第一章　總　則

第一條　【立法目的】[1]為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，促進國家機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。

條文注釋

制定《國家賠償法》有兩個目的:一是保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，二是促進國家機關依法行使職權。這兩個目的之間不是孤立的，而是有著緊密的聯系。促進國家機關依法行使職權表面上是對國家機關依法行政的要求，但其實質目的仍是為了保障公民、法人和其他組織的合法權益，因此，可以說國家賠償法制定的最終目的即是保障公民、法人和其他組織的合法權益。

【國家賠償責任】國家賠償責任也稱為國家侵權賠償責任，簡稱國家賠償，它是指國家機關及其工作人員在執行職務、行使國家管理職權過程中給公民、法人或者其他組織造成損害的，由國家承擔賠償，并由該機關具體履行的法律責任。應當注意的是，國家賠償責任的主體是國家，而不是行使公權力的國家工作人員，也不是國家機關。而履行賠償義務的主體是國家機關，而不是國家機關工作人員或其他公務人員。

案例解讀

案例1.損害事實發生在《國家賠償法》實施之前，當事人是否可以申請國家賠償?

1988年8月28日，原東鄉三村支書侯貞因債務合同糾紛與周華父親周寶發生矛盾，為了報復，侯貞借東鄉計生小分隊來該村查超生二胎，期間與周寶發生糾紛并將周寶打傷，經醫院搶救96天，才脫離生命危瞼，但留下腦震蕩終身后遺癥。

2009年5月24日，周寶以自己在1988年8月28日下午被A市C縣東鄉計劃生育小分隊打傷為由，向C縣人民政府提起國家賠償申請。2009年5月25日，C縣人民政府收到申請人的國家賠償申請書及證據3份等材料的特快專遞郵件。后C縣人民政府根據《國家賠償法》第四十二條的規定，《國家賠償法》1995年1月1日起施行，認為該案發生在1988年，當時《國家賠償法》尚未出臺，由于《國家賠償法》不溯及既往，因此，本案不適用《國家賠償法》，周寶可適用當時的法律規定通過司法程序對本案予以解決。[2]本案中，周寶可以請求國家賠償嗎?

根據最高人民法院關于《中華人民共和國國家賠償法》溯及力和人民法院賠償委員會受案范圍問題的批復(1995年1月29日法復〔1995〕1號)，《國家賠償法》自1995年1月1日起施行。《國家賠償法》不溯及既往。即:國家機關及其工作人員行使職權時侵犯公民、法人和其他組織合法權益的行為，發生在1994年12月31日以前的，依照以前的有關規定處理。發生在1995年1月1日以后并經依法確認的，適用《國家賠償法》予以賠償。發生在1994年12月31日以前，但持續至1995年1月1日以后，并經依法確認的，屬于1995年1月1日以后應予賠償的部分，適用《國家賠償法》予以賠償;屬于1994年12月31日以前應予賠償的部分，適用當時的規定予以賠償;當時沒有規定的，參照《國家賠償法》的規定予以賠償。本案中，周寶的損害發生在1988年，是在1995年1月1日之前，按照規定，其受到的損害應當依照以前的有關規定處理，不適用《國家賠償法》。我國《民法通則》中有“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任”的規定。周寶可以要求C縣人民政府承擔民事責任。

案例2.損害事實發生在1994年之后，2010年之前，申請人申請國家賠償應當如何使用法律?

2009年12月28日，原東鄉三村支書侯貞因債務合同糾紛與周華父親周寶發生矛盾，為了報復，侯貞借東鄉計生小分隊來該村查超生二胎，期間與周寶發生糾紛并將周寶打傷，經醫院搶救96天，才脫離生命危瞼，但留下腦震蕩終身后遺癥。

2011年5月24日，周寶以自己在2009年12月28日下午被A市C縣東鄉計劃生育小分隊打傷為由，向C縣人民政府提起國家賠償申請，要求賠償人身健康損害和精神損失。2011年5月25日，C縣人民政府收到申請人的國家賠償申請書及證據3份等材料的特快專遞郵件。后C縣人民政府根據1994年《國家賠償法》的規定作出賠償決定，只對周寶賠償人身健康損害，不賠償其精神損害。周寶認為，其是在2010年《國家賠償法》修正之后申請賠償的，應當適用2010年《國家賠償法》。[3]本案中，應該如何使用法律呢?

關于適用《中華人民共和國國家賠償法》若干問題的解釋(一) (2011年2月14日最高人民法院審判委員會第1511次會議通過2011 年2月28日最高人民法院公告公布自2011年3月18日起施行法釋〔2011〕4號)規定: (1)國家機關及其工作人員行使職權侵犯公民、法人和其他組織合法權益的行為發生在2010年12月1日以后，或者發生在2010年12月1日以前、持續至2010年12月1日以后的，適用修正的國家賠償法。(2)國家機關及其工作人員行使職權侵犯公民、法人和其他組織合法權益的行為發生在2010年12月1日以前的，適用修正前的國家賠償法，但有下列情形之一的，適用修正的國家賠償法: 2010年12月1日以前已經受理賠償請求人的賠償請求但尚未作出生效賠償決定的;賠償請求人在2010年12月1日以后提出賠償請求的。

本案中，周寶受到侵害的事實發生在2010年12月1日之前，但是其是在2010年12月1日之后提出的賠償請求，那么該案件應該用2010年《國家賠償法》。

對于侵權行為雖發生在2010年12月1日以前，但根據時效規定，賠償請求人在2010年12月1日以后提出賠償請求，以及在2010年12 月1日前已經受理賠償請求人的賠償請求但尚未作出生效賠償決定的案件，適用修正的國家賠償法。如此規定的意義在于:貫徹了國家賠償法修改中暢通賠償程序、增加精神損害賠償的新規定和新精神，照顧了司法解釋稿征求意見過程中人民群眾所反映的意見和要求，符合《立法法》第八十四條的規定，即法律一般不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和權益而作出的特別規定除外。如此規定既堅持了法不溯及既往的一般適用原則，也兼顧了司法實踐中發生的具體情況。

案例3.適用2010年修正的《國家賠償法》應該如何使用《國家賠償法》的名稱?

王剛最近正在寫一篇關于《國家賠償法》的論文，其中需要對1994年《國家賠償法》以及2010年《國家賠償法》作對比分析，但是因為現行《國家賠償法》是2012年修正的，他不知道應該如何將這三者在名稱上區分開。

我國的國家賠償法從1994年制定以來，先后經歷了2010年、2012年兩次修改歷程。最高人民法院辦公廳關于在文書中如何引用國家賠償法名稱的通知(2013年6月3日　法辦〔2013〕68號)中明確規定，在文書中引用2010年4月29日修正以前的國家賠償法，一律稱“1994年《中華人民共和國國家賠償法》”;引用2010年4月29日修正的國家賠償法，一律稱“2010年《中華人民共和國國家賠償法》”;引用2012年10月26日修正的國家賠償法，一律稱“《中華人民共和國國家賠償法》”。

第二條　【依法賠償】國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。

本法規定的賠償義務機關，應當依照本法及時履行賠償義務。

條文注釋

【國家機關】國家機關是行使國家職能的各種機關的統稱，按其地位和作用，可以分為權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關以及軍事機關。需要注意的是，從本法規定的內容來看，國家賠償并不涉及國家權力機關，原則上也不包括軍事機關(行使偵查、檢察、審判和監獄管理職權的除外)。因此，本法的侵權主體只涉及一定范圍內的國家機關。同時，這也意味著，各政黨、人民團體、群眾性自治組織以及國有企業、事業單位如果造成他人損害，受害人不能依照本法請求賠償，而只能根據《民法通則》《侵權責任法》或其他法律向上述各有關單位請求賠償。應當特別指出的是:如果法律、法規授權某些不是國家機關的組織行使國家職權，則該組織應視為本法上的國家機關，并與國家機關處于同一法律地位;如果國家機關委托某些組織行使國家權力并造成他人損害的，仍然屬于本法的調整范圍，而不屬于《民法通則》《侵權責任法》等調整的范圍。

【國家機關工作人員】國家機關工作人員，在我國不同的法律規范中有著不同的內容。按照《公務員法》的規定，公務員是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。而按照《刑法》的規定，“國家工作人員是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論”。本法中的國家機關工作人員不僅包括在國家機關中擔負與該機關擁有的國家職權有直接關系的一定職務的人員，還應包括國家機關為行使職權而委托、聘用的人員。這就是說，并不是所有為國家機關工作的人員(如清潔工)實施侵權行為都依照本法承擔賠償責任;也并不是只有在編的領取國家固定工資的人員實施的侵權行為才有可能依照本法承擔賠償責任，臨時委托和聘用的人員在實施受委托的職權時發生侵權也有可能依照本法承擔賠償責任。

【賠償義務機關】賠償義務機關是指履行國家賠償責任的具體機關，即代表國家接受賠償請求，參加賠償程序，履行賠償義務的機關。我國《國家賠償法》確立了“誰侵權，誰賠償”的原則，國家賠償由具體的侵權機關承擔，在行政賠償中以行使行政職權造成損害的行政機關為賠償義務機關，在司法賠償中以行使國家偵查、檢察、審判、監獄管理職權的機關為賠償義務機關。

案例解讀

案例4.當所屬的行政區劃發生變化時，應當如何確定賠償義務機關?

2011年8月28日，原A市某區人民政府根據A市關于拆遷的辦法，在本區范圍內進行了拆遷工作。某區人民政府在拆遷過程中，為了盡快達到拆遷效果，不惜以和周圍居民發生沖突為代價，甚至在拆遷過程中與周圍居民發生了肢體沖突。其中，被拆遷居民周魚就是被打傷人之一，經醫院搶救96天，才脫離生命危瞼，但留下腦震蕩終身后遺癥。

2012年5月24日，周魚以自己在2011年8月28日下午被A市某區人民政府打傷為由，向A市B區人民政府提起國家賠償申請。2012年5月25日，A市B區人民政府收到申請人的國家賠償申請書及證據3份等材料的特快專遞郵件。后來A市B區人民政府稱，周魚遭受損害時，某區不屬于B區的轄區范圍，因此，A市B區人民政府不是賠償義務機關。

另查明，2011年12月經國務院批準，A市市轄區進行了調整，原某區撤銷，劃歸為B區。[4]這種情況下，周魚可以向A市B區人民政府申請國家賠償嗎?

該案的焦點是賠償義務機關的確定，賠償義務機關是指履行國家賠償責任的具體機關，即代表國家接受賠償請求，參加賠償程序，履行賠償義務的機關。我國《國家賠償法》確立了“誰侵權，誰賠償”的原則，國家賠償由具體的侵權機關承擔，在行政賠償中以行使行政職權造成損害的行政機關為賠償義務機關，在司法賠償中以行使國家偵查、檢察、審判、監獄管理職權的機關為賠償義務機關。該案屬于行使行政職權造成的損害，按照規定應當由侵權的行政機關作為賠償義務機關。但是本案的特殊點是，原來的賠償義務機關被撤銷，此種情況下，應當如何申請國家賠償呢?《國家賠償法》第七條規定，賠償義務機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關為賠償義務機關;沒有繼續行使其職權的行政機關的，撤銷該賠償義務機關的行政機關為賠償義務機關。此案中，A市B區人民政府繼續行使某區人民政府的職權，因此，周魚可以向A市B區人民政府申請國家賠償。

案例5.賭具遭受破壞，是否可以申請國家賠償?

周前在東西市經營一家店面，這個店面表面上是經營餐飲，但實際上其內部設有賭場，每天到他店里的人很多，大部分不是去吃飯，而是去賭博。其經營賭場的行為被周圍的百姓看穿，并被舉報。警察接到舉報，對該店面進行了突擊檢查，并抓獲了在現場賭博的人，但是警察在實施抓賭行為時，把現場的一些賭具弄壞了。周前以此為由向公安機關申請國家賠償。那么，周前可以申請國家賠償嗎?

國家承擔侵權賠償責任的要件之一是有損害事實發生。在確定損害事實的時候，要注意以下問題:一是須是合法權益受損害，也就是說損害的必須是受法律保護的人身權、財產權。如果公民法人或其他組織受到損害的是不法利益、不當得利或其他不受法律保護的財產，則該受害人無權依照本法請求賠償。二是損害只是一定范圍的損害。從本法其他章節的規定來看，并不是所有的人身權、財產權受到損害都可以按照本法要求國家賠償，例如，除法律另有規定的以外，造成他人財產的間接損失的，不能按照本法請求國家賠償。三是損害原則上是已經發生或已經客觀存在的損害，也包括必然發生的損害。除法律另有規定的以外，原則上限于直接損害的范圍之內。因為任何一種侵權賠償責任的法理基礎和基本原則都是“填平補齊”，是權利恢復，而不是獲利性的救濟，受害人不能通過損害賠償之訴獲得額外的營利。

同時根據《治安管理處罰法》第十一條的規定，公安機關辦理治安案件所查獲的毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的工具，應當收繳，按照規定處理。

本案中，賭具被破壞不屬于周前的合法權益受到損害，因此，公安機關在抓賭時雖然損壞了賭具，但是周前是無權請求賠償的。

本章應用要點

【案由選擇】

國家賠償分為行政賠償、刑事賠償和非刑事司法賠償三種，而每一種賠償中都包括侵犯公民人身權的賠償、侵犯公民財產權的賠償。而每一種國家賠償案件的賠償范圍又是不同的。在后文將會根據每種國家賠償案件的特點詳細闡述。

【管轄法院】

國家賠償分為行政賠償、刑事賠償和非刑事司法賠償三種，每一種國家賠償的程序是不相同的，要根據不同的國家賠償種類，選擇相應的程序。并且隨著每一種案件進行的不同階段，其管轄的法院(國家機關)也會發生變化。后文將會根據每種國家賠償案件的特點詳細闡述。

【立案標準】

在《國家賠償法》以及一些司法解釋或者法規中，對行政賠償和刑事賠償、非刑事司法賠償的范圍進行了詳細列舉。在不同的司法解釋或者法規中，對立案的標準進行了規定。一般都是要求符合賠償請求人具備主體資格，被申請國家機關是賠償義務機關，賠償請求事項屬于國家賠償范圍，未超過請求時效且有正當理由幾個條件，相應的國家機關或者法院才會進行立案或者受理。

【證據規則】

舉證責任方面，國家賠償采用的是“誰主張，誰舉證”原則。所以，在國家賠償案件中，賠償請求人和賠償義務機關對于自己提出的主張，包括損害結果與侵權行為之間的因果關系，應當提供證據。但是，因為受害人相對處于弱勢，其舉證有一定困難，如果堅持這一原則會顯失公平。所以，為了更好地實現公平正義，我國法律法規規定，賠償義務機關采取行政拘留、限制人身自由的強制措施或者刑事羈押期間，被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的，賠償義務機關的行為與被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力是否存在因果關系，賠償義務機關應當提供證據。所以嚴格來說，國家賠償采用的是“誰主張，誰舉證”原則，并以舉證責任倒置為例外。

【裁判規范】

1.國家賠償的構成要件

國家賠償的構成要件，是指國家承擔賠償責任的必要條件。它通常包括行為主體要件、瑕疵行為要件、損害事實要件以及因果關系要件。

(1)行為主體要件

行為主體要件是指實施侵權行為引起國家賠償的國家機關或者個人。國家機關包括:在行政賠償責任中，國家機關包括行政機關、被授權組織和行政機關委托的組織;在司法賠償責任中，國家機關包括法院、檢察院以及行使刑事偵查權的公安、國安、看守所、監獄管理等機構。個人包括國家機關的工作人員、被授權組織的工作人員、受行政機關委托履行公務的個人。

(2)瑕疵行為要件

瑕疵行為要件是指侵權主體實施的執行職務的行為有瑕疵，包括違法和結果錯誤。在這里需要注意，國家只對侵權主體實施的執行職務的行為承擔賠償責任。

(3)損害事實要件

首先，國家承擔賠償責任的前提是有損害事實發生。損害包括人身損害和財產權損害。人身損害包括人的生命受到損害、人的肉體或者健康受到損害、人的自由受到損害、人的名譽權受到損害、人的榮譽權受到損害;財產權損害包括物權、債券、繼承權、知識產權損害等。其次，損害必須是現實的和確定的。也就是說，損害必須是已經發生的或者已經現實存在的，不能是想象的或者不確定的。同時對于財產權的損害只賠償直接損失，對于間接損失或者可得利益不進行賠償。最后，損害的權益必須是合法的。對于不合法的權益遭受的損失，國家不予以賠償。

(4)因果關系要件

受害人受到的損害必須與行為主體的瑕疵行為之間有因果關系，否則，國家不予以賠償。

2.歸責原則

(1)國家賠償歸責原則的發展

1994年《中華人民共和國國家賠償法》確定的賠償歸責原則是違法原則，即只有當國家機關或工作人員違法了，侵害了公民合法權益，才能納入國家賠償范圍。但在實踐中，造成損害的并不一定是違法行為，還有過錯等其他行為。實踐證明，違法原則的國家賠償范圍過窄，這在刑事賠償方面尤其突出，會使得一些人的人身權利受到損害，卻沒有途徑救濟。2010年《中華人民共和國國家賠償法》確立的賠償原則有違法責任、結果責任等。相較于之前的單純的違法責任，對于公民權利遭受損害后的救濟更加有效。修訂后國家賠償法確立的歸責原則主要是違法歸責，同時兼有結果歸責。違法的行為既包括法律行為，也包括事實行為，既包括積極的作為違法，也包括消極的不作為違法。例如，原有國家賠償法頒布實施以后，人民法院在行政審判實踐中，已通過司法解釋的形式對“違法”這一概念作了適當擴充理解，將不作為的行政行為也視為違法。結果歸責原則的基本含義是，如果錯誤的刑事強制措施或者錯誤執行的刑罰被后來的裁判改正，只要公民因刑事強制措施或刑罰的執行遭受損害，國家即承擔賠償責任，而不問國家工作人員主觀上是否存在故意或過失。

(2)歸責原則

我國國家賠償的歸責原則是以違法歸責為主，結果歸責、過錯歸責為輔的原則。

違法歸責，是指確定國家承擔侵權賠償責任時，是以國家機關及其工作人員的職務行為是否違法為標準。

結果歸責，是指確定國家承擔侵權賠償責任時，以國家機關及其工作人員的職務行為所造成的損害結果為標準。只有在法律有特別規定的情況下，才適用結果歸責。

過錯歸責，是指確定國家承擔侵權賠償責任時，以國家機關及其工作人員做出職務行為時是否存在主觀過錯作為認定標準。