四、財政承受能力評價

PPP項目涉及眾多的公共部門和領域，無論是經營性的、準經營性的、還是非經營性的，都涉及項目的公益性，有公益性就與政府的職能和責任有關，特別是與政府公共財政的撥付和支持有關。2014年政府公共財政收入已經超過14萬億元，達到相當規模和水平。但公共財政要辦的事情太多，工、農、商、學、兵、文、教、衛、科、社等各方面沒有不花錢的地方。事實上，政府公共財政能力的大小，成為實行和推進PPP政策的重要基礎和前提條件。

2015年4月7日，財政部在官方網站上發布了關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，按照財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求，財政部門應根據PPP項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

這既是一個政策導向，也是一個穩妥和可行的措施辦法，通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排，將通過的PPP項目財政支出資金納入預算，對地方政府形成了硬約束，有利于規范地方政府在開展PPP項目中的行為。從實踐看，PPP項目推廣的主要風險包括政府信用風險，即地方政府怠于履行或不履行合同約定的責任和義務，具體形式包括地方政府換屆風險、法律法規環境變化風險、審批延誤風險、項目唯一性風險、腐敗風險等。而納入預算管理后，對地方政府有了更強的法律約束，有利于打消社會資本的疑慮，吸引社會資本投資基礎設施。貫徹財政承受能力評估制度，是對PPP政策最有力的支撐和保護。財政承受能力論證包括：責任識別、支出測算、能力評估、信息披露。PPP項目財政承受能力論證工作流程如圖3.2所示。

（一）政府責任識別

PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等，明確了政府在PPP項目全生命周期中的四種責任類型。同時，還明確了以往PPP項目中受到社會資本詬病較多的地方政府失信行為，包括最低需求風險、因政府方原因導致項目合同終止、配套措施不達標風險，為PPP項目進一步合作提供了保障。

1.股權投資：政府與社會資本共同組建項目公司中，政府承擔股權投資支出責任。

2.運營補貼：項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。

3.風險承擔：項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。

4.配套投入：政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等。

（二）政府支出測算

1.股權投資支出：依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。

2.運營補貼支出：根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

3.風險承擔支出：充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。

4.配套投入支出：綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。

（三）政府能力評估

財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估。

財政支出能力評估，是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。一方面，嚴格控制將PPP項目形成的債務變相轉化為政府債務，明確政府在PPP項目中的資金支出責任；另一方面，明確財政資金支出規模，可以帶動更多社會資本進入。

根據財政部《關于2014年中央和地方預算執行情況與2015年中央和地方預算草案的報告》，2015年全國各地地方政府公共預算支出有14.6萬億元，按照10%有1.46萬億元可以作為PPP的財政補貼，這部分財政資金將會帶動2萬億元以上社會資本。以對于PPP推行較為積極的安徽省為例，2015年該省省級一般公共預算收入232.6億元；加上中央轉移支付等，安排支出504.4億元。也就是說對于所有PPP項目，2015年安徽省政府的支付額度為50.44億元。

在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。

行業和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業和領域范圍，以及經濟社會發展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業和領域PPP項目，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。

鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時，審慎控制新建 PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

（四）政府信息披露

新預算法強化了信息公開方面的規定，PPP項目作為財政支出的組成部分，也要進行相應的信息披露工作。各級財政部門通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地PPP項目目錄、項目信息及財政支出責任情況。披露的財政支出責任信息包括：PPP項目的財政支出責任數額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。項目實施后，各級財政部門應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發布。

對信息披露有很高的要求，有利于PPP項目的公開，接受社會輿論監督，防范PPP項目開展過程中的各種不規范行為。