二、捆綁經營性資源以吸引社會資本參與準經營性的水利PPP項目

（一）準經營性的水利PPP項目經營收入不足以彌補融資建設運維成本

1.融資金額巨大。鳳升水庫屬準經營性項目，2013年重慶市發展和改革委員會以渝發改農〔2013〕259號文對該項目可行性研究報告進行了批復；2013年9月，重慶市發展和改革委員會、重慶市水利局以渝水許可〔2013〕142號文對該項目初步設計報告進行了批復，批復概算總投資為57474萬元，資金籌措方案為中央及市級投資補助45980萬元（其中爭取中央預算內投資20000萬元），其余11494萬元由彭水縣自籌。但彭水縣政府財力有限，該11494萬元資金需要融資，需要由PPP項目的社會資本方提供。同時，正因為彭水縣政府財力有限，通過政府購買服務的方式或政府提供補助的方式，基本不可行。

2.運維成本與收支基本實現平衡，但幾無盈利空間。根據《彭水縣鳳升水庫工程PPP項目投融資方案》^[2]的測算，鳳升水庫年運營財務：城鎮供水年收入為785萬元，農村人畜飲水年收入為42萬元，灌溉年收入為90.3萬元，發電年收入為162.3萬元，稅后總財務年收入約為1020萬元。正常運營期內項目年運行費用為1015萬元（不含折舊費230萬元）。鳳升水庫PPP項目的運營財務基本實現收支平衡，但基本無盈利空間。如果以使用者付費的方式，完全依靠項目建成后的運營收入覆蓋融資建設運維成本，基本不可能。

因此，在政府財力有限，無法使用政府購買服務或政府補助、補貼的方式下，同時項目預期收入不足以完全覆蓋運營維護成本的情況下，在中央資金已經落實，需要立即開工建設的情形下，如何吸引社會資本參與此項準經營性的項目，解決融資建設及運營維護呢？

（二）捆綁經營性資源以提高準經營性水利PPP項目的吸引力

在無法改變且也是客觀事實的地方政府財力有限和項目經營收入有限的情況下，如果采取捆綁經營性資源平衡準經營性項目的不足，未嘗不是一種提高項目吸引力的方式。

1. 國家政策允許以經營性資源捆綁準經營性項目。一是《國家發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》規定：“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。”二是國家發展和改革委員會、財政部、水利部于2015年3月17日聯合印發的《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發改農經〔2015〕488號）規定：“對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式，吸引社會資本參與。”

2. 彭水縣采取以捆綁商住用地土地的方式吸引社會資本參與準經營性的鳳升水庫的建設。鳳升水庫屬準經營性項目，彭水縣政府采用項目捆綁土地的PPP模式通過招標選擇社會資本來共同推進鳳升水庫建設，即社會資本出資鳳升水庫建設配套資金，彭水縣政府通過授予社會資本水庫運營特許經營權并附加配置彭水新城土地資源項目，平衡社會資本投資成本及合理收益。

該附加土地的基本情況如下表：