第二條　適用范圍

為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。

■解讀與應(yīng)用

本條可以說是本條例的核心條款，不僅確立了《條例》的適用范圍，明確了《條例》調(diào)整的房屋征收的事由（公共利益需要）、對象（征收對象為國有土地上的房屋，補(bǔ)償對象為房屋所有權(quán)人）等基本事項(xiàng)，更重要的是確立了因公共利益征收國有土地上房屋的公平補(bǔ)償原則。

●［征收房屋的前提］

本條明確規(guī)定，征收國有土地上單位、個人的房屋只能是為了公共利益的需要。這就明確了實(shí)施房屋征收的前提。該規(guī)定的主要依據(jù)：一是《憲法》第13條第3款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。二是《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。三是《城市房地產(chǎn)管理法》第6條規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

●［征收方式］

征收采取的主要手段是國家機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定通過行政行為對財(cái)產(chǎn)予以剝奪并轉(zhuǎn)移所有權(quán)。從我國有關(guān)征收的法律來看，征收主要以具體行政行為的方式進(jìn)行，我國基本上不存在以法律形式直接進(jìn)行的征收。《條例》中對國有土地上單位和個人房屋的征收行為，屬于行政行為。具體步驟是：（1）由市、縣人民政府根據(jù)公共利益的需要，作出征收決定。（2）市、縣政府確定的負(fù)責(zé)實(shí)施征收決定的房屋征收部門擬定補(bǔ)償方案。（3）公告征收決定和補(bǔ)償方案。（4）簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定。

●［適用范圍］

本條例只適用于征收國有土地上單位、個人的房屋，不適用于集體土地征收。

從法律上講，本條例應(yīng)當(dāng)只適用于被征收房屋所有權(quán)人，但這并不意味著對因歷史原因形成的公房承租人的合法權(quán)益有所忽視，而是要區(qū)分不同情況，既依法維護(hù)好其合法權(quán)益，又符合法律的基本精神。因此，本條例雖然沒有對承租人的補(bǔ)償作出規(guī)定，對公房承租人的補(bǔ)償問題，各地可以自行制定辦法，對私房承租人的問題，則應(yīng)依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范來解決。

●［商業(yè)開發(fā)利益是否構(gòu)成征收公益的判斷］[2]

部分商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的確包含部分公共利益的因素，有些商業(yè)利益項(xiàng)目間接產(chǎn)生的公共利益是不容忽視也是社會需要的。但《條例》之所以將非公共利益明確排除在征收范圍之外，主要是因?yàn)樵稐l例》不區(qū)分公共利益和非公共利益拆遷，導(dǎo)致大量商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目拆遷侵犯公民合法居住權(quán)益，形成激烈的矛盾對抗，嚴(yán)重危及社會和諧穩(wěn)定。因此，從《條例》是對舊拆遷制度非公共利益濫用現(xiàn)象的反向矯正考慮，現(xiàn)階段對商業(yè)利益是否具有公共利益因素，以及公共利益在商業(yè)利益中的構(gòu)成比例，是否可以構(gòu)成征收公益的判斷上，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，但也不能簡單否定。

界定的關(guān)鍵不在于征收行為直接受益人的法律地位（行政主體或者私營主體），而是征收追求的目標(biāo)（征收目的）是否具有公共利益的性質(zhì)。如果公共福祉需要征收，即使產(chǎn)生有利于私人的效果，征收也具有適法性，尤其是在公共福祉的產(chǎn)生直接來自受益企業(yè)的活動時。例如，征收有利于私法組織形式的能源供應(yīng)企業(yè)，而該企業(yè)為公眾提供電源、煤氣等，從而實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)。如果公共福祉僅僅是企業(yè)活動的間接結(jié)果，而不是企業(yè)追求的直接目標(biāo)，例如，作為征收目的的企業(yè)擴(kuò)大主要服務(wù)于私人利益，但其附屬結(jié)果符合公共利益，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善或者提供就業(yè)機(jī)會。對于此種利益需要，征收程序應(yīng)當(dāng)有更多相關(guān)公眾參與并享有相應(yīng)的權(quán)利，同時，法院應(yīng)當(dāng)在個案中對征收目的進(jìn)行適法性審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)同樣是是否符合征收要求的公共利益。此種征收極易在被征收人和受益人（另一私人）之間造成不公平，所以立法者在法律上應(yīng)當(dāng)對此種征收的必要性、征收要件和預(yù)防補(bǔ)救措施加以盡可能嚴(yán)格和具體的規(guī)定。解決此類公共利益和商業(yè)利益交叉的征收需要在制度設(shè)計(jì)上存在兩種方式：一種方式是典型的有利于非公共利益的征收，是指國家先行征收私人的財(cái)產(chǎn)，再將其轉(zhuǎn)售予私人或者私法組織，由公權(quán)力主體承擔(dān)征收補(bǔ)償責(zé)任的征收形態(tài)。另一種有利于非公共利益的征收是指私法主體作為征收的主體，由法律進(jìn)行特別授權(quán)規(guī)定，也就是原先征求意見稿中提到的商業(yè)開發(fā)拆遷的模式，但考慮到此類方式反對聲音較大，且不符合現(xiàn)行法律原則和規(guī)定，不宜在《條例》中予以規(guī)定，其可行性有待進(jìn)一步探討。

■關(guān)聯(lián)參見

《物權(quán)法》第42條（P66）；《城市房地產(chǎn)管理法》第6條（P148）。