第一節 突發事件概述
一、突發事件的定義
突發事件一詞在各國立法上名稱不一,近似的提法有“緊急事件”“緊急情況”“非常狀態”“特別狀態”等,還包括一些狹義上的“戒嚴狀態”“戰爭狀態”等。比較有代表性的相關定義是歐洲人權法院對“公共緊急狀態”的解釋:“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢,影響全體公民,并對整個社會的正常生活構成威脅。”學者們對此也從不同角度進行界定、解釋,基于學者不同的研究角度和出發點,其準確含義并不統一。該現象在相關法律規定中亦是如此,例如,“突發事件”在我國《刑法》第277條中的含義與“自然災害”并列,而《人民警察法》第17條第1款中規定:“……對嚴重危害社會治安秩序的突發事件,可以根據情況實行現場管制”,《國防交通條例》第53條規定:“……特殊情況,是指局部戰爭、武裝沖突和其他突發事件……”。直至2007年8月30日我國頒發《突發事件應對法》后,在應急管理領域,突發事件的概念得以統一和明晰,即指“突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。
二、突發事件的特征
現實生活中,突發事件形態各異、變化詭譎。但縱觀各種突發事件,大都具有爆發突然、起因復雜、蔓延迅速、危害嚴重、影響廣泛的特點。具體而言,突發事件有以下幾方面的共同特征:
1.突然性。一般事件的形成通常有一個由量變到質變的萌生、形成和發展的過程,使人們可以從容地了解、掌握、處理事件。但突發事件由量變到質變過程很快,具有非常明顯的突發性特點。因此,對于突發事件發生,于什么時間、什么地點、以什么樣的方式發生,以及原因、程度、發展趨勢等情況,人們都難以準確地把握。與此同時,事發的突然性會造成短時期內事件信息的高度缺失,使得信息掌握不充分,因而造成救助主體無法及時而迅速地采取最初應對措施,無法明確所需的救助資源并實現資源的配置。另外,突發事件的突然性使它在較短的時間內會迅速成為社會關注的焦點和熱點,并產生巨大的震撼力和影響力。
2.危害性。從某種意義上說,突發事件以人員傷亡、財產損失為標志。不論什么性質和規模的突發事件,都會不同程度地給國家和人民造成政治、經濟上的損失或精神上的傷害,都會影響政治局面的穩定、破壞經濟建設、危及正常的工作和生活秩序,甚至威脅人類的生存。突發事件造成的損害有直接損害和間接損害,這種損害性不僅體現在人員的傷亡、組織的消失、財產的損失和環境的破壞上,而且體現在突發事件對社會心理和個人心理所造成的破壞性沖擊,并進而滲透到社會生活的各個層面。突發事件越是嚴重,其危害范圍和破壞力就越大,所造成的危害會在短時間內大范圍蔓延,滋生出更嚴重、更廣泛的危害。
3.不確定性。突發事件在發生的時間、地點等方面具有不確定性的特征,同時其發展過程也是不確定的。突發事件爆發后會受到很多偶然因素的影響,很多后續的發展難以預測。由于突發事件這種瞬息萬變的狀態,使得應急管理的應對措施需要依靠非程序化決策。
4.復雜性。首先,造成突發事件的原因相當復雜。有純自然因素造成的突發事件,有人為因素造成的突發事件,還有自然因素和人為因素共同影響而造成的突發事件。其次,突發事件的后果是復雜的。突發事件影響的地域往往比較廣,涉及的人員比較多,還往往引起多米諾骨牌效應和漣漪效應,這種連鎖反應帶來的直接后果就是突發事件變得更加復雜。
三、突發事件的分類與分級
1.分類
突發事件的分類是根據事件的特征,把各種突發事件劃分為不同的類別。由于不同突發事件發生的原因、處置的措施、技術手段以及責任部門都不相同,因此分類的目的在于明確責任體系,更加便捷地處置專業性、技術性的突發事件。分類是應急管理工作的基礎,只有首先確定事件的類別,才能更快地找到處理問題的應對方案。認真研究和合理確定突發性事件的分類,對于明確責任、制定預案、科學組織、整合資源具有重要意義,是做好突發性事件應對和處置的基礎性工作。
依據不同的判斷標準,可以把突發事件劃分為不同的類型:
例如,按其影響的地域范圍劃分,可以分為全球性、全國性以及地區性三類。全球性突發事件是由環境、難民、毒品等全球性問題引發出來的全球化產物,例如全球氣候變暖、臭氧層空洞、毒品集團跨國界犯罪、SARS疫情、互聯網危機等就屬于這種類型的突發事件。全國性以及地區性突發事件,如美國的“9·11事件”、日本大阪神戶大地震、我國的汶川地震等。
例如,按其性質劃分,可以分為政治性突發事件(如政變、選舉糾紛、政治動亂等政治失序現象)、經濟性突發事件(如亞洲金融風暴、美國1929年的經濟危機等)、民族宗教突發事件(如印度教派沖突、美國洛杉磯1965年和1991年的騷亂等)、生態性突發事件(如沙漠化、核泄漏、瘋牛病)等。
2006年1月8日國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》對突發公共事件的分類如下:
表1-1 突發事件的種類
2.分級
將突發事件劃分為不同級別而采取不同級別的應急措施是各國應急管理的共同經驗。我國《突發事件應對法》中將突發事件分為特別嚴重(Ⅰ級)、嚴重(Ⅱ級)、較嚴重(Ⅲ級)和一般嚴重(Ⅳ級)四級,依次用紅色、橙色、黃色和藍色進行預警和分級管理。針對不同級別的突發事件需要采取不同的應急措施,因此將突發事件分級的目的在于規定我國各級人民政府對突發事件的管理范圍,即不同級別的突發事件由相應級別的政府進行控制:(1)一般嚴重(Ⅳ級)突發事件,表示其影響局限在社區和基層范圍內,可由縣級政府控制;(2)較嚴重(Ⅲ級)突發事件,表示后果嚴重,影響范圍大,發生在一個縣以內或是波及兩個縣以上,超出縣級政府應急能力,需要動用市有關部門力量方可控制;(3)嚴重(Ⅱ級)突發事件,表示其規模大,后果特別嚴重,發生在一個市以內或是波及兩個市以上,需要動用省級有關部門力量方可控制;(4)特別嚴重(Ⅰ級)突發事件,表示其規模極大,后果極其嚴重,其影響超出省級范圍,需要動用全省的力量甚至請求中央政府增援和協助方可控制,其應急處置工作由發生地省級政府統一領導和協調,必要時(超出地方處置能力范圍或者影響全國的)由國務院統一領導和協調應急處置工作。