第一節 應急管理基本理論

一、全過程理論

在最初的突發事件應急管理中，人們大多關注的是突發事件發生后如何應對處置、如何搶險救災，但是隨著對突發事件的深入研究發現，傳統的做法難以有效適應現實需要，人們意識到在應急管理中必須從被動應對的狀態，擴展為對突發事件的全面主動管理。全過程理論是指應急管理相關人員在突發事件的事前、事中和事后采取控制活動的整個過程。全過程應急管理理論要求不能僅僅關注突發事件發生后的應急響應和處置，而應該從對突發事件的預防開始。目前，對于應急管理的各階段劃分有不同的認識，最為普遍的是將應急管理分為預防（Prevention）、準備（Preparation）、反應（Response）和恢復（Recovery）四個階段（即“PPRR模式”）。而美國聯邦安全管理委員會將其修正為：減緩（Mitigation）、準備（Preparedness）、響應（Response）和恢復（Recovery），所以又稱“MPRR模式”。羅伯特·希斯則將全過程危機管理的四個階段定義為：縮減（Reduction）、準備（Readiness）、反應（Response）、恢復（Recovery）。

以上幾種觀點的共同之處在于強調應急管理的全過程介入，認為要把應急管理行為滲透到突發事件的生命周期中。對第一階段的管理方法，這幾種觀點的不同之處主要緣于不同危機在可預防性方面的差異。一般來說，引發突發事件的原因通常來自兩個方面，一個是自然因素，一個是人為因素。從理論上講，由人為因素引發的突發事件可以通過某些方式加以預防，而自然因素引發的突發事件通過預防措施完全避免的可能性較小，只能從預測預警的角度縮減其帶來的危害和損失。因此，綜合幾種觀點的內涵，一般把突發事件應急管理分為四個階段，即預防或縮減階段、準備階段、處置應對階段、恢復重建階段。這四個階段中，應急管理的任務和目標有不同的側重點。與此同時，不同階段的工作又必須彼此協調、相互聯系。因此，全過程理論要求應急人員應對各階段進行綜合管理、科學管理，盡最大可能降低突發事件產生的負面影響。

二、風險理論

從人類歷史發展的角度看，風險是與人類共存的，但是隨著現代社會的到來，人類開始成為風險的生產者，這使得風險的結構和特征發生根本性變化，由此產生現代意義上風險社會的雛形。

1.新風險理論

新風險理論認為，隨著現代社會科學技術的發展，由于資源過度開發、貧富分化、種族歧視、恐怖主義、極端主義增長等原因，現代社會不斷出現環境惡化、新型傳染病、社會沖突、恐怖襲擊、經濟金融危機等一系列人為問題引發新的突發事件，這些新風險在全球化背景下以前所未有的速度和規模增加，給人類帶來了深重的災難。相比于傳統風險而言，現代風險具有人為化的特點，因此更加引起社會高度關注。

2.風險文化理論

以拉什為代表人物的風險文化理論是對風險的一種全新解釋，該理論認為，“人們的風險反應取決于文化信仰。個人和社會組織的思想傾向往往受文化信仰與文化形式的影響，從而使他們接受某些價值觀，這些價值觀決定了不同的風險態度。”^[1]對于同一危險，有些群體視其為風險，有些群體則不視其為風險。因此，風險文化具有相對性。例如，相對于環境污染的法律與環境規范，環境污染被發達國家視為風險； 但在一些不發達國家，環境污染并不是他們關注的風險。因此，在管理人為風險時，要注重文化熏陶，著重培育良好的風險理念，加強風險制度建設。風險文化理論突出了文化的認知功能，強調共享文化價值觀、慣例和期望對于應對風險的積極意義。

3.風險社會理論

風險社會是指在全球化發展背景下，由于人類實踐所導致的全球性風險占據主導地位的社會發展階段，在這樣的社會里，各種全球性風險對人類的生存和發展存在著嚴重的威脅。風險社會理論以貝克、吉登斯等人為代表，他們的理論都把風險社會和現代制度結合起來，以探討風險社會面臨的問題。該理論認為，早期的現代性解決的是傳統社會的風險，但也產生了新的風險，而這些風險的累積構成了晚期現代性的特征。貝克側重于技術性風險，吉登斯側重于制度性風險。

貝克將風險社會中的風險總結為以下特征：

（1）風險的延展性與全球性。貝克認為，在后現代社會中，風險的影響和后果具有延展性，會超越民族國家的地理疆界。他說，在風險社會里，“占據中心舞臺的是現代化的風險和后果，它們表現為對于植物、動物和人類生命的不可抗拒的威脅……它們不再局限于特定的地城或團體，而是呈現出一種全球化的趨勢，這種全球化跨越了生產和再生產，跨越了國家界限。在這種意義上，危險成為超國界的存在”。^[2]

（2）風險的不可感知性。作為工業化的產物，現代風險不僅有著全球化的趨勢，還有著不可感知的特征。也就是說，現代風險往往具有高度的不可預測性及不確定性，這對人類在風險問題上的預測、預警能力及處置、干預能力提出了挑戰。人類的理性是有限的，思維也存在著各種盲區，許多風險和突發事件是防不勝防的，因而我們要在強化防范意識的同時，努力具備綜合性地應對各種突發事件的實力。

（3）風險的人為性。作為一個社會學家，貝克提出“風險社會”理論，為的是對人類文明進程和現代化進行反思，其中所謂的“風險”側重的是“人為的風險”。在現代社會中，自然災害的過程可能是自然的，但其成因或后果卻是社會的。因而，我們必須反思人類自身的行為，樹立人與人、人與自然、人與社會和諧相處的思想。

（4）風險的平等性。風險使承受者平等地分攤風險的結果，打破了社會階層的劃分，體現了一定的民主性。貝克形象地說：“貧困是等級制的，化學煙霧是民主的。”

風險社會概念是對目前人類所處時代特征的形象描繪。因此，我們可以說人類處于風險社會時代，但不能講某個國家是風險社會，盡管那個國家的國內情況比其他國家更不安全。

三、社會沖突理論

社會沖突是一種人類社會普遍存在的社會現象，社會沖突理論是關于如何分析和解決社會發展過程中出現的社會矛盾的社會學理論，對于分析和研究應急管理的基本問題具有重要的意義。

二十世紀五六十年代后，美國社會矛盾不斷地凸現出來，社會動蕩日益突出。以達倫多夫、科塞等為主要代表的西方社會沖突理論指出了普遍存在于當時社會的各種利益分歧和社會各階級階層之間的矛盾和沖突，合理地解釋了困擾人們的種種社會問題，并提出了解決這些問題的辦法。

德國社會學家達倫多夫所創立的辯證沖突論認為，社會現象本身充滿著辯證關系，往往同時呈現出矛盾的二重層面，即穩定與變遷、整合與沖突、功能與反功能、價值共享與利益對立，等等。社會沖突與社會變遷無時不在，社會中的每一個要素都可能促使社會變遷。社會沖突的根源是社會結構中的階級結構，但是這種階級結構不是根據是否占有生產資料劃分的，而是根據統治與服從之間的權威關系來劃分的，權力、權威的差別性分配激化了各群體之間的矛盾。一旦社會沖突形成，企圖壓制和消滅沖突是徒勞無益的。在現代社會中，只能通過制度化來調節沖突。

美國西方社會學家科塞的沖突理論重視沖突的過程和結果，尤其是注意分析社會沖突的功能。他認為，社會沖突絕不僅是一種破壞社會穩定與整合、單純引起變遷過程的因素，社會沖突對于社會團結、一致、整合同樣具有重要而積極的促進作用。沖突在具有負功能的同時，也具有正功能的一面。社會沖突的正功能主要表現在沖突對社會具有內部的整合功能、穩定功能，對新群體的形成具有促進功能，對新制度和規范的建立具有激發功能，是重要的社會平衡機制；社會沖突的負功能主要表現在分裂、破壞群體的團結，甚至引起群體結構的解體，導致社會的不穩定。在論述如何發泄不滿和敵對情緒時，科塞提出了“社會安全閥”理論。社會沖突的“社會安全閥”功能好比鍋爐上的安全閥一樣，通過它可以使猛烈的蒸汽不斷排泄出去，從而不至于破壞整個結構。“社會安全閥”功能主要體現在：一是社會減壓，即減輕或緩解沖突雙方的敵對情緒；二是社會報警，即向統治階級或社會管理者顯示民情。

社會沖突理論有助于揭示社會沖突的功能、根源，有助于找到化解矛盾的正確途徑和有效方法，形成妥善處理社會矛盾和社會沖突的機制。這對于分析群體性事件等突發事件產生的原因及應急管理需要面對的問題具有啟示意義。首先，在應急管理過程中要正視社會矛盾與沖突，樹立起現代和諧觀念。當前的社會環境不可能是無差別社會，更不可能是沒有矛盾和沖突的社會，因此要正視社會沖突的存在。其次，建立和完善社會沖突風險預警機制，發揮社會沖突“社會安全閥”的功能，在一定程度上削減和控制社會沖突帶來的負功能。再次，要通過調整社會結構，建立健全利益公平分配和補償機制，實現社會和諧，減少社會沖突。