第二節 應急管理體制

一、應急管理體制的內涵

應急管理體制是指為保障公共安全，有效預防和應對突發事件，避免、減少和減緩突發事件造成的危害，消除其對社會產生的負面影響，而建立起來的以政府為核心，其他社會組織和公眾共同參與的組織制度體系。

2007年11月1日起施行的《突發事件應對法》明確規定，國家建立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制。2006年4月，設置國務院應急管理辦公室（國務院總值班室），承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。根據規定，我國把突發事件主要分為四大類并規定相應的牽頭部門：自然災害主要由民政部、水利部、中國地震局等牽頭管理；事故災難由國家安全生產監管總局等牽頭管理；突發公共衛生事件由衛生行政部門牽頭管理；社會安全事件由公安部牽頭負責。最后，由國務院辦公廳總協調。

2014年1月24日我國成立了“國安委”，全稱為“中國共產黨中央國家安全委員會”。中央國家安全委員會由習近平任主席，李克強、張德江任副主席，下設常務委員和委員若干名。中央國家安全委員會作為中共中央關于國家安全工作的決策和議事協調機構，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責，統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作。從我國應急管理工作的角度來看，國安委的成立提高了國家突發事件應急管理的協調層級，為應急管理的決策提供了有力保證，有利于統籌國內與國際、軍和民、黨和政及各部門的應急力量，將最大限度地避免部門利益的相互消耗，保證應急管理體制的高效運轉。

2018年3月13日，國務院機構改革方案由第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準，設立中華人民共和國應急管理部。這標志著中國應急管理形成合力，邁入現代國家應急治理的新階段。

應急管理部將國家安全生產監督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，作為國務院組成部門。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理，實行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法，提高職業榮譽感，保持有生力量和戰斗力。

按照分級負責的原則，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統一響應支援；發生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。應急管理部要處理好防災和救災的關系，明確與相關部門和地方各自職責分工，建立協調配合機制。與此同時，考慮到中國地震局、國家煤礦安全監察局與防災救災聯系緊密，劃由應急管理部管理。

應急管理部的職責定位是防范化解重特大安全風險的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優化應急力量和資源的組織部門，推動形成中國特色應急管理體制的支撐部門，承擔提高國家應急管理水平、提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定的重大任務。

應急管理部的成立，對于構建統一指揮、權責一致、權威高效的國家應急體系具有非常重要的作用，有利于保障人民生命財產安全和社會穩定，是人民和時代發展的需要。另外，《突發事件應對法》沒有明確的執法部門，在實踐中都由各級政府負責。新組建的應急管理部應當是《突發事件應對法》的主要執法部門。

二、應急管理的組織體系

高效有力的組織體系是應急管理的根本保證。當前，應急管理主要是各級政府及相關部門的責任，這在任何一個國家都不例外，但是政府不是唯一的應急管理組織，隨著社會的發展和應急管理組織體系的完善，我國政府在應急管理中經歷了“全能者”“領導者”“協調者”三個階段的變化，當前包括政府、社會及公眾在內的多元協作結構成為現代應急管理組織體系正在日益形成。

《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（2006年）指出，要構建全社會共同參與的應急管理工作格局，形成社會共同參與、齊心協力做好應急管理工作的局面，這標志著我國政府主導下的多元化應急管理模式的形成。

政府主導下的“多元協作”應急管理模式是以政府系統為界線，劃分為兩個部分：一是政府內部協作系統，二是政府與社會協作系統。^[2]

政府內部協作系統是應急管理多元協作格局的核心部分，包含橫向和縱向兩個層面。橫向層面包括三個部分：

一是政府不同職能部門之間的協同運作即跨部門管理。參與應急管理的政府職能部門有：（1）履行應急管理職能的部門，如應急管理部門、公安機關、民政部門、醫療衛生部門、環境保護部門等。（2）公共安全危機涉及的單位主管部門。（3）不同類型的突發事件性質對應的管轄部門。（4）技術支持和保障部門，如交通、氣象、物資、通信、商業等部門。盡管不是每一起突發事件的應急處置都需要以上所有部門參與，但在應急管理多元協作過程中，必須事先明確各部門機構的職責權限，統籌協調，合理配置資源。

二是政府與武裝力量之間的協同運作。武裝力量主要包括人民解放軍和武裝警察部隊。

三是政府與專家組之間的協同運作。各級別和專業的專家組可根據實際需要臨時設立，主要為經營管理通過決策建議，必要時參加應急管理處置工作。

政府內部協作系統的縱向層面以行政組織層次為分界構建，包括中央與地方政府之間的協作、省際政府間的協作、省內政府間的協作。

政府與社會協作系統包括三個部分：一是政府與非政府組織的協作系統，二是政府與企業之間的協作系統，三是政府與公眾的協作系統。相比較而言，當前我國政府與社會協作系統有很大的發展空間。

三、應急管理的主體與職責分工

1.政府及其職責

我國政府一向把保護國民的生命、財產當作一切工作的重心。面對風險社會的挑戰和公眾日趨突出的安全需求，作為公共利益代表和公共權力掌控者的政府對公共安全責任重大。目前，我國應急管理的模式是政府主導下的多元化管理體系。政府應急管理職能可概括為三個方面^[3]：第一，構建突發事件信息共享平臺，疏通危機信息溝通渠道，實現危機管理過程中的信息整合。第二，以地方政府為中心建立內部系統和外部系統、橫向層面和縱向層面協調聯動的彈性鏈接機制，調整權責結構、優化組織結構。第三，完善應急管理制度體系，強化制度能力建設。其工作職責主要集中反映在對規范制度、監管制度、問責制度和信息披露制度等方面的建設管理中。

除此之外，政府在應急管理中的具體職責，體現在應急準備、預防、處置、恢復的各階段中。

2.企業、事業單位及其職責

近年來，由于種種原因，企業、事業單位內部不安定因素增加，突發事件時有發生，呈現出階段性和多發性的態勢，特別是一些高危產品的生產、儲存企業，一直是安全生產管理的對象，由其引發的重大責任事故已成為影響政治穩定和社會安定的一個十分突出的問題。按照“誰主管、誰負責”和“屬地管理”原則，當前企事業單位在應急管理中的主要責任有^[4]：（1）結合日常的治安保衛工作，加強風險與危機意識，積極做好事故預防和風險源排查工作，早發現、早調控、早處置，防患于未然；（2）加強單位內部重點部位的保護，對內部安全事故及其他突發事件積極處置；（3）依法參與突發事件報告和救援；（4）制定完善本單位應急預案；（5）在政府統一領導下，加強與周邊單位及有關部門治安聯防和應急管理工作。

四、公安機關在應急管理工作中的職責

公安機關雖然隸屬于政府職能部門，但是又不同于一般的政府職能部門。公安機關是人民民主專政的重要工具，是擔負我國治安行政管理和刑事司法任務的專門機構。在我國現行體制下，在公共危機事件發生時，公安機關及其人民警察隊伍具有人員最集中、集結最迅速、行動最有力的優勢，是政府機構突發事件應對體系中的一支不可替代的重要力量^[5]。當前，結合應急管理各階段的要求，綜合國內實際情況和國外應急處置的實踐，公安機關主要承擔四項任務^[6]：一是負責處置重大暴力犯罪，二是負責處理重大火災、道路交通事故等公共安全事故，三是負責維護各類重大突發事件應急處置現場治安秩序，四是同其他有關部門一道參與重大自然災害搶險救援。

從法律框架和應急管理體系的相關規定看，公安機關當前在參與應急管理事務過程中的主要職責^[7]包括以下三個方面：

（1）積極參與國家大規模應急救援和應急處置。在2008年“5·12”四川汶川地震、2010年“4·14”青海玉樹地震中，公安部以最快的速度從全國各地調集數萬警力奔赴災區搶救生命，成為國家搶險救災的主力軍之一。在2008年西藏拉薩“3·14”事件、2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件中，公安機關果斷采取措施，堅決制止違法活動，有力地維護了國家安全和社會穩定，成為處突防暴的拳頭力量。公安機關還積極參與國家重大公共衛生突發事件處置工作，在SARS病毒侵襲和甲型H1N1流感疫情等重大突發公共衛生事件中發揮了重要的作用。

（2）積極參與地方應急救援和應急處置。公安機關按照就地、就近、就便的原則，參與地方應急救援和應急處置，成為地方政府在應急事務管理中的主要力量。重大暴力犯罪、恐怖襲擊活動等突發公共安全事件，重大火災、道路交通事故等公共安全事故，一般都由地方公安機關在管轄范圍內依法進行處置。發生在局部地區、非國家級響應的重大自然災害、重大突發安全事故，當地公安機關總是在第一時間組織力量趕赴現場開展救援。

（3）積極做好常態下的應急處置和接報警救助工作。公安機關建立了一套以110指揮中心為龍頭的應急指揮系統，110指揮中心實行24小時應急值守，不僅負責對重大緊急突發事件的應急處置，而且負責全天候處理公民緊急報警事件。110指揮中心就地轉為地方政府應急指揮中心，由地方政府負責人負責指揮處置。

五、我國應急管理體制的完善

我國現行的應急管理體制，大部分傳承于原有的計劃經濟體制，根據危機的類別由相應部門進行垂直管理，缺乏獨立和常設的危機管理協調機制。由于體制和機制的限制，往往導致權力集中、協調困難、決策緩慢等問題，體制建設亟須得到進一步完善。

第一，從組織管理看，應急管理存在著部門化傾向，各應急管理部門的垂直管理較為完備，但各部門之間的職責分工關系并不十分明確，職責交叉和管理脫節現象并存，協調力度不夠，協同性較差。

第二，在各級政府之間應急管理職責的劃分、應急響應過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統一明確的界定，尚未完全形成職責明確、規范有序的分級響應體制。在實踐中，應對公共危機原則上是“小災靠自救、中災靠地方、大災靠國家”，但由于條塊應急管理職責劃分并不清晰，經常出現條塊銜接配合不夠、管理脫節、協調困難等問題。

第三，目前的信息管理體制基本是復制于行政管理體制，逐級管理、對上負責、隨意性強、共享性低。這種體制與應急管理的要求不合，是發生信息瞞報、緩報、漏報現象的體制性原因。各個應急管理信息系統相互分割，缺乏互通互連，難以實現信息資源共享，是導致綜合性的信息分析和研判不足，綜合評估和預測預警欠缺的體制性原因。^[8]