二、政府付費和可行性缺口補助PPP項目須執(zhí)行政府采購法律體系

對于PPP項目，究竟是應該適用招標投標法律體系，還是應該適用政府采購法律體系，在理論與實務界，均存在一定的爭論。但是，根據(jù)《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條的規(guī)定：“……項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式……”因此，PPP項目根據(jù)項目回報機制的不同，可以分為三類：一是使用者付費的PPP項目，也即政府不付費的項目，該類項目不需要使用財政性資金；二是政府付費的PPP項目，該類項目需要使用財政性資金；三是可行性缺口補助類PPP項目，該類項目一般是與使用者付費同步使用，主要是針對使用者付費不足以覆蓋整個項目成本的情況下，由政府使用財政性資金對缺口部分予以補助。

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定：“在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府集中采購目錄和采購限額標準依照本法規(guī)定的權限制定。本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！?/p>

因此，針對政府付費和可行性缺口補助PPP項目，因其使用財政性資金，同時根據(jù)《政府采購法實施條例》第二條的規(guī)定：“政府采購法第二條所稱財政性資金是指納入預算管理的資金。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。國家機關、事業(yè)單位和團體組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例……”在前期投入階段是由社會資本投資或者向第三方融資，但還款資金為財政性資金的PPP項目，或者屬于政府付費和可行性缺口補助PPP項目，須執(zhí)行政府采購法律體系的規(guī)定。因其同時符合政府采購法律適用的四個條件：一是有政府方；二是使用財政性資金；三是PPP項目金額遠超采購限額標準（即使PPP項目沒有包含在集中采購目錄之內）；四是PPP項目屬于工程、貨物或服務的綜合項目或至少包含一項標的項目。