第三章　大氣污染防治的監督管理

第十八條　企業事業單位和其他生產經營者建設對大氣環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價、公開環境影響評價文件;向大氣排放污染物的，應當符合大氣污染物排放標準，遵守重點大氣污染物排放總量控制要求。

條文主旨

本條是關于企業事業單位和其他生產經營者應當進行建設項目環評和達標排放的規定。

立法背景

本條是對原法第11條、第13條、第15條的合并修改，是對企業事業單位和其他生產經營者污染防治工作的總的要求。

條文解讀

一、建設項目環境影響評價

環境影響評價制度，是環境保護工作中的一項重要法律制度，體現了預防為主的原則。建設項目環境影響評價，是指對建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。環境保護法第19條規定，未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。環境影響評價法規定，國家根據建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理。建設單位應當按照下列規定組織編制環境影響評價文件: (1)可能造成重大環境影響的，應當編制環境影響報告書，對產生的環境影響進行全面評價;(2)可能造成輕度環境影響的，應當編制環境影響報告表，對產生的環境影響進行分析或者專項評價;(3)對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。建設項目的環境影響評價分類管理名錄，由國務院環境保護行政主管部門制定并公布。建設項目的環境影響報告書應當包括下列內容:建設項目概況;建設項目周圍環境現狀;建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估;建設項目環境保護措施及其技術、經濟論證;建設項目對環境影響的經濟損益分析;對建設項目實施環境監測的建議;環境影響評價的結論。涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案。

根據環境保護法第61條、第63條規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀;建設項目未依法進行環境影響評價，被責令停止建設，拒不執行的，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處以行政拘留。

二、達標排放和遵守總量控制要求

排污者向大氣排放污染物的，應當符合大氣污染物排放標準。大氣污染物排放標準分為國家標準和地方標準。大氣污染物排放標準是強制性標準，排污者必須達標排放，否則構成違法。

本法第21條規定，國家對重點大氣污染物排放實行總量控制。省、自治區、直轄市人民政府應當按照國務院下達的總量控制目標，控制或者削減本行政區域的重點大氣污染物排放總量。根據環境保護法第44條規定，企業事業單位應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。

大氣污染物的總量控制與排放標準針對的都是污染源的排放，但二者側重點有所不同:大氣污染物排放標準是“濃度控制”;總量控制是對污染物排放總量的控制。排污者排放大氣污染物，必須同時遵守大氣污染物排放標準和總量控制要求。環境保護法第44條規定，企業事業單位在執行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。

根據本法第99條規定，超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的，還要承擔相應的法律責任。

相關規定

《中華人民共和國大氣污染防治法》第21條、第99條;《中華人民共和國環境保護法》第19條、第44條、第61條、第63 條;《中華人民共和國環境影響評價法》。

第十九條　排放工業廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

條文主旨

本條是關于排污許可制度的規定。

立法背景

排污許可制度，是指需要向大氣排放特定污染物的企業事業單位，應當事先向主管機關申請，經批準后才能排放污染物的制度。其目的在于明確排污單位在進行污染物排放活動過程中應當遵守規定，以實現日常生產階段的排污行為控制。

在國外，排污許可制度自上世紀70年代開始在部分發達國家中實施，經過長期實踐，已經成為一項在國際上普遍應用的環境管理制度。這項制度對于許多國家環境污染的有效控制和環境質量的改善起到了至關重要的作用。

對于我國來說，排污許可管理是對排污行為實現精細化管理的重要手段，也是環境保護的核心制度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度”、推行排污權交易制度。環境保護法第45條規定，國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的，不得排放污染物?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯诽岢?，加快大氣污染防治法修訂步伐，重點健全總量控制、排污許可、應急預警、法律責任等方面的制度，盡快出臺排污許可證管理條例?！丁笆濉惫澞軠p排綜合性工作方案》、《國家環境保護“十二五”規劃》、《節能減排“十二五”規劃》、《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》和《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》等文件均明確要求全面推行排污許可制度。我國在20世紀80年代中期，國內一些城市環保部門就開始探索實行排污許可制度。目前，浙江、重慶、江蘇、廣東等22個省(市、地區)都制定了排污許可證暫行管理規定。

條文解讀

排污許可制度是對污染源進行監督管理最基本和最重要的手段。以排污許可證為主線，將環境影響評價、總量控制、排污收費等大氣環境管理制度對企業事業單位的具體要求，集中通過排污許可證一證管理，貫穿銜接起來，體現全過程管理和長效管理，具有其他管理制度不可替代的作用。如環境影響評價制度只是對新建項目的許可，缺乏后續監管手段;總量控制只是針對重點污染物，并缺乏落實到位的具體載體;排污收費只是一種污染控制的經濟手段;限期治理是末端管理措施，難以達到全過程管理要求等。而實施排污許可證制度則可以將上述各項管理制度統攬串聯起來，使各項制度的作用得以充分發揮，實現對排污單位綜合的、系統的、全面的、長效的統一管理，為大氣污染防治提供了強有力的執法手段。

應當取得排污許可證的對象包括四類:(1)排放工業廢氣的企業事業單位。即石油化工、冶金、建材等生產過程中產生廢氣的企業事業單位。根據《固定源廢氣監測技術規范》，工業廢氣包括顆粒物和氣態污染物兩類。具體包括:二氧化硫、氮氧化物、氯氣、一氧化碳和顆粒物等。(2)本法第78條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位。本法第78條規定，國務院環境保護主管部門應當會同國務院衛生行政部門，根據大氣污染物對公眾健康和生態環境的危害和影響程度，公布有毒有害大氣污染物名錄，實行風險管理。(3)集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位。這里有兩處限定:一是要集中供熱;二是燃煤熱源，以燃氣、生物質燃料等為熱源的生產運營單位未包括在內。(4)其他依法應當取得排污許可證的單位。需要注意的是，本條規定的應當取得排污許可證的主體限于單位，個體工商戶等其他生產經營者不需要進行排污許可管理。

排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。根據這一規定，排污許可證的頒發主體、內容、程序、撤銷等事項由國務院作出具體規定。立法法第62條還對配套規定提出了明確要求，規定:法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起1年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。

相關規定

《中華人民共和國大氣污染防治法》第78條;《中華人民共和國立法法》第62條。

第二十條　企業事業單位和其他生產經營者向大氣排放污染物的，應當依照法律法規和國務院環境保護主管部門的規定設置大氣污染物排放口。

禁止通過偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場檢查為目的的臨時停產、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物。

條文主旨

本條是關于大氣污染排放口設置和禁止以逃避監管的方式排放大氣污染物的規定。

立法背景

本條是新增加的內容。目前，只有3部法律(海洋環境保護法、水污染防治法、水法)對排污口的設置提出了明確要求，并且限于海洋環境保護和水污染防治領域。大氣污染防治作為環境保護的重要領域，同樣需要規范排污口的設置，因此，本次修改增加了相關內容。

條文解讀

一、排放口設置

排放口，是指產生的污染物經排氣筒形式排放或產生的無組織污染物經收集后集中排放的排放口，即有組織排放口。設置排放口，是指對有組織排放口的新建、改建、擴建等行為。其中新建排放口應包括首次建造或使用，以及對原來不具排放功能或棄用的排放口的使用;改建是指對已有排放口位置、排放方式等事項的重大改變;擴建是指對已有排放口排放能力的提高。

企業事業單位和其他生產經營者向大氣排放污染物的，應當依照法律法規和國務院環境保護主管部門的規定設置大氣污染物排放口。對于設置排放口，依照《國家環保總局關于開展排放口規范化整治工作的通知》等有關文件的要求:(1)一切新建、擴建、改建和限期治理的排污單位必須在建設污染治理設施的同時建設規范化排放口。(2)排放口規范化整治要遵循便于采集樣品、便于監測計量、便于日常監督管理的原則，嚴格按排放口規范化整治技術要求進行。采樣口的設置應符合《固定源廢氣監測技術規范》要求并便于采樣監測。采樣口位置無法滿足規范要求或因安全、技術原因無法設置采樣口的，應由當地環境監測部門確認。無組織排放有毒有害氣體的，應加裝引風裝置，進行收集、處理，并標明采樣點。(3)污染源排放口必須按照國家頒布的有關污染物強制性排放標準的要求，設置排放口標志牌，排放口標志牌是對排污單位排放污染物實施監測采樣和監督管理的法定標志。(4)排放口的位置、數量、排放方式應符合經批準的環境影響評價文件及排污許可證的要求，不得擅自變更。不得擅自停用或拆除無組織廢氣收集處理裝置。

二、禁止以逃避監管方式排放大氣污染物

實踐中，受經濟利益驅使，一些不法企業通過各種方式逃避監管，違法排放大氣污染物。對這些行為，必須予以嚴厲打擊。環境保護法第42條第4款規定，嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物。

逃避監管的方式包括:(1)偷排。如有的為了逃避監管，“晝伏夜出”，在晚上違規排放大氣污染物。(2)篡改或者偽造監測數據。如有的修改監測設備的參數，將超標排放變成“達標”排放。(3)以逃避現場檢查為目的的臨時停產。(4)非緊急情況下開啟應急排放通道。應急排放通道，是指由生產設施事故排放口直接排放或通過旁路繞過污染物處理設施的排放通道。(5)不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式。如有的為降低運行成本，只在環保部門檢查時運行防治污染設施，平時不運行或者時開時停，造成大量污染物未經處理直接排放，嚴重污染大氣環境。

根據本法第99條、第123條，環境保護法第63條、第69條的規定，對通過逃避監管的方式違法排放大氣污染物的行為，可以處以罰款、責令停產、關閉、按日連續處罰、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以行政拘留;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

相關規定

《中華人民共和國大氣污染防治法》第99條、第123條;《中華人民共和國環境保護法》第42條、63條、第69條。

第二十一條　國家對重點大氣污染物排放實行總量控制。

重點大氣污染物排放總量控制目標，由國務院環境保護主管部門在征求國務院有關部門和各省、自治區、直轄市人民政府意見后，會同國務院經濟綜合主管部門報國務院批準并下達實施。

省、自治區、直轄市人民政府應當按照國務院下達的總量控制目標，控制或者削減本行政區域的重點大氣污染物排放總量。

確定總量控制目標和分解總量控制指標的具體辦法，由國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門規定。省、自治區、直轄市人民政府可以根據本行政區域大氣污染防治的需要，對國家重點大氣污染物之外的其他大氣污染物排放實行總量控制。

國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易。

條文主旨

本條是關于重點大氣污染物總量控制制度和排污權交易的規定。

立法背景

本條是對原法第15條、第18條的修改。主要修改如下:一是擴大了總量控制的范圍。原法規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府對尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區。在新法修訂過程中，有的提出，“兩控區”僅占全國國土面積的11.4%，不能適應全國總量減排的要求。根據這一意見，本次修改將總量控制的區域范圍擴展到全國。二是增加了重點大氣污染物排污權交易的規定。

條文解讀

一、總量控制制度

重點污染物排放總量控制，簡稱總量控制，是將某一控制區域作為一個完整的系統，采取措施將排入這一區域的重點污染物總量控制在一定數量之內，以滿足該區域的環境質量要求?？偭靠刂剖桥c污染物排放濃度控制相對應的一項環保管理制度。環境保護法第44條規定，國家實行重點污染物排放總量控制制度。此外，海洋環境保護法、水污染防治法等對總量控制也作出了規定。有關中央文件對總量控制制度提出了明確要求:黨的十八大報告指出“主要污染物排放總量顯著減少”;黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度”。

我國的總量控制的探索開始于20世紀70年代。一些地方認識到了達標排放不能實現環境質量改善，提出了總量控制的目標，開展了總量控制的試點。1996年八屆全國人大四次會議批準的“九五”計劃和2010年遠景目標綱要提出要“創造條件實施污染物排放總量控制”。同年，國務院批復同意“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃，總量控制制度在我國正式實施。“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃基本完成。2006年，“十一五”規劃綱要首次提出將主要污染物排放總量減少10%作為約束性指標?！笆晃濉贝_定主要大氣污染物為二氧化硫?！笆濉逼陂g，主要大氣污染物新增了氮氧化物。

國外也有總量控制的經驗。美國1990年《清潔空氣法修正案》規定了二氧化硫總量控制和排污交易制度，并提出到2010年使主要電廠二氧化硫排放量比1980年減少1000萬噸，由于電廠的污染物排放量降低，大氣質量明顯改善，1990年至2006年間，美國二氧化硫濃度降低了53%，1990年至2005年之間，美國范圍內的硫濕沉降量降低了25%～40%;1979年34個歐洲國家共同簽署了歐洲大氣污染防治的最主要的綱領性文件《長距離越境空氣污染公約》，在此公約的基礎上，歐洲各國進一步簽訂了8個議定書，其中有4個對大氣污染物的排放總量制定了明確的減排目標。1985年簽署的赫爾辛基協議要求所有參與國要在1993年之前將其二氧化硫排放量降低30%。1988年的索非亞協議要求所有的簽署國在1994年前不能提高氮氧化物的排放，新的污染治理設施要考慮對二氧化氮、氨、揮發性有機物等的協同控制。1991年的日內瓦協議要求11個國家在1988年至1999年之間揮發性有機物的排放量減少30%，其他揮發性有機物排放量在特別限值以下的國家到1999年維持現有的排放總量。1994年的奧斯陸協議要求參與國基于環境有效性進一步減少二氧化硫排放。1999年的哥德堡協議要求以1990年為基準年，到2010年二氧化硫減排63%、氮氧化物減排41%、揮發性有機物減排40%、大氣氨減排17%。2012年，聯合國歐洲經濟委員會修訂了哥德堡協議，以2005年為基準年，提出到2020年的減排目標為二氧化硫減排59%、氮氧化物減排42%、揮發性有機物減排28%、大氣氨減排6%、一次細顆粒物減排22%，該項協議的簽署國家不僅限于歐洲，北美的美國和加拿大也都參與其中。

總量控制目標的確定程序是:由環保部在征求國務院有關部門和各省級政府意見后，會同國家發改委報國務院批準并下達實施。

需要說明的是，修訂草案對確定重點大氣污染物排放總量控制目標應當考慮的因素作了規定。在本法修訂過程中，有的提出，該規定列舉的因素不夠準確、全面，本條已經授權環保部會同國務院有關部門規定確定總量控制目標和分解總量控制指標的具體辦法，確定總量控制目標的因素可由該具體辦法作出規定。根據這一意見，三審時刪去了確定重點大氣污染物排放總量控制目標應當考慮的因素的規定。

二、排污權交易

本法新增規定，國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易。

排污權交易，是指在總量控制要求下，為促進環境資源高效配置，排污權以有償方式在政府與排污單位、排污單位之間相互流轉的活動。排污權是運用市場手段盤活總量指標、優化經濟發展、促進企業珍惜環境資源、激勵企業深度減排的機制。

黨的十八屆三中全會報告提出“推行排污權交易制度”。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出“擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發展排污權交易市場”?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯芬裁鞔_要求“推進排污權有償使用和交易試點”，發揮市場機制調節作用，推進大氣污染防治工作?！秶鴦赵恨k公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》提出，2007年以來，國務院有關部門組織天津、河北、內蒙古等11個省(區、市)開展排污權有償使用和交易試點，取得了一定進展。為進一步推進試點工作，促進主要污染物排放總量持續有效減少。到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。一是嚴格落實污染物總量控制制度。實施污染物排放總量控制是開展試點的前提。試點的污染物應為國家作為約束性指標進行總量控制的污染物，試點地區也可選擇對本地區環境質量有突出影響的其他污染物開展試點。二是合理核定排污權。核定排污權是試點工作的基礎?，F有排污單位的排污權，應根據有關法律法規標準、污染物總量控制要求、產業布局和污染物排放現狀等核定。新建、改建、擴建項目的排污權，應根據其環境影響評價結果核定。三是規范交易行為。排污權交易應在自愿、公平、有利于環境質量改善和優化環境資源配置的原則下進行。交易價格由交易雙方自行確定。四是激活交易市場。國務院有關部門要研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策。試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，形成“富余排污權”參加市場交易。

國外已有實行排污權交易的經驗。從上世紀七十年代起美國就開始嘗試實施總量控制和排污權交易制度，旨在有效削減大氣污染物的排放量。1990年美國通過的《清潔空氣法修正案》為進一步推行排污權交易制度奠定了法律基礎。美國酸雨計劃的配額分配從1995年開始，無償分配每年的允許排放配額量，允許企業對配額儲存和進行交易。隨后，排污權交易實踐得以全面開展和推廣，從起初的二氧化硫總量控制和排污權交易擴展到氮氧化物以及汞的大氣排放總量控制和排污權交易。

目前，我國的排污權交易正處在試點階段，還需要進一步在實踐中總結經驗，因此，重點大氣污染物排污權交易要“逐步推行”，各地可以根據實際情況，探索有效途徑，完善排污權交易制度。

相關規定

《國家環?？偩株P于開展排放口規范化整治工作的通知》;《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》。

第二十二條　對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門約談該地區人民政府的主要負責人，并暫停審批該地區新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。約談情況應當向社會公開。

條文主旨

本條是關于約談和區域限批的規定。

立法背景

約談和區域限批是針對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區所采取的有效措施，有利于倒逼地方人民政府轉變經濟發展方式、調整產業結構。

條文解讀

一、關于約談

約談，是指省級以上人民政府環境保護主管部門會同有關部門約見超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區人民政府主要負責人，依法進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。約談是行政機關內部的監督制度，是預防和解決地方人民政府不作為、濫作為和違法行政的有效手段。

約談的主體是省級以上人民政府環境保護主管部門和有關部門;約談的對象是超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區人民政府的主要負責人。

《環境保護部約談暫行辦法》規定，約談程序如下:(1)主持約談方說明約談事由和目的，指出被約談方存在的問題;(2)被約談方就約談事項進行說明，提出下一步擬采取的措施;(3)主持約談方和邀請參加方(共同實施約談的部門和機構)依法提出相關整改要求及時限;(4)被約談方對落實整改要求進行表態。

根據環境保護部的統計，從2014年9月至2015年6月，被環境保護部約談的城市超過20個。

二、關于區域限批

區域限批，是指對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門暫停審批該地區新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件，直至該地區完成整改。

區域限批制度，是環保部門加強對地方政府環保履職監管的重要手段。環境保護法第44條第2款對區域限批制度作出了規定。2005年12月，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第21條規定，對超過污染物總量控制指標、生態破壞嚴重或者尚未完成生態恢復任務的地區，暫停審批新增污染物排放總量和對生態有較大影響的建設項目。2007年1月，原國家環境保護總局首次采取區域限批措施，對環境問題突出的河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市4個行政區域，大唐國際、華能、華電、國電4個電力集團實施限批，督促這些區域和行業較快地進行了整改。此后，環境保護部在督促區域二氧化硫總量減排等問題上多次采取了區域限批措施?！丁笆濉惫澞軠p排綜合性工作方案》、《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃實施考核辦法》、《“十二五”主要污染物總量減排考核辦法》、《大氣污染防治行動計劃》及《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(實行)》等一系列文件，均提出了采取區域限批措施的具體要求。

區域限批的主體是省級以上人民政府環境保護主管部門。區域限批的前提條件如下:一是超過國家重點污染物排放總量控制指標;二是未完成國家確定的大氣環境質量改善目標。這兩個條件是選擇性的，只要具備一個，即可對該地方實施區域限批。區域限批的內容是新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。

實踐證明，區域限批在解決區域性、重大環境污染問題，遏制地方政府不顧環境保護而盲目追求GDP，具有“殺手锏”的作用，有利于倒逼地區產業結構調整與經濟發展模式的轉變。

相關規定

《環境保護部約談暫行辦法》第8條;《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第21條。

第二十三條　國務院環境保護主管部門負責制定大氣環境質量和大氣污染源的監測和評價規范，組織建設與管理全國大氣環境質量和大氣污染源監測網，組織開展大氣環境質量和大氣污染源監測，統一發布全國大氣環境質量狀況信息。

縣級以上地方人民政府環境保護主管部門負責組織建設與管理本行政區域大氣環境質量和大氣污染源監測網，開展大氣環境質量和大氣污染源監測，統一發布本行政區域大氣環境質量狀況信息。

條文主旨

本條是關于大氣環境監測管理制度的規定。

立法背景

大氣污染源監測是大氣污染防治工作的基礎性工作，無論是對大氣環境形勢的總體評估還是對個別案件的查處，都要以大氣污染源監測數據為依據。環境保護法第17條規定，國家建立、健全環境監測制度。國務院環境保護主管部門制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，統一規劃國家環境監測站(點)的設置，建立監測數據共享機制，加強對環境監測的管理。本條是對環境保護法的具體規定。

條文解讀

環境保護部在大氣環境監測方面的基本職責包括:一是制定統一的大氣環境質量和大氣污染源的監測和評價規范。如環境保護部制定了《環境空氣質量監測規范(試行)》，規定了環境空氣質量監測網的設計和監測點位設置要求、環境空氣質量手工監測和自動監測的方法和技術要求以及環境空氣質量監測數據的管理和處理要求;環境保護部制定了《環境空氣質量評價技術規范(試行)》，適用于全國范圍內的大氣環境質量的評價與管理，具體規定了大氣環境質量評價的范圍、評價時段、評價項目、評價方法及數據統計方法等內容;環境保護部制定了《固定源廢氣監測技術規范》，規定了在煙道、煙囪及排氣筒等固定污染源排放廢氣中，顆粒物與氣態污染物監測的手工采樣和測定技術方法，以及便攜式儀器監測方法。此外，需要注意的是，制定規范的主體只能是環境保護部，不能是國務院其他部委或者地方人民政府環境保護主管部門。二是組織建立大氣環境監測網絡。大氣環境質量監測點位是構成監測網絡的基本要素，完善的大氣環境質量監測網絡是客觀評價環境質量的重要前提。大氣環境監測網絡包括大氣環境質量和大氣污染源監測網。大氣環境監測網絡應當客觀反映環境空氣污染對人類生活環境的影響，并以本地區多年的大氣環境質量狀況及變化趨勢、產業和能源結構特點、人口分布情況、地形和氣象條件等因素為依據，充分考慮監測數據的代表性，按照監測目的確定監測網的布點。需要注意的是，環境保護法規定，環境保護部要會同有關部門組織監測網絡，主要是對水質進行監測涉及水利部門等。而本法針對大氣環境監測的特殊性，規定環境保護部無須會同有關部門，即可自行組織建設與管理全國大氣環境質量和大氣污染源監測網。三是組織開展大氣環境質量和大氣污染源監測。大氣環境質量監測點位設置可以分為:城市點、區域點、背景點、污染監控點和路邊交通點。大氣污染源監測的點位設置主要在污染源。大氣污染源監測可以分為監管部門的監督性監測、排污者的自行監測等。大氣環境質量和大氣污染源監測的方式分為自動監測和手工監測。監測數據要妥善保存和處理。四是統一發布全國大氣環境質量狀況信息。大氣環境質量狀況一方面要依法公開，另一方面要正確、統一，如果大氣環境質量狀況內容“打架”，就會給社會帶來困擾，不利于大氣污染防治工作的開展，也不利于政府公信力的樹立。因此，全國大氣環境質量狀況信息由環境保護部統一發布。如環境保護部每年發布《中國環境狀況公報》，其中有“大氣環境”的專門篇章。根據《2014年中國環境狀況公報》，開展空氣質量新標準監測的地級及以上城市161個，其中74個為第一階段實施城市，87個為第二階段新增城市。監測結果顯示，161個城市中，舟山、福州、深圳、珠海、惠州、海口、昆明、拉薩、泉州、湛江、汕尾、云浮、北海、三亞、曲靖和玉溪共16個城市空氣質量達標(好于國家二級標準)，占9.9%;145個城市空氣質量超標，占90.1%。

縣級以上地方人民政府環境保護部門在大氣環境監測方面的基本職責包括:一是負責組織建設與管理本行政區域大氣環境質量和大氣污染源監測網。二是開展大氣環境質量和大氣污染源監測。三是統一發布本行政區域大氣環境質量狀況信息。

相關規定

《中華人民共和國環境保護法》第17條。

第二十四條　企業事業單位和其他生產經營者應當按照國家有關規定和監測規范，對其排放的工業廢氣和本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物進行監測，并保存原始監測記錄。其中，重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監測設備，與環境保護主管部門的監控設備聯網，保證監測設備正常運行并依法公開排放信息。監測的具體辦法和重點排污單位的條件由國務院環境保護主管部門規定。

重點排污單位名錄由設區的市級以上地方人民政府環境保護主管部門按照國務院環境保護主管部門的規定，根據本行政區域的大氣環境承載力、重點大氣污染物排放總量控制指標的要求以及排污單位排放大氣污染物的種類、數量和濃度等因素，商有關部門確定，并向社會公布。

條文主旨

本條是關于排污者自行監測的規定。

立法背景

自行監測，是指企業事業單位和其他生產經營者按照大氣環境保護法律法規要求，為掌握自身的大氣污染物排放狀況及其對周邊大氣環境質量的影響等情況，組織開展的大氣環境監測活動。規范自行監測，有利于督促企業自覺履行法定義務和社會責任，便于監督管理和推動公眾參與。

條文解讀

一、自行監測

自行監測的主體包括企業事業單位和其他生產經營者。監測的污染物包括排放的工業廢氣和本法第78條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物。自行監測的企業事業單位和其他生產經營者應當保存原始監測記錄。

此外，《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》還規定，企業可依托自有人員、場所、設備開展自行監測，也可委托其他檢(監)測機構代其開展自行監測。企業應當按照國家或地方污染物排放標準、環境影響評價報告書(表)及其批復、環境監測技術規范的要求，制定自行監測方案。自行監測方案內容應包括企業基本情況、監測點位、監測頻次、監測指標、執行排放標準及其限值、監測方法和儀器、監測質量控制、監測點位示意圖、監測結果公開時限等。自行監測方案及其調整、變化情況應及時向社會公開，并報地市級環境保護主管部門備案。企業應當按照環境監測管理規定和技術規范的要求，設計、建設、維護污染物排放口和監測點位，并安裝統一的標識牌。自行監測活動可以采用手工監測、自動監測或者手工監測與自動監測相結合的技術手段。自行監測記錄包含監測各環節的原始記錄、委托監測相關記錄、自動監測設備運維記錄，各類原始記錄內容應完整并有相關人員簽字，保存三年。企業自行監測發現污染物排放超標的，應當及時采取防止或減輕污染的措施，分析原因，并向負責備案的環境保護主管部門報告。企業應于每年1月底前編制完成上年度自行監測開展情況年度報告，并向負責備案的環境保護主管部門報送。年度報告應包含以下內容:(1)監測方案的調整變化情況;(2)全年生產天數、監測天數，各監測點、各監測指標全年監測次數、達標次數、超標情況;(3)全年廢氣污染物排放量;(4)按要求開展的周邊環境質量影響狀況監測結果。

二、重點排污單位的自動監測

重點排污單位是重點監管對象，本法對其自動監測作了特殊規定:(1)重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監測設備。環境保護法第42條第3款規定，重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備。本法進一步將“監測設備”明確為“自動監測設備”。自動監測，是指在污染源安裝自動監控系統進行監測。自動監測設備，是指在污染源現場安裝的用于監控、監測污染物排放的在線自動監測儀、流量(速)計、污染治理設施運行記錄儀和數據采集傳輸儀器、儀表、傳感器等設備，是污染防治設施的組成部分?！段廴驹醋詣颖O控設施運行管理辦法》第8條規定，污染源自動監控設施的選型、安裝、運行、審查、監測質量控制、數據采集和聯網傳輸，應符合國家相關的標準。(2)自動監測設備與環保部門的監控設備聯網。環保部門設置監控中心對重點排污單位進行監督性監測，監控中心要通過通信傳輸線路與自動監控設備連接，才能對污染源實施實時在線監控。為了加強對重點排污單位的自動在線監控，有必要要求自動監測設備與環保部門的監控設備聯網。(3)重點排污單位保證監測設備正常運行。自動監測設備的運行，是指從事自動監測設備操作、維護和管理，保證設施正常運行的活動，分為委托給有資質的專業化運行單位的社會化運行和排污單位自運行兩種方式。《污染源自動監控設施運行管理辦法》規定，運行單位應當保持污染源自動監控設施正常運行。污染源自動監控設施因維修、更換、停用、拆除等原因將影響設施正常運行情況的，運行單位應當事先報告縣級以上環境保護行政主管部門，說明原因、時段等情況，遞交人工監測方法報送數據方案;設施的維修、更換、停用、拆除等相關工作均須符合國家或地方相關的標準。污染源自動監控設施的維修、更換，必須在48小時內恢復自動監控設施正常運行，設施不能正常運行期間，要采取人工采樣監測的方式報送數據，數據報送每天不少于4次，間隔不得超過6小時。污染源自動監控設施運行單位應按照國家或地方相關法律法規和標準要求，建立健全管理制度。主要包括:人員培訓、操作規程、崗位責任、定期比對監測、定期校準維護記錄、運行信息公開、設施故障預防和應急措施等制度。常年備有日常運行、維護所需的各種耗材、備用整機或關鍵部件。所有從事污染源自動監控設施的操作和管理人員，應當經省級環境保護行政主管部門委托的中介機構進行崗位培訓，能正確、熟練地掌握有關儀器設施的原理、操作、使用、調試、維修和更換等技能。(4)重點排污單位依法公開排放信息。

三、重點排污單位名錄的確定和公布

重點排污單位名錄由設區的市級以上地方人民政府環境保護主管部門按照國務院環境保護主管部門的規定。重點排污單位名錄確定的因素包括:本行政區域的大氣環境承載力、重點大氣污染物排放總量控制指標的要求以及排污單位排放大氣污染物的種類、數量和濃度等。

《企業事業單位環境信息公開辦法》第8條還規定，具備下列條件之一的企業事業單位，應當列入重點排污單位名錄:(1)被設區的市級以上人民政府環境保護主管部門確定為重點監控企業的;(2)具有試驗、分析、檢測等功能的化學、醫藥、生物類省級重點以上實驗室、二級以上醫院、污染物集中處置單位等污染物排放行為引起社會廣泛關注的或者可能對環境敏感區造成較大影響的;(3)3年內發生較大以上突發環境事件或者因環境污染問題造成重大社會影響的;(4)其他有必要列入的情形。

重點排污單位名錄應當向社會公布?！镀髽I事業單位環境信息公開辦法》第7條規定，設區的市級人民政府環境保護主管部門應當于每年3月底前確定本行政區域內重點排污單位名錄，并通過政府網站、報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公布。

相關規定

《中華人民共和國環境保護法》第42條;《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》第3條、第4條、第8條、第12條、第16條、第17條;《污染源自動監控設施運行管理辦法》第8條、第11條、第13條、第14條、第15條;《企業事業單位環境信息公開辦法》第7條。

第二十五條　重點排污單位應當對自動監測數據的真實性和準確性負責。環境保護主管部門發現重點排污單位的大氣污染物排放自動監測設備傳輸數據異常，應當及時進行調查。

條文主旨

本條是關于重點排污單位對自動監測數據的真實性和準確性負責的規定。

立法背景

重點排污單位是監督管理的重要對象。重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監測設備，與環境保護主管部門的監控設備聯網，保證監測設備正常運行并依法公開排放信息。因此，重點排污單位理應承擔相應的責任，并接受調查。

條文解讀

一、重點排污單位對自動監測數據的真實性和準確性負責

本法第24條第1款規定，重點排污單位應當安裝、使用大氣污染物排放自動監測設備，與環境保護主管部門的監控設備聯網，保證監測設備正常運行。據此，重點排污單位理當對自動監測數據的真實性和準確性負責。重點排污單位不得故意違反大氣環境監測規范，弄虛作假，篡改、偽造或者指使篡改、偽造監測數據。

二、環保部門的調查權

環保部門發現重點排污單位的大氣污染物排放自動監測設備傳輸數據異常，應當及時進行調查?！段廴驹醋詣颖O控設施現場監督檢查辦法》規定，實施污染源自動監控設施現場監督檢查，應當與其他污染防治設施的現場檢查相結合，并遵守國家有關法律法規、標準、技術規范以及環境保護主管部門的規定。對污染源自動監控設施進行現場監督檢查，應當重點檢查以下內容:排放口規范化情況;污染源自動監控設施現場端建設規范化情況;污染源自動監控設施變更情況;污染源自動監控設施運行狀況;污染源自動監控設施運行、維護、檢修、校準校驗記錄;相關資質、證書、標志的有效性;企業生產工況、污染治理設施運行與自動監控數據的相關性。污染源自動監控設施現場監督檢查分為例行檢查和重點檢查。對涉嫌不正常運行、使用污染源自動監控設施或者有弄虛作假等違法情況的企業，監督檢查機構應當進行重點檢查;經重點檢查，認定有違法行為的，依法予以處罰。重點檢查可以邀請有關部門和專家參加。實施污染源自動監控設施例行檢查或者重點檢查的，可以根據情況，事先通知被檢查單位，也可以不事先通知。污染源自動監控設施的現場監督檢查，按照下列程序進行:檢查前準備工作，包括污染源自動監控設施登記備案情況、污染物排放及污染防治的有關情況，現場檢查裝備配備等;進行現場監督檢查;認定運行正常的，結束現場監督檢查;對涉嫌不正常運行、使用或者有弄虛作假等違法行為的，進行重點檢查;經重點檢查，認為有違法行為的，依法予以處罰。污染源自動監控設施現場監督檢查結果，應當及時反饋被檢查單位?，F場監督檢查人員應當按照有關技術規范要求填寫現場監督檢查表，制作現場監督檢查筆錄?，F場監督檢查人員進行污染源自動監控設施現場監督檢查時，可以采取以下措施:以拍照、錄音、錄像、儀器標定或者拷貝文件、數據等方式保存現場檢查資料;使用快速監測儀器采樣監測。必要時，由環境監測機構進行監督性監測或者比對監測并出具監測結果;要求排污單位或者運營單位對污染源自動監控設施的硬件、軟件進行技術測試;封存有關樣品、試劑等物質，并送交有關部門或者機構檢測。

相關規定

《中華人民共和國大氣污染防治法》第24條;《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》第5條、第13條、第14條、第15條、第16條。

第二十六條　禁止侵占、損毀或者擅自移動、改變大氣環境質量監測設施和大氣污染物排放自動監測設備。

條文主旨

本條是關于不得侵占、損毀或者擅自移動、改變監測設施和自動監測設備的規定。

立法背景

本條是新增加的內容。修改過程中，有的部門、地方和社會公眾提出，在大氣環境監測領域，侵占、損毀或者擅自移動、改變大氣環境質量監測設施和大氣污染物排放自動監測設備的情況時有發生，建議加強監管，保證大氣環境監測實施、設備的正常運行，確保監測數據的真實準確。目前，有的法律對相關設施的保護提出了明確要求，如氣象法第11條明確規定，國家依法保護氣象設施，任何組織或者個人不得侵占、損毀或者擅自移動氣象設施。建議本法參考相關法律的表述，對大氣環境監測設施、設備保護作出明確規定。根據上述意見，立法機關增加了相關內容。

條文解讀

根據本條規定，禁止任何單位和個人破壞大氣環境質量監測設施和大氣污染物排放自動監測設備。具體違法行為包括三類:一是侵占，是指以非法占有為目的，將他人的監測設施和自動監測設備非法占為己有的行為。如有的為了開發建設等目的，侵占大氣環境監測設施用地，使大氣環境監測工作無法正常開展。二是損毀，是指故意將監測設施和自動監測設備進行毀壞的行為。如毀壞監測站點，使其無法正常工作。三是擅自移動、改變，是指未經允許，挪動或者通過加裝、減配等方式改變監測設施和自動監測設備。擅自移動的，如為逃避監管，將煙囪管道煙氣測量儀器挪到不排煙氣的采樣孔;擅自改變的，如對自動監測設備進行改裝，使其數據失真。

相關規定

《中華人民共和國氣象法》第11條。

第二十七條　國家對嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度。

國務院經濟綜合主管部門會同國務院有關部門確定嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品淘汰期限，并納入國家綜合性產業政策目錄。

生產者、進口者、銷售者或者使用者應當在規定期限內停止生產、進口、銷售或者使用列入前款規定目錄中的設備和產品。工藝的采用者應當在規定期限內停止采用列入前款規定目錄中的工藝。

被淘汰的設備和產品，不得轉讓給他人使用。

條文主旨

本條是關于國家對嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度的規定。

立法背景

對嚴重污染環境的工藝、設備和產品實行淘汰制度是環境保護的一項重要制度，是國家有效推進節能減排的重要措施。有關環境和資源保護的法律和法規中，對工藝、設備和產品的生產、銷售和使用，作出了有關限制和淘汰的規定。如環境保護法第46條;水污染防治法第41條、第42條、第43條;海洋環境保護法第13條;固體廢物污染環境防治法第27條、第28條;水法第51條;電力法第14條;節約能源法第7條、第16條、第17條;環境噪聲污染防治法第18條;清潔生產促進法第11條、第12條;循環經濟促進法第18條的規定等。本條專門對大氣污染防治領域的淘汰制度作了規定。

條文解讀

一、關于淘汰制度

我國的大氣污染很大程度上是由于企業在生產過程中，使用落后的生產工藝、設備和產品所導致的。這些落后的生產工藝、設備和產品的大量使用，導致大氣污染物的產生量和排放量居高不下，增加了末端處置的壓力。目前大多數企業的末端治理措施，只能在一定程度上控制大氣污染的進一步惡化，不能從根本上改變或緩解大氣污染的現狀，其危害也很難通過源頭得到控制。本法對這一制度作出規定，目的是推動企業提高管理水平、生產工藝、技術和設備水平，提高能源和資源的利用率，從源頭上解決大氣污染問題。

二、淘汰的對象

淘汰的對象包括三類:一是嚴重污染大氣環境的工藝。如土法煉焦、土燒結礦、預應力鋼材生產消除應力處理的鉛淬火工藝等。二是嚴重污染大氣環境的設備。如炭化室高度小于4.3米焦爐(3.8米及以上搗固焦爐除外)、90平方米以下燒結機、400立方米及以下煉鐵高爐(鑄造鐵企業除外)、200立方米及以下鐵合金、鑄鐵管生產用高爐、疊軋薄板軋機等。三是嚴重污染大氣環境的產品。如有害物質含量超標準的內墻、含苯類、苯酚、苯甲醛和二(三)氯甲烷的脫漆劑、六六六等高毒農藥產品等。這些工藝、設備和產品由于生產方式落后，所制造的質量低劣、原材料和能源消耗高又嚴重污染環境，應當予以淘汰。

三、國家綜合性產業政策目錄和淘汰期限

2013年，國家發改委會同國務院有關部門對《產業結構調整指導目錄(2011年本)》有關條目進行了調整，形成了《國家發展改革委關于修改〈產業結構調整指導目錄(2011年本)〉有關條款的決定》。目錄分為鼓勵類、限制類、淘汰類三大類，涉及農林業、水利、煤炭、電力、核能、石油天然氣、鋼鐵、有色金屬、化工、建材、醫藥、機械、汽車、船舶、航空航天、輕工、紡織、建筑、城市基礎設施及房地產、鐵路、公路、水運、航空運輸、信息產業、其他服務業、環境保護與資源節約綜合利用、黃金、煙草、消防、印刷30個行業近千項項目。環境保護部頒布的《環境保護綜合名錄》(2014年版)對“高污染、高環境風險”產品名錄列有777項。

國務院經濟綜合主管部門會同國務院有關部門確定嚴重污染大氣環境的工藝、設備和產品淘汰期限，并納入國家綜合性產業政策目錄。生產者、進口者、銷售者或者使用者應當在規定期限內停止生產、進口、銷售或者使用列入前款規定目錄中的設備和產品。工藝的采用者應當在規定期限內停止采用列入前款規定目錄中的工藝。

四、被淘汰的設備和產品禁止轉讓

這一禁止性規定主要是為了防止通過轉讓的方式轉移大氣污染。實行淘汰制度的目的是從源頭上控制大氣污染，使大氣污染物的排放量逐漸減少，并促進環保設備和產品的生產、銷售和使用。如果被淘汰的設備和產品繼續流通，大氣污染將持續，無助于大氣環境質量的改善。

相關規定

《中華人民共和國環境保護法》第46條;《中華人民共和國水污染防治法》第41條、第42條、第43條;《中華人民共和國海洋環境保護法》第13條;《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第27條、第28條;《中華人民共和國水法》第51條;《中華人民共和國電力法》第14條;《中華人民共和國節約能源法》第7條、第16條、第17條;《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第18條;《中華人民共和國清潔生產促進法》第11條、第12條;《中華人民共和國循環經濟促進法》第18條。

第二十八條　國務院環境保護主管部門會同有關部門，建立和完善大氣污染損害評估制度。

條文主旨

本條是關于損害評估制度的規定。

立法背景

大氣污染損害評估是綜合運用經濟、技術等手段，對大氣污染導致的損害范圍、程度等進行合理鑒定、測算，出具評估報告，為環境管理、環境司法等提供服務的活動。對大氣環境污染損害評估進行規范，是全面追究大氣污染者的環境責任，切實落實污染者負擔原則的迫切需要。

條文解讀

黨的十八大和十八屆三中全會提出了關于“實行最嚴格的損害賠償制度、責任追究制度”的精神?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態文明建設的意見》提出，基本形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系;建立獨立公正的生態環境損害評估制度。開展環境污染損害鑒定評估工作，對環境污染損害進行定量化評估，科學、合理確定損害賠償數額與行政罰款數額，有助于真實體現企業生產的環境成本，強化企業環境責任，增強企業的環境風險意識，從而有效解決“違法成本低，守法成本高”的突出問題，改變以犧牲環境為代價的經濟增長方式。

2014年，環境保護部委托環境規劃院在借鑒國內外環境損害鑒定評估方法并總結國內外環境損害鑒定評估實踐經驗的基礎上，編制了《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》，供在開展環境污染損害鑒定評估有關工作中參照執行。推薦方法適用于因污染環境或破壞生態行為(包括突發環境事件)導致人身、財產、生態環境損害、應急處置費用和其他事務性費用的鑒定評估。環境損害鑒定評估的主要工作內容包括污染物屬性鑒別、損害確認、因果關系判定和損害數額量化。污染物屬性鑒別，是指確定造成損害的污染物。損害確認，是指包括基線的確認以及人身損害、財產損害等確認。因果關系判定，是指大氣污染行為與損害間的因果關系判定，包括大氣環境暴露與損害間的因果關系判定和大氣污染物從源到受體的暴露路徑的建立與驗證兩部分。損害數額量化，是指按照規定的方法和步驟計算人身、財產等損害的數額。

《突發環境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定》第2條、第8條規定，突發環境事件應急處置階段污染損害評估，是指對突發環境事件應急處置期間造成的直接經濟損失進行量化，評估其損害數額的活動。直接經濟損失包括人身損害、財產損害、應急處置費用以及應急處置階段可以確定的其他直接經濟損失?？h級以上環境保護主管部門可以委托有關司法鑒定機構或者環境污染損害鑒定評估機構開展污染損害評估工作，編制評估報告，并組織專家對評估報告進行技術審核。

《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第8條、第9條規定，對查明環境污染案件事實的專門性問題，可以委托具備相關資格的司法鑒定機構出具鑒定意見或者由國務院環境保護主管部門推薦的機構出具檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監測數據。負有環境保護監督管理職責的部門或者其委托的機構出具的環境污染事件調查報告、檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監測數據等，經當事人質證，可以作為認定案件事實的根據。

相關規定

《突發環境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規定》第2條、第8條;《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第8條、第9條。

第二十九條　環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，有權通過現場檢查監測、自動監測、遙感監測、遠紅外攝像等方式，對排放大氣污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行監督檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。實施檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業秘密。

條文主旨

本條是關于現場檢查的規定。

立法背景

監督檢查，是指環境保護主管部門及其委托的環境監察機構或者其他負有環境保護監督管理職責的部門，通過現場檢查監測、自動監測等方式對其排污情況和污染治理等情況進行監督檢查的環境監督管理制度。

監督檢查權是行政機關進行日常監管活動，實現行政目的的一項具有基礎性、普遍性的權力。監督檢查制度是我國環境保護法律制度中的重要組成部分。環境保護法和各單項污染防治法對現場檢查等監督檢查都有明確的規定。在大氣環境執法中，監督檢查可以督促排污企業事業單位和其他生產經營者采取措施積極防治污染;促使排污企業事業單位和其他生產經營者加強管理，減少大氣污染物的排放、消除大氣污染事故隱患;提高排污企業事業單位和其他生產經營者的大氣環境保護意識，自覺履行大氣環境保護義務。

條文解讀

一、監督檢查的主體

1.縣級以上人民政府環境保護主管部門。主要包括:環保部，省級人民政府環保廳、局，設區的市級的人民政府環保局，縣級人民政府環保局等。當然，有些地方在探索大部制改革中，將環保監管與其他一些近似職能組合，成立了新的行政機關，如深圳市的環境保護主管部門是人居環境委員會等。盡管名稱有所不同，只要承擔的主要職責是環境保護監督管理即可。

2.環境保護主管部門委托的環境監察機構。在實際工作中，有些基層環境保護主管部門在編人數比較少，無法對所轄范圍內的環境污染和生態破壞情況全面有效監管，因此便委托給其環境監察機構。實踐中，各級環境監察機構有的稱為環境監察局，有的根據級別不同稱為環境監察總隊、環境監察支隊、環境監察大隊、環境監察中隊或者環境監察所。

3.其他負有環境保護監督管理職責的部門。主要是指依照其他法律法規履行監督管理職責的各級交通、住建等部門。這些部門也可以依法對管轄范圍內的企業事業單位和其他生產經營者進行監督檢查。

二、監督檢查的形式

監督檢查的方式有多種，包括:

1.現場檢查監測，是指負有環境保護監督管理職責的部門進入管轄范圍內的排污單位現場進行檢查的方式。

《環境監察辦法》第13條、第19條規定，從事現場執法工作的環境監察人員進行現場檢查時，有權依法采取以下措施: (1)進入有關場所進行勘察、采樣、監測、拍照、錄音、錄像、制作筆錄;(2)查閱、復制相關資料;(3)約見、詢問有關人員，要求說明相關事項，提供相關材料;(4)責令停止或者糾正違法行為;(5)適用行政處罰簡易程序，當場作出行政處罰決定;(6)法律、法規、規章規定的其他措施。實施現場檢查時，從事現場執法工作的環境監察人員不得少于兩人，并出示《中國環境監察執法證》等行政執法證件，表明身份，說明執法事項。現場檢查可以采取例行檢查或者重點檢查的方式進行。

各地方也對現場檢查監測進行了規范。如《山東省污染源現場檢查工作指南(試行)》規定，環境監察人員對廢氣排放污染源的現場檢查，還需重點檢查以下內容:(1)大氣污染防治設施檢查。包括除塵系統、脫硫系統、脫硝系統、其他氣態污染物凈化系統。(2)廢氣排放口檢查。(3)無組織排放源檢查。對于無組織排放有毒有害氣體、粉塵、煙塵的排放點，檢查排污單位是否按要求進行了整治。對于煤場、料場、貨場等揚塵排放點，檢查是否按要求采取了防塵抑塵措施或設施。

2.自動監測，是指在大氣污染源現場安裝用于監測污染物排放的儀器、流量(速)計、污染治理設施運行記錄儀和數據采集傳輸儀等儀器、儀表，實現對污染源的連續監測的監督檢查方式。自動監測設備包括采樣、分析、數據處理和聯網傳輸三個子系統。

3.遙感監測，是指運用非接觸的，遠距離的探測技術進行監督檢查的方式。如衛星遙感監測。

4.遠紅外攝像，是指用紅外線監控攝像頭進行監測的方式。

三、被檢查者和監督檢查部門的義務

實施檢查的部門、機構監督檢查過程中，實施的行為具有強制性，被檢查者不得拒絕。此外，被檢查者還有協助義務，應當如實反映情況，提供必要的資料。

實施檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業秘密。商業秘密，根據反不正當競爭法的規定，是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益、具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。根據這一規定，構成商業秘密的條件是:第一，必須是不為公眾所知悉的信息，即該信息是不能從公開渠道直接獲取的。第二，為技術信息和經營信息，包括設計、程序、產品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產銷策略等信息。第三，能為權利人帶來經濟利益、具有實用性，具體是指該信息具有確定的可應用性，能為權利人帶來現實的或者潛在的經濟利益或者競爭優勢。第四，權利人對這些信息采取了保密措施，包括訂立保密協議，建立保密制度及采取其他合理的保密措施。

相關規定

《環境監察辦法》第13條、第19條。

第三十條　企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴重大氣污染，或者有關證據可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，可以對有關設施、設備、物品采取查封、扣押等行政強制措施。

條文主旨

本條是關于查封、扣押的規定。

立法背景

行政強制權是行政權的一項重要內容，是行政機關實現行政目的的有效保障。行政強制措施，根據行政強制法第2條第2款的規定，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為，防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財務實施暫時性控制的行為。查封、扣押屬于行政強制措施。環境保護法第25條賦予了負有環境保護監督管理職責的部門查封、扣押權，本條在環境保護法規定的基礎上，又作了進一步的規定。

條文解讀

一、查封、扣押的概念

查封，是指行政機關限制當事人對其財產的使用和處分的強制措施。扣押，是指行政機關解除當事人對其財物的占有，并限制其處分的強制措施。

二、實施的主體、對象和條件

1.查封、扣押權實施的主體是縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門。查封、扣押應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。查封、扣押權不得委托給其他單位和個人。依照行政強制法的規定，行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。

2.查封、扣押的對象是企業事業單位和其他生產經營者造成大氣污染物排放的設施、設備以及有關物品。為了盡量保護行政相對人的合法權益，行政強制法規定，查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物;不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。同時規定，當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。

3.查封、扣押的條件是排污者有違反法律法規規定排放大氣污染物造成或者可能造成嚴重大氣污染，或者有關證據可能滅失或者被隱匿的行為。違反法律法規規定排放大氣污染物是一項范圍比較寬的條件，既包括超標、超總量排放大氣污染物，也包括未經環評審批、排污許可等手續而排放污染物等?！霸斐苫蛘呖赡茉斐蓢乐匚廴尽钡囊幎ㄝ^為原則，由執法機關在實踐中細化有關標準。“證據可能滅失或者被隱匿”，是指對證據采取必要的保全措施，從而保證以事實為根據作出行政決定。

三、實施程序

依照行政強制法的規定，執法機關實施查封、扣押應當遵守下列規定:(1)實施前須向行政機關負責人報告并經批準;(2)由兩名以上行政執法人員實施;(3)出示執法身份證件;(4)通知當事人到場;(5)當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑;(6)聽取當事人的陳述和申辯;(7)制作現場筆錄;(8)現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明;(9)當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章;(10)法律、法規規定的其他程序。情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。

行政機關決定實施查封、扣押，應當制作并當場交付查封、扣押決定書和清單。查封、扣押決定書應當載明下列事項:(1)當事人的姓名或者名稱、地址;(2)查封、扣押的理由、依據和期限;(3)查封、扣押場所、設施或者財物的名稱、數量等; (4)申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;(5)行政機關的名稱、印章和日期。查封、扣押清單一式二份，由當事人和行政機關分別保存。

四、實施查封、扣押應當注意的問題

1.查封、扣押有期限限制。依照行政強制法的規定，查封、扣押的期限不得超過30日;情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過30日。法律、行政法規另有規定的除外。延長查封、扣押的決定應當及時書面告知當事人，并說明理由。對物品需要進行檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的，查封、扣押的期間不包括檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的期間。檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的期間應當明確，并書面告知當事人。檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的費用由行政機關承擔。

2.妥善保管查封、扣押設備、設施。對查封、扣押的場所、設施，行政機關應當妥善保管，不得使用或者損毀;造成損失的，應當承擔賠償責任。對查封的場所、設施，行政機關可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機關先行賠付后，有權向第三人追償。因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔。

相關規定

《中華人民共和國環境保護法》第25條;《中華人民共和國行政強制法》。

第三十一條　環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門應當公布舉報電話、電子郵箱等，方便公眾舉報。

環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門接到舉報的，應當及時處理并對舉報人的相關信息予以保密;對實名舉報的，應當反饋處理結果等情況，查證屬實的，處理結果依法向社會公開，并對舉報人給予獎勵。

舉報人舉報所在單位的，該單位不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復。

條文主旨

本條是關于舉報制度的規定。

立法背景

舉報是單位和個人自發對違法亂紀行為向有權機關反映的制度。公民有權舉報，憲法第41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。舉報體現了依靠群眾原則，是行政機關發現問題、糾正違法行為的重要途徑。多數行政管理領域中都建立了相應的舉報制度，引導和接受群眾舉報。因此，有必要對舉報進行規范。

條文解讀

環境保護關系到廣大人民群眾的切身利益，公眾關心環境保護，對良好環境的需求越來越迫切，在環保領域更需要公眾通過舉報的方式實現其監督權。環境保護法第57條規定，公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。接受舉報的機關應當對舉報人的相關信息予以保密，保護舉報人的合法權益。其他污染防治方面的單項法律中也都對舉報制度作出了規定。本條是在環保法相關規定的基礎上作出的有針對性的規定。

1.公布舉報電話、電子郵箱

《中華人民共和國政府信息公開條例》第15條規定，行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。

1997年原國家環保總局《關于建立全國環境保護舉報制度的指導意見》，對環境保護制度的重點和工作推進作了要求和部署，不少地方都相應出臺了舉報規定，建立了“12369”電話。據環保部發布的消息稱，2014年“12369”環保舉報熱線受理群眾舉報1463件，目前已全部辦結，按期結案率100%;大氣污染是引發群眾舉報的首因，舉報件中涉及大氣污染的舉報1194件，占受理總數的78%。

負有大氣環境保護監督管理職責的部門當公布電子郵箱。如環保部在官網上公開了環境污染舉報郵箱。

此外，負有大氣環境保護監督管理職責的部門還應當逐步拓寬舉報方式，方便公眾舉報。目前，環保部“12369”微信舉報平臺的關注人數達6萬多人，正在辦理舉報1092件，已辦結舉報1730件。環保部正積極拓寬群眾舉報途徑，將在全國全面開通“12369”環保微信舉報平臺。

2.實名舉報的反饋和獎勵

實名舉報，是指舉報人使用自己的真實姓名，通過來信、來訪、電話、傳真、電子郵件等形式，向負有大氣環境保護監督管理職責的部門檢舉、控告大氣污染違法行為的舉報方式。對于實名舉報的:一是應當反饋處理結果等情況。二是經查證屬實的，處理結果依法向社會公開。三是經查證屬實的，對舉報人給予獎勵。目前，北京、上海等地方對舉報獎勵作出了規定。

3.禁止變相打擊報復舉報人

一般來說，最容易發現問題和了解內情的，是企業事業單位內的人員。但這些人員舉報存在困境，即一旦舉報情況被單位知悉，往往會受到打擊報復。為了解決內部人舉報困境的問題，1989年美國制定了《吹哨人保護法》，通過立法來鼓勵和保護居民的舉報行為，明確規定了打擊報復的種類，具體包括針對舉報人而作出的任命、處分、工作指派、調職、績效考評、工資福利的決定，以及其他職責或者工作條件的重大變化，等等。同時為了保證正常的人事變動，該法還規定對于報復性的人事行為必須是重大的，且必須是對舉報人明顯不利的調動，這種不利僅僅是經濟上和職務上的不利，同時也包括權利和責任上的重大分配變化。

不管舉報人主觀上出于何種動機，或者為了達到何種目的，只要舉報的內容屬實，其結果在客觀上有利于社會大眾，維持社會公正，就理應得到法律的保護。我國食品安全法等法律中有相似規定。本法借鑒了這一制度，明確規定，舉報人舉報所在單位的，該單位不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復。無論以何種形式對舉報人進行打擊報復的，都應當依法承擔法律責任，包括依照勞動合同法支付賠償金的民事責任、依照治安管理處罰法給予行政處罰，以及司法程序中按照打擊報復證人罪追究刑事責任等。

相關規定

《中華人民共和國憲法》第41條;《中華人民共和國環境保護法》第57條。