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第三章 土地利用總體規(guī)劃

第十七條 〔編制依據(jù)和規(guī)劃期限〕

各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求,組織編制土地利用總體規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院規(guī)定。

條文注釋

土地利用總體規(guī)劃是各級政府在一定時間和一定區(qū)域內(nèi),對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)所作的總體安排和布局。各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃的時候必須考慮到整個社會的綜合效益,從現(xiàn)狀出發(fā),進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙重衡量,設(shè)定合理的預(yù)期目標(biāo),制定宏觀計劃,務(wù)必使土地的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的決策科學(xué)合理,符合國家可持續(xù)發(fā)展的要求。

土地利用總體規(guī)劃的期限一般為10~15年。土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容包括:(1)現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估;(2)規(guī)劃背景與土地供需形勢分析;(3)土地利用戰(zhàn)略;(4)規(guī)劃主要目標(biāo)的確定,包括:耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等;(5)土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案;(6)土地利用的差別化政策;(7)規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。

配套規(guī)定

《土地管理法實施條例》(2014年7月29日)

第八條 全國土地利用總體規(guī)劃,由國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門編制,報國務(wù)院批準(zhǔn)。

省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制,報國務(wù)院批準(zhǔn)。

省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃,由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制,經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后,報國務(wù)院批準(zhǔn)。

本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃,由有關(guān)人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制,逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn);其中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制,逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。

第九條 土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》(2008年10月6日)

第三章 保護(hù)和合理利用農(nóng)用地

圍繞守住18億畝耕地紅線,嚴(yán)格控制耕地流失,加大補(bǔ)充耕地力度,加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù),強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè),統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地,努力提高農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力和利用效益。

第一節(jié) 嚴(yán)格控制耕地流失

嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。強(qiáng)化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo),建設(shè)項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則,確需占用耕地的,應(yīng)盡量占用等級較低的耕地,扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。到2010年和2020年,新增建設(shè)占用耕地分別控制在100萬公頃(1500萬畝) 和300萬公頃(4500萬畝)以內(nèi)。

嚴(yán)格禁止擅自實施生態(tài)退耕。切實落實國家生態(tài)退耕政策,凡不符合國家生態(tài)退耕規(guī)劃和政策、未納入生態(tài)退耕計劃自行退耕的,限期恢復(fù)耕作條件或補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>

加強(qiáng)對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)。合理引導(dǎo)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。各類防護(hù)林、綠化帶等生態(tài)建設(shè)應(yīng)盡量避免占用耕地,確需占用的,必須按照數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t履行補(bǔ)充耕地義務(wù)。通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、市場手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行。

加大災(zāi)毀耕地防治力度。加強(qiáng)耕地抗災(zāi)能力建設(shè),減少自然災(zāi)害損毀耕地數(shù)量,及時復(fù)墾災(zāi)毀耕地。規(guī)劃期間力爭將因災(zāi)損毀減少的耕地控制在73.33萬公頃(1100萬畝)以內(nèi)。

第二節(jié) 加大補(bǔ)充耕地力度

嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度。切實落實建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求,嚴(yán)格落實省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù);支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上,增加補(bǔ)充耕地任務(wù),確保耕地保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)。對國家重大工程建設(shè)項目的補(bǔ)充耕地任務(wù),經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),通過實施土地整理復(fù)墾開發(fā)重大工程,在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。積極推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地,努力拓寬資金渠道,探索市場化運(yùn)作模式。

大力加強(qiáng)農(nóng)村土地整理。積極穩(wěn)妥地開展田水路林村綜合整治,在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時,增加有效耕地面積,提高耕地質(zhì)量。組織實施土地整理重大工程。到2010年和2020年,通過土地整理補(bǔ)充耕地63萬公頃(945萬畝)和182萬公頃(2730萬畝)。

積極開展工礦廢棄地復(fù)墾。加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復(fù)墾,立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、鼓勵多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境,合理安排復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模和時序。組織實施土地復(fù)墾重大工程。到2010年和2020年,通過工礦廢棄地復(fù)墾補(bǔ)充耕地17萬公頃(255萬畝)和46萬公頃(690萬畝)。

適度開發(fā)宜耕后備土地。在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下,依據(jù)土地利用條件,有計劃、有步驟地推進(jìn)后備土地資源開發(fā)利用,組織實施土地開發(fā)重大工程。到2010年和2020年,通過開發(fā)未利用地補(bǔ)充耕地34萬公頃(510萬畝)和139萬公頃(2080萬畝)。

專欄二土地整理復(fù)墾開發(fā)重點區(qū)域及重大工程

1.土地整理重點區(qū)域:華北平原區(qū)、東北平原區(qū)、長江中下游平原區(qū)、浙閩丘陵平原區(qū)、華南丘陵平原區(qū)、四川盆地及秦巴山地區(qū)、云貴高原區(qū)、黃土高原區(qū)、內(nèi)蒙古高原區(qū)、新疆天山山麓綠洲區(qū)等。

2.土地復(fù)墾重點區(qū)域:冀東煤炭鋼鐵基地、黑吉遼煤炭鋼鐵有色金屬基地、冀南晉南豫北煤炭鋼鐵基地、晉陜蒙煤炭化工基地、蘇魯皖煤炭鋼鐵有色金屬基地、豫中煤炭基地、鄂贛閩有色金屬鋼鐵煤炭基地、湘粵化工煤炭基地、廣西有色金屬建材煤炭基地、川滇黔渝有色金屬鋼鐵化工基地等。

3.土地開發(fā)重點區(qū)域:東部沿海灘涂區(qū)、河套銀川平原區(qū)、滇西南地區(qū)、新疆伊犁河谷地—南北疆山麓綠洲區(qū)、川西南地區(qū)等。

4.重大工程:糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整理工程、重點煤炭基地土地復(fù)墾工程、三峽庫區(qū)移民安置土地開發(fā)整理工程、西部生態(tài)建設(shè)地區(qū)農(nóng)田整治工程、新疆伊犁河谷地土地開發(fā)工程、“五縱七橫”公路和京滬高速鐵路沿線土地復(fù)墾整理工程、“南水北調(diào)”水利工程沿線土地整理工程等。

第三節(jié) 加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)

穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo),依據(jù)基本農(nóng)田劃定的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn),參照農(nóng)用地分等定級成果,在規(guī)定期限內(nèi)調(diào)整劃定基本農(nóng)田,并落實到地塊和農(nóng)戶,調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級不得低于原有質(zhì)量等級。嚴(yán)格落實基本農(nóng)田保護(hù)制度,除法律規(guī)定的情形外,其他各類建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田;確需占用的,須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),并按照“先補(bǔ)后占”的原則,補(bǔ)劃數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。

加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度,加大公共財政對糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)建設(shè)的扶持力度,大力開展基本農(nóng)田整理,改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件,提高基本農(nóng)田質(zhì)量。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等手段,積極推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)。

第四節(jié) 強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)

加大耕地管護(hù)力度。按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求,依據(jù)耕地等級實施差別化管護(hù),對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護(hù)。建立耕地保護(hù)臺賬管理制度,明確保護(hù)耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產(chǎn)田改造力度,積極開展農(nóng)田水利建設(shè),加強(qiáng)坡改梯等水土保持工程建設(shè),推廣節(jié)水抗旱技術(shù),大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程,提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果,加強(qiáng)對占用和補(bǔ)充耕地的評價,從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡,對補(bǔ)充耕地質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的,按照質(zhì)量折算增加補(bǔ)充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程,鼓勵剝離建設(shè)占用耕地的耕作層,并在符合水土保持要求前提下,用于新開墾耕地的建設(shè)。

第五節(jié) 統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地

提高園地利用效益。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園,建設(shè)優(yōu)勢果產(chǎn)品基地,促進(jìn)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局,引導(dǎo)新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強(qiáng)對中低產(chǎn)園地的改造和管理,穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。

嚴(yán)格保護(hù)林地。加強(qiáng)林地征占用管理,禁止毀林開墾和非法占用林地,嚴(yán)格控制各項建設(shè)工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。管好、用好現(xiàn)有林地,加強(qiáng)低效林地的改造,加快跡地更新及受損林地的恢復(fù)和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林,擴(kuò)大有林地面積。

推進(jìn)牧草地綜合整治。合理利用草場資源,防止超載過牧,嚴(yán)禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養(yǎng)結(jié)合,科學(xué)合理地控制載畜量。加強(qiáng)天然草原改良,培育、提高草地生產(chǎn)力。牧區(qū)逐步改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式,建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料地。半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展人工種草,實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建等工程的實施。

合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖用地調(diào)查與規(guī)劃,鼓勵規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖。引導(dǎo)新建畜禽場(小區(qū))利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地,發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。

第四章 節(jié)約集約利用建設(shè)用地

圍繞提高建設(shè)用地保障科學(xué)發(fā)展的能力,嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模,科學(xué)配置城鎮(zhèn)工礦用地,整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地,保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地,優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局,加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

第一節(jié) 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。以需求引導(dǎo)和供給調(diào)節(jié)合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模,強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計劃對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序安排的調(diào)控。以控制新增建設(shè)用地規(guī)模特別是建設(shè)占用耕地規(guī)模,來控制建設(shè)用地的低效擴(kuò)張,促進(jìn)土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高,以土地供應(yīng)的硬約束來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。

加大存量建設(shè)用地挖潛力度。積極盤活存量建設(shè)用地,加強(qiáng)城鎮(zhèn)閑散用地整合,鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā);積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造,重點加快城中村改造,研究和推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式,促進(jìn)各項建設(shè)節(jié)約集約用地,提高現(xiàn)有建設(shè)用地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐能力。

積極拓展建設(shè)用地新空間。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo),在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下,優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地,積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展,拓展建設(shè)用地新空間。

第二節(jié) 優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

控制城鎮(zhèn)工礦用地過快擴(kuò)張。合理調(diào)控城鎮(zhèn)工礦用地增長規(guī)模和時序,引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,防止城鎮(zhèn)工礦用地過度擴(kuò)張。嚴(yán)格執(zhí)行國家工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo),防止工業(yè)用地低效擴(kuò)張,從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地比例。從嚴(yán)從緊控制獨(dú)立選址項目的數(shù)量和用地規(guī)模,除礦山、軍事等用地外,新增工礦用地必須納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和節(jié)約集約用地指標(biāo)審核開發(fā)區(qū)用地,對不符合要求的,不得擴(kuò)區(qū)、升級。

優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)和布局。依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和土地資源環(huán)境條件,合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策,優(yōu)先保障技術(shù)含量高、社會經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地,重點保障與地區(qū)資源環(huán)境條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地。科學(xué)配置不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)用地,提高工業(yè)用地綜合效益,促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。鼓勵利用原有工業(yè)用地發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),降低用地成本,促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。調(diào)整優(yōu)化工礦用地布局,改變布局分散、粗放低效的現(xiàn)狀。

引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。控制生產(chǎn)用地,保障生活用地,提高生態(tài)用地比例,促進(jìn)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。嚴(yán)格限定開發(fā)區(qū)內(nèi)非生產(chǎn)性建設(shè)用地的比例,提升開發(fā)區(qū)用地效率和效益。合理調(diào)整城鎮(zhèn)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu),優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房及普通住宅建設(shè)用地,增加中小套型住房用地,切實保障民生用地。

第三節(jié) 整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

積極支持新農(nóng)村建設(shè)。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求,切實搞好鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃,合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè),促進(jìn)自然村落適度撤并。重點保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地,支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計生等社會事業(yè)發(fā)展。

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。合理安排農(nóng)村宅基地,禁止超標(biāo)準(zhǔn)占地建房,逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標(biāo)準(zhǔn)問題。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地,村內(nèi)有空閑地、原有宅基地已達(dá)標(biāo)的,不再安排新增宅基地。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn),提高農(nóng)村宅基地的利用效率。

穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則,開展田水路林村綜合整治,加強(qiáng)對“空心村”用地的改造。到2020年,完成農(nóng)村建設(shè)用地整理90萬公頃(1350萬畝),其中,“十一五”期間完成30萬公頃(450萬畝)。

第四節(jié) 保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地

保障能源產(chǎn)業(yè)用地。按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求,統(tǒng)籌安排能源產(chǎn)業(yè)用地,優(yōu)化用地布局,嚴(yán)格項目用地管理,重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網(wǎng)建設(shè)用地。2006-2020年安排新增能源建設(shè)用地50萬公頃(750萬畝),其中,“十一五”期間安排新增能源重點建設(shè)項目建設(shè)用地20萬公頃(300萬畝)。

統(tǒng)籌安排交通用地。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求,優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局,嚴(yán)格工程項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),大力推廣節(jié)地技術(shù),促進(jìn)便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡(luò)的形成和完善。2006-2020年,新增鐵路用地26萬公頃(390萬畝),其中,“十一五”期間安排11.5萬公頃(172.5萬畝)。新增公路用地145萬公頃(2175萬畝),其中,農(nóng)村公路用地30萬公頃(450萬畝);“十一五”期間安排新增公路用地55萬公頃(825萬畝),其中農(nóng)村公路用地12萬公頃(180萬畝)。新增港口碼頭用地3萬公頃(45萬畝),其中,“十一五”期間安排1萬公頃(15萬畝)。新增民用機(jī)場用地5萬公頃(75萬畝),其中,“十一五”期間新增民用機(jī)場用地1.5萬公頃(22.5萬畝)。

合理安排水利設(shè)施用地。按照水資源可持續(xù)利用和節(jié)水型社會建設(shè)的要求,加強(qiáng)水利設(shè)施的規(guī)劃選址和用地論證,優(yōu)先保障具有全國和區(qū)域戰(zhàn)略意義的重點水利設(shè)施用地。推動農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè),保障以灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、雨水集蓄利用和農(nóng)村飲水安全為重點的農(nóng)村水利設(shè)施用地,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件的改善。規(guī)劃期間,安排新增水利設(shè)施用地45萬公頃(675萬畝),其中,“十一五”期間安排22萬公頃(330萬畝)。南水北調(diào)東線和中線工程安排8.70萬公頃(131萬畝)。

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)用地管理。按照全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求,完善礦產(chǎn)資源開發(fā)用地政策,支持礦業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè),加大采礦用地監(jiān)督和管理力度。按照全國地質(zhì)勘查規(guī)劃的要求,依法保障礦產(chǎn)資源勘查臨時用地,支持礦產(chǎn)資源保障工程的實施。

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第五節(jié) 加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制

實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界控制。各地要按照分解下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo),嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用地的擴(kuò)展邊界,明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施,綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段,控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴(kuò)張。

落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,要簡化用地許可程序,完善備案制度,強(qiáng)化跟蹤監(jiān)管;城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨(dú)選址的建設(shè)項目,提高土地規(guī)劃許可條件,嚴(yán)格許可程序,強(qiáng)化項目選址和用地論證,確保科學(xué)選址和合理用地。

完善建設(shè)項目用地前期論證制度。加強(qiáng)建設(shè)項目用地前期論證,強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地供應(yīng)政策等對建設(shè)用地的控制和引導(dǎo);建設(shè)項目選址應(yīng)按照節(jié)約集約用地原則進(jìn)行多方案比較,優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

第七章 規(guī)劃實施保障措施

加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制,健全規(guī)劃實施管理制度,強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵約束措施,完善規(guī)劃基礎(chǔ)建設(shè),確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

第一節(jié) 加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制

落實耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制。按照《綱要》確定的目標(biāo)和任務(wù),明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任,建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任的考核體系,將實際耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地的面積和質(zhì)量、新增建設(shè)用地面積作為耕地保護(hù)責(zé)任和節(jié)約集約用地目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。建立土地利用規(guī)劃實施問責(zé)制,地方各級政府主要負(fù)責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。把嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價和干部實績考核的重要因素,完善相關(guān)評價和考核辦法。

做好相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)、交通、水利、能源、旅游、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相互銜接,必須符合保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地要求,必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,從嚴(yán)審查各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的,必須及時調(diào)整和修改,核減用地規(guī)模,調(diào)整用地布局。

強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃自上而下的控制。地方各級人民政府應(yīng)按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則,組織修編土地利用總體規(guī)劃,落實《綱要》確定的各項目標(biāo)和任務(wù)。省級土地利用總體規(guī)劃要強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性,重點確定本行政區(qū)域土地利用的目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)。地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性,合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局,重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性,重點將土地用途落實到地塊。各地應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下,編制土地整理復(fù)墾開發(fā)等專項規(guī)劃,落實總體規(guī)劃。

第二節(jié) 健全規(guī)劃實施管理制度

強(qiáng)化近期規(guī)劃和年度計劃控制。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控要求,編制和實施土地利用五年近期規(guī)劃,明確各項用地規(guī)模、布局和時序安排。按照土地利用總體規(guī)劃和近期規(guī)劃,編制和實施土地利用年度計劃,不斷完善用地計劃分類編制和管理,加強(qiáng)計劃執(zhí)行情況的評估和考核。落實差別化的計劃管理政策。嚴(yán)格以實際用地考核計劃的執(zhí)行,實際用地超過計劃的,扣減下一年度用地計劃指標(biāo),防止超計劃批地用地,切實維護(hù)土地利用計劃的嚴(yán)肅性。

嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審。加強(qiáng)和改進(jìn)建設(shè)項目用地預(yù)審,強(qiáng)化建設(shè)項目批準(zhǔn)(核準(zhǔn))前的土地規(guī)劃審查和許可,凡不符合土地利用總體規(guī)劃的,不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審。建立和完善建設(shè)項目審批部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制與信息共享機(jī)制,項目建設(shè)單位申報審批或核準(zhǔn)需要申請使用土地的建設(shè)項目時,必須附具土地預(yù)審意見,沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的,不得審批或核準(zhǔn)建設(shè)項目。

加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),具有法定效力,任何單位和個人不得違反。各級人民政府批準(zhǔn)、核準(zhǔn)各類建設(shè)項目,必須符合土地利用總體規(guī)劃。不斷完善以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途管制制度,城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動,必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,必須嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和年度計劃進(jìn)行審查,必須取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可。

嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃修改。建立土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價機(jī)制,規(guī)劃實施評價報告經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的同級國土資源管理部門認(rèn)定后,方可開展規(guī)劃的修改。對土地利用總體規(guī)劃的修改,必須就修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評估,組織專家論證,依法組織聽證,并向社會公示。凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改,必須報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)禁擅自修改下級土地利用總體規(guī)劃,擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模和改變建設(shè)用地布局,降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。符合法定條件,確需改變和占用基本農(nóng)田的,必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。

加強(qiáng)規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。建立健全監(jiān)督檢查制度,實行專項檢查與經(jīng)常性的監(jiān)督檢查相結(jié)合,采用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段擴(kuò)大規(guī)劃實施情況的監(jiān)測范圍,及時發(fā)現(xiàn)、制止違反土地利用總體規(guī)劃行為,定期公布各地規(guī)劃執(zhí)行情況。加大執(zhí)法力度,對違法修改土地利用總體規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處,限期改正,并依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任;對違反規(guī)劃批地用地的行為,堅決依法查處,責(zé)令限期拆除違法占地新建建筑物,拒不執(zhí)行的,依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

配套解讀

我國土地利用規(guī)劃遵循的基本原則是嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)、強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控。規(guī)劃期內(nèi)全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。規(guī)劃期內(nèi)確保15.6億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。同時保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地。新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制,閑置和低效建設(shè)用地得到充分利用,建設(shè)用地空間不斷擴(kuò)展,節(jié)約集約用地水平不斷提高,有效保障科學(xué)發(fā)展的用地需求。規(guī)劃期內(nèi)單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均提高6%以上,其中“十一五”期間年均提高10%以上。到2010年和2020年,全國新增建設(shè)用地分別為2925萬畝和8775萬畝。通過引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增建設(shè)用地1875萬畝以上,其中“十一五”期間達(dá)到570萬畝以上。

規(guī)劃目標(biāo)還包括,土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定,建設(shè)用地得到有效控制,未利用地得到合理開發(fā);城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。土地整理復(fù)墾開發(fā)全面推進(jìn)。田水路林村綜合整治和建設(shè)用地整理取得明顯成效,新增工礦廢棄地實現(xiàn)全面復(fù)墾,后備耕地資源得到適度開發(fā)。土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效。退耕還林還草成果得到進(jìn)一步鞏固,水土流失、土地荒漠化和退化、沙化、堿化草地治理取得明顯進(jìn)展,農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工作得到加強(qiáng)。土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)。土地法制建設(shè)不斷加強(qiáng),市場機(jī)制逐步健全,土地管理的法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等手段不斷完善,土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。

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