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第二節 應急管理概述

一、應急管理的定義

根據《突發事件應對法》,應急管理就是突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。其目的是為了預防和減少突發事件的發生,控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害,規范突發事件的應對活動,保護人民生命財產安全,維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。

在理解應急管理概念的過程中,要注意以下幾個方面:

1.應急管理是一個持續的過程;2.應急管理應該通過對問題的前瞻并推測可能解決的方式,努力減少危機情境的不確定性;3.應急管理一直需要考慮的問題是未來可能發生什么;4.應急管理是一種教育活動,它意味著相關人士必須知曉應急程序的存在并理解程序;5.應急管理應該包括演練,特別是響應和恢復階段的演練。[1]

二、應急管理的階段

美國聯邦安全管理委員會認為,應急管理包括減緩(Mitigation)、準備(Preparedness)、響應(Response)、恢復(Recovery)四個階段。對各種突發事件實施有效的應急管理是政府的一項重要職能,突發事件應急管理工作是一項系統工程,政府應急管理過程中各個階段的主要工作內容如下:

1.減緩階段,是指政府為了消除危機出現的機會和減輕危機事件的危害所做的各種預防性工作。有的危機是可以預防的,有的危機是無法避免的,但可以通過采取措施減緩危機的危害后果,最為普遍的措施就是做好風險評估工作,及早預測可能面臨的風險及危害后果,從而制定和采取相應的預防措施。例如,采取加強建筑管理,使建筑標準達到防震、防火、防颶風的要求;組織水利設施建設以便防洪泄洪;檢查排除災難、事故、疫情隱患。

2.準備階段,是指政府為了應對潛在危機事件所做的各種準備工作,主要有預警監測、科學研究、信息處理、日常管理等準備工作。例如,廣泛收集自然和社會環境中突發事件的征兆信息,發現并跟蹤監測各種隱患發展勢態,建立預警系統,及時對事態作出準確評估;搭建信息平臺,為應急指揮決策提供信息支撐;組織制定應急預案,組織演練活動。

3.響應階段,是指政府在危機發生、發展過程中所進行的各種緊急處置工作。當危機事件不可避免地發生時,政府的當務之急就是控制事態的惡化,盡可能減少人員傷亡和財產損失,安撫公眾情緒,保證社會穩定。危機一旦發生,政府決策者必須立即啟動應急預案,采取有效措施,動用各種社會資源,開展現場處置和施救工作,盡快修復已毀損的社會系統,確保社會的穩定和有序。

4.恢復階段,是指政府在危機事件得到有效控制后,為了恢復正常狀態和秩序所進行的各種善后工作。危機勢態得到控制后,人們從緊張和失衡狀態中恢復后,政府要進行危機后的恢復重建、有關責任的追究、民眾心理慰藉和信心恢復、防止危機復發等工作。

三、應急管理的特點

人類在歷史發展過程中積累了豐富的應對災難的經驗,所形成的富有實踐指導價值的理論思考對當前突發事件應急管理工作依然具有啟示意義。例如,在中國歷史上,未雨綢繆、防患于未然、居安思危、有備無患等理念都是中國歷代防災備荒經驗的體現。

雖然應急的理念自古就存在,但是應急管理作為一門專門的科學研究,卻是現代社會的產物。應急管理特點主要體現在以下幾個方面:

1.全程性。傳統應急管理是滯后的管理,政府在災前是沒有責任的,災害來了才會有所反應,而現代應急管理是在現代應急管理思想指導下的全過程管理。現代應急管理工作貫穿于應急準備、預案演練、預警預測、應急處置、善后恢復全部過程,環環相套,構成完整的管理鏈條,而不是僅僅反映在災后處置。

2.綜合性?,F代應急管理是一種系統管理,在應對突發事件綜合性、復雜性的特征時,通常需要由一個部門牽頭實施串聯,建立統一的、綜合性的應急管理體制,形成有效的工作機制,有效整合應急資源,包括行政管理資源、人力資源、物資資源和信息資源等社會資源。

3.強制性。在應急管理過程中,政府運用行政管理職能,動員各種資源和社會各方面力量開展工作,行使法律、法規賦予的應急管理權限。在處置突發事件時,應急管理的一些原則、程序、方式均異于常態,權力更集中,決策和行政程序更加簡化,一些行政行為更具強制性。

4.局限性。突發事件的發生具有不確定性,需要在極短時間內指揮協調做出決策。管理者往往處于緊張急迫的狀態,信息掌握不充分,難以全面考慮,加之物資保障難以滿足,同時社會公眾往往處于恐慌、激動之中,因此管理效果可能存在局限性。

四、應急管理與一般管理的區別

1.應急管理具有明顯的時間緊迫性,需要以極快的速度和有效的手段進行管理才能減少損害。因此,對于管理者而言,也需要在最短的時間內迅速正確地作出決策。相比較而言,一般管理的時間較為充裕,可以有充足的時間充分考慮和會商,從容地選擇最佳管理措施。

2.突發事件爆發時對管理者而言往往具有信息掌握不充分的情況,在進行應急管理時(尤其是最初階段)無法對突發事件進行客觀全面的了解和分析,在管理中面臨很多的不確定性,在管理中做出的決策和采取的措施有可能并不是最完美的,常常留有遺憾。而一般管理可以在充分調查了解后,全面、完整、詳細地考慮客體的方方面面,在充分掌握信息的基礎上作出決策。

3.應急管理的目的就是消除突發事件帶來的危機,并將危害和損失盡可能控制在最小范圍。而一般管理的目的往往根據組織職能設置的不同,其管理目標也不盡相同,或是企業實現經濟效益的增長,或是學校實現教育質量的提升,或是醫院實現救死扶傷的醫德要求等。

4.應急管理是一種極端心理狀態下的管理,管理主體尤其是決策者、參與者往往處于高度緊張的狀態,恐懼、緊張、焦慮、沖突的心態會影響管理者的認知能力、分析能力、判斷能力,也會影響到對突發事件管理的效果,而一般管理較少有這種極端的心理狀態,相比較而言心理壓力較小。

5.應急管理的應對常常是非程序性的,出乎意料、無章可循,因此必須靈活應變、突破常規、另辟蹊徑,根據事件的具體情況及事態的發展演變不斷作出調整。而一般管理常常可以按部就班、按章辦事,依照常規程序進行管理。

從上述比較中我們認為,突發事件應急管理作為管理活動的一個分支,既具有一般管理活動的共同屬性,也具有自身的特殊性質和特點。


[1] William L.Waugh, Jr.and Ronal Johnny, Handbook of Emergency Management: Programs and policies dealing with major hazards and disasters, Greenwood Press, 1990.

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