1980年全國第一屆縣級直接選舉工作
白益華
全國第一屆縣級直接選舉工作從1979年下半年開始，經過近兩年的時間，到1981年下半年結束。這是在黨的十一屆三中全會提出加強社會主義民主和社會主義法制建設、撥亂反正的有利形勢下進行的一次加強地方政權建設的重大事件。1979年6月，我剛剛調到民政部，就投身到全國第一屆縣級直接選舉工作中，直到這項工作移交給全國人大常委會為止。其間，我曾到貴州考察選舉試點工作，參與籌備并參加全國選舉試點工作經驗交流會議，擔任全國選舉工作辦公室宣傳組負責人等。通過這一段親身經歷，我深深感到作為民政部重新恢復后承擔的唯一一次選舉工作能夠取得成功是難能可貴的，值得在歷史上記下一筆。
一、修訂《選舉法》，把直接選舉擴大到縣一級
全國第一屆縣級直接選舉工作是在1978年五屆全國人大一次會議以后醞釀的。當時，剛剛粉碎了林彪、“四人幫”反革命集團，黨中央提出了加強社會主義民主和社會主義法制建設的重大決策。鑒于長達十年的“文化大革命”，我國基層基本沒有進行過民主選舉，廣大人民群眾的民主權利基本沒有得到很好行使。因此，中央決定修訂《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（簡稱《選舉法》和《地方組織法》），把基層民主選舉的事宜提上了議事日程。
當時民政部剛剛恢復設立，程子華任民政部部長。民政部和公檢法司幾家都歸中央政法小組管理，受彭真直接領導。1979年4月2日下午，受彭真委托，全國人大常委會副秘書長邢亦民到民政部，傳達了彭真對修改《選舉法》的意見。邢亦民說，《選舉法》的修改，中央政法小組原先安排給我們，我們只有三個人，修改四個法（彭真到中央政法小組以后，說現在最急需修改的法，有《刑法》、《刑事訴訟法》、《地方組織法》和《選舉法》），弄不開，經中央政法小組批準，《選舉法》的修改由民政部牽頭，有關的中央和國家機關、大專院校參與。他還說，前幾天彭真給程子華在電話中講了，選舉法的修改稿，爭取5月中旬拿出來，這樣時間是很緊的，要在4月中旬（最好在14日、15日）搞出個初稿來，法制委員會要過一次，然后還要送中央原則通過，爭取5月10日以前拿出來最理想。
關于《選舉法》修改的具體問題，邢亦民傳達了彭真的幾條意見：
第一，根據黨的十一屆三中全會為保障人民民主必須加強法制的精神，《選舉法》要體現出在民主選舉中充分發揚民主，真正體現出人民當家作主的精神。首先從候選人的提名到當選整個過程都要體現出是真正民主的，而不是畫框框的。
第二，我們的國家是無產階級專政的國家，無產階級的民主是最大的民主。我們參加選舉的人是絕大多數，再加上這次地富“摘帽”以后，我們參加選舉的人要達到98％~99％，除法院依法判決剝奪政治權利的以外，99％的人享有民主權利，才能體現出社會主義民主是最廣泛的民主。
第三，至于怎么選法，選舉制度可以研究，但必須從我們國家實際出發，要有利于工作，不搞形式，能做到的就做，做不到的就不要寫進去，不要搞虛假的民主。
第四，選舉投票方式，怎么好？特別是基層，是舉手，還是無記名投票，這個怎么辦？根據地當時實際上是直接選舉，候選人坐在臺上，背后放個碗，選舉人贊成誰，就往誰的碗里丟個豆子。現在舉手的毛病很多，書記坐在臺上，不舉手怎么辦？這個問題怎么解決？可以看一看毛澤東在延安時代、井岡山時代的講話，選舉方式怎么解決可以研究一下。
邢亦民還說，1953年搞選舉時有5億人，現在是10億人。代表名額的分配，各省、各縣到底有多少人，現在搞不清。代表是根據各省人口來定的，現在調查也來不及了，從哪里搞這個數字，可以從商業部管布票的、管糧票的，計委管計劃的那里，盡快搞一些材料。也可以把基層選舉的材料，集中集中，供參考。最后邢亦民說，是直接選舉還是間接選舉，領導沒有表態，彭真講要從實際出發，有利于工作。
就在邢亦民到民政部之前，程子華接到彭真電話以后，民政部黨組對這件事就非常重視。當時，由程子華牽頭，史懷璧、李金德兩位副〖JP+1〗部長具體負責，民政部邀請中組部、中央統戰部、公安部、國家民委、中國社科院法學研究所、中國人民大學法律系、北京大學法律系、北京政法學院等單位的同志，以及民政部辦公廳、民政部政策研究室、民政司等20多人，成立了修訂《選舉法》辦公室，并且立即開展了修訂《選舉法》的工作。當時，程子華主要抓這件大事。他在給中央關于修訂《選舉法》幾個主要問題的說明中報告了這次修改《選舉法》的指導思想，這就是：“沒有高度的民主，不可能有高度的集中，而沒有高度的集中，就不可能建設社會主義經濟。”“沒有人民民主，就沒有社會主義，就沒有四個現代化。”
當時剛剛粉碎“四人幫”，各條戰線都在撥亂反正，人們的思想比較活躍。因此，在修訂《選舉法》時不同意見的交鋒比較激烈，主要是以下幾個重要問題：（1）關于直接選舉的范圍問題。當時有三種主張，一是維持現狀；二是擴大到縣、市一級；三是全國各級都實行直接選舉。民政部黨組在分析了當時的情況以后認為，鑒于周恩來在1957年《政府工作報告》中就指出“在條件成熟的時候逐步地在縣以上的各級也實行直接選舉”，以及當時的實際情況，把直接選舉的范圍擴大到縣一級的條件已經基本成熟。因此，建議中央將直接選舉的范圍擴大到縣、自治縣、不設區的市、市轄區一級。（2）關于代表名額問題，當時也有種種主張。民政部黨組分析了當時的情況后認為，大體保持1953年《選舉法》中對城鄉人口分配代表名額的比例不變是比較合適的。（3）關于要不要都改為無記名投票、不等額選舉、選區劃分、候選人產生、要不要以投票站為主進行投票等問題。（4）是否要設立選舉委員會以及選舉委員會設立程序等問題。此外還有選舉權、被選舉權、監督權和罷免權以及少數民族選舉等具體問題。
《選舉法》的修訂，從1979年4月開始，歷經兩個多月的時間，于6月底結束。當時，為了修訂好這部法律，在充分聽取各方面意見、建議的同時，修訂《選舉法》辦公室還編印了馬恩列斯和毛澤東、周恩來、鄧小平等老一輩無產階級革命家論述選舉的有關材料，編印了重慶市1978年基層選舉中放手讓選民提出代表候選人的兩個典型事例材料等，供大家學習研究。
由于當時全國人大要在6—7月召開會議，在此次會議上要安排審議《選舉法》和《地方組織法》等重要法律，時間非常緊。因此，程子華、李金德和民政司的領導及修訂《選舉法》辦公室的20多位同志工作都非常緊張，日夜加班，前后共修訂出7稿，其中第一稿于4月中旬結束，第三稿于5月中旬結束，第五稿于5月下旬結束，第三稿與第五稿結束以后，民政部黨組分別向中央寫了報告，并請示了有關問題。6月上旬，根據中央和全國人大常委會的意見，民政部又修改出第六稿。在彭真親自主持下，全國人大常委會有關同志對第六稿進行了討論修改。這次修改和新增加的主要內容有：（1）在地方人民代表大會常務委員會成立以前，選舉工作由地方行政機關主持；（2）在代表候選人的提出中增加了“任何選民或者代表，有三人以上附議，也可以推薦代表候選人”；（3）直接或間接選舉的代表候選人如果所提名額過多，可以進行預選，根據較多選民或代表的意見，確定正式代表候選人名單；（4）選舉人對代表候選人可以投反對票，可以另選其他任何選民，也可以棄權；（5）罷免代表時，被罷免的代表可以出席會議或者提交書面申訴意見；（6）對破壞選舉的制裁增加了偽造選舉文件、虛報選舉票數或者有其他違法行為的內容，同時對一些文字也作了修改。6月上旬，全國人大常委會秘書長武新宇告訴程子華，第七稿經彭真主持修改，請民政部審閱修改后立即重印1000份。民政部收到修改稿后，立即進行了修改，并起草了關于修改《選舉法》的說明稿，一并上報中央和全國人大常委會。
1979年6月18日，五屆全國人大二次會議在北京舉行。在這次會議上，彭真對《選舉法》的修訂作了說明。他說，考慮到20多年來我國的實際情況已有了很大變化，人民的政治、文化水平已大為提高，為了擴大人民民主，逐步完善我國的選舉制度，將實行由選民直接選舉的政權單位擴大到縣一級，已經成為必要和可能的了。因此，將縣一級人民代表大會的選舉由間接選舉改為選民直接選舉。他還說，在一個縣的范圍內，群眾對于本縣國家機關和國家工作人員的情況是比較了解的，實行直接選舉不僅可以比較容易地保證民主選舉，而且便于人民群眾對縣級國家機關和國家工作人員實行有效的監督。會議決定在縣一級實行人民代表的直接選舉，審議并通過了《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》。至此，新中國成立以來經過修訂的第二部《選舉法》正式頒布了，并從1980年1月1日起正式施行。
五屆全國人大二次會議審訂的《選舉法》，對1953年的《選舉法》做了重大修訂，其主要內容有：
（1）將直接選舉的范圍由鄉鎮擴大到縣、自治縣、不設區的市、市轄區。
（2）實行不等額選舉即差額選舉。
（3）對代表候選人的提出，采取自下而上、自上而下、幾上幾下的反復討論醞釀；中國共產黨、各人民團體、各民主黨派和任何選民或者人民代表一人提名，三人以上附議都可以提出代表候選人；如果所提候選人過多，可以進行預選，使選舉人有選擇的余地，保證能夠真正發揚民主。
（4）一律采用無記名投票。為了照顧不會寫選票的選民，增加了選舉人系文盲或因殘疾而不能寫選票的，可以委托他信任的人代寫的規定。
（5）選區劃分改變了過去按居住狀況劃分的規定，改為“按生產單位、事業單位、工作單位和居住狀況劃分”。
（6）為了方便選民參加選舉活動，不影響生產，規定以投票站為主的方式進行選舉。
（7）對代表的監督權和罷免權作了專章規定。
通過這樣的修訂，使我國的《選舉法》適應了新形勢的發展需要，充分保證了人民民主權利的行使，特別是把直接選舉的范圍擴大到縣一級，使我國的地方選舉邁出了歷史性跨越的一步，使我國的民主法制建設發展到了一個新階段。
二、1979年下半年的試點和中發〔1980〕7號文件的發出
五屆全國人大二次會議以后，黨中央對這次會議精神的貫徹落實非常重視。當時，華國鋒把各省、自治區、直轄市的第一書記留下來，安排今后的工作，其中有一項就是縣級直接選舉。這在我國是第一次，沒有經驗。華國鋒說，今年各省、自治區、直轄市都要搞一個典型經驗，取得經驗，明年各省、自治區、直轄市分批把縣的直接選舉搞完。
根據中央的安排部署和指示精神，程子華把進行全國第一屆縣級直接選舉工作作為民政部的頭等大事來抓。按照他的想法，一是由于“文化大革命”的影響，基層選舉已經停頓了10多年，實施《選舉法》又是一項新的工作，缺乏經驗，因此，他首先重視的就是抓試點，取得經驗以后再全面搞；二是代中央起草一份關于進行縣級直接選舉的文件，明確有關問題，真正把第一次縣級直接選舉工作搞好，搞成功；三是認真調查研究選舉工作中碰到的新情況、新問題，明確提出解決問題的具體意見。
1979年8月22日，民政部黨組就民政部關于參加縣以下選舉試點有關部署問題向彭真及中央政法小組和國務院寫了報告。報告說，現在遼寧、貴州、陜西等省市已經確定了試點地區，擬訂了選舉試點工作計劃，為了迎接1980年1月1日全面實施《選舉法》，經黨組研究，擬在1979年下半年內，認真抓一下縣以下選舉試點，總結經驗。黨組確定部里留陳光、張邦英、劉景范、李金德副部長負責日常工作以外，程子華部長和其他六位副部長分別帶領工作組參加基層試點。這樣，程子華帶領工作組去了浙江桐鄉縣，王國權副部長去了遼寧北鎮縣，張凱副部長和熊天荊顧問去了湖南龍山縣、岳陽和常德，史懷璧副部長去了北京東城區，卓雄副部長去了貴州安順縣，袁血卒副部長去了中南有關省。我當時剛到民政部，就被安排參加這項工作，跟隨卓雄副部長到貴州參加基層試點工作。六個工作組都于8月20日以后分赴各地。
六個工作組到各地以后，都以學習的態度，積極參加和指導選舉工作，并通過實踐對選區劃分、選民登記、代表候選人的提出、投票選舉、召開人民代表大會應當如何做等問題進行了認真總結和研究，同時對選舉工作中遇到的一些新問題進行認真探討。程子華在浙江省桐鄉縣指導選舉試點時，深入到村到戶，向廣大選民宣傳《選舉法》，同時對選民登記的有關問題和縣委、縣政府的同志進行認真探討，確定凡是在桐鄉縣范圍內居住的公民，不論有無正式戶口，都可以在本人工作或居住的選區進行選民登記。對個別沒有戶口又來歷不清的，則先取得戶口所在地的證明，再進行登記。同時，對戶口在人不在的，都逐個查對，及時通知外出人員辦理選民登記。這樣充分保障了有選舉權和被選舉權的選民參加選舉活動。
這里還有一個重要情況就是，1979年8月下旬民政部黨組確定進行選舉試點工作以后，得到了彭真的重視和支持，他完全同意民政部黨組的意見。為了更好地指導好選舉試點工作，9月5日，民政部黨組又給彭真和中央政法小組請示了關于《選舉法》試點中的三個問題。一是關于選舉縣人民代表和選舉公社（鎮）人民代表可否同時進行的問題，程子華主張可以同時結合進行，但全國各地情況不一樣，是否都同時進行，可不急于做統一規定，待試點取得經驗后再統一考慮。二是關于到農村落戶返回城市長期居住的知識青年，到農村落戶的城市居民返回城里長期居住的，一方家住農村結婚進城的，長期借調的工作人員，沒有戶口的隨軍家屬，長期在城里當保姆的，從外省流入某省的常住戶并已參加當地生產沒有上戶口的，戶口在北京人在外地工作的，長期在城里看病的，長期到城里探親的十種人是否在當地參加選舉的問題，民政部黨組提出了明確的意見和建議，即前七種人可以進行登記，并在當地參加選舉，但必須做好工作，把參加選舉和戶口問題區別開來，參加選舉只是承認有選舉權，不解決戶口問題；后三種人也在當地參加選舉。三是關于統計選民年齡以什么時間為界限的問題，民政部提出以當地選舉日為標準，登記選民名單。
1979年11月，六個工作組陸續返回部里。在程子華的主持下，六個工作組對參加選舉試點的情況進行了為期三天的匯報。與此同時，在機關主持工作的李金德副部長帶領大家，根據六個試點工作組的匯報，代中央起草了關于縣級直接選舉工作的指示，代全國人大常委會起草了關于實施《選舉法》若干問題的解釋，同時還起草了《選舉法》宣傳材料。
在聽取六個試點工作組的匯報以后，程子華根據各個試點工作組的匯報和試點省的要求，決定1979年12月在北京召開全國縣級直接選舉試點工作經驗交流會議。我參與了這次會議的籌備工作。經過認真籌備，這次會議于12月23日在北京北緯飯店召開，各省、市、自治區領導、民政廳和選舉試點縣負責同志，以及中央有關部門的同志出席了會議。這次會議的主要議題是：交流縣級直接選舉工作經驗；討論修改代中央起草的關于縣級直接選舉工作的指示；討論、修改代全國人大常委會起草的關于實施《選舉法》若干問題的解釋；討論修改《選舉法》宣傳材料。程子華主持了這次會議，他說，經請示彭真和征求全國人大常委會武新宇的意見，這次會議還是由民政部來召集。程子華說：“12月9日下午，我給胡耀邦匯報了一下。我說，這是全國的一件大事，我們民政部還是做具體工作，得請中央領導同志講話，就請你講吧。他很客氣，說他不講。我說，反正中央領導同志要講。后來他說，你們在會議前把中央指示修改好，送給他，他提請政治局討論。”程子華又說：“再一個問題是關于《選舉法》幾個問題的解釋，需要全國人大常委會討論通過，要向人大常委會報告一下。胡耀邦的意見，我在電話中向武新宇說了，他贊成。這樣我們代中央起草的指示和《選舉法》幾個問題的解釋，要請大家認真細致地討論和修改，這是我們這次會議的主要議程。”
在這次會議上，浙江省桐鄉縣、遼寧省北鎮縣、山西省大同市城區、黑龍江省、湖南省龍山縣的負責同志在會上介紹了做好縣級直接選舉工作的經驗。與會同志對民政部代中央起草的關于開展縣級直接選舉工作的指示、全國人大常委會關于實施《選舉法》若干問題的解釋、《選舉法》宣傳材料三個文件，進行了討論，并提出了一些好的修改意見和建議。
彭真對這次會議非常重視。12月26日下午，他請與會的各省、自治區、直轄市黨委、政府的負責同志在人民大會堂召開了一個座談會。彭真親自主持，開了整整四個小時，主要是掌握情況，聽取大家的意見和建議，好為他27日的講話做些準備。我參加了這次座談會，并被指派做會議記錄工作。當時有的同志主張1980年上半年把選舉搞完，有的主張再搞一些試點，同時還提了其他一些問題。聽取大家的意見以后，彭真講了話。他說，縣級選舉是1980年前半年選舉，還是后半年選舉？前半年搞，同時還必須解決人口普查、地富“摘帽”問題，在選舉期間還存在春耕、夏收、夏種、三年調整，以及解決林彪、“四人幫”的幫派等許多任務。如果上半年搞，有這些問題沒解決，實際上搞得不怎么樣，就會影響與群眾的關系，影響黨的威信，影響法律的生效。另外，《選舉法》比較概括，是否還要根據《選舉法》搞一個條例或者通則。同時，還要加強黨的領導。黨的領導，就是保證《選舉法》的實現，不是黨包辦代替，是把群眾的意見集中起來，選的代表真正代表選民等。
12月27日，全國縣級直接選舉試點工作經驗交流會議閉幕。在會議結束時，彭真出席會議并作了重要講話。他一共講了六個問題，主要是：（1）關于候選人名單的確定，領導上必須走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，任何人不能把持、包辦。（2）關于選民登記和選民資格。選舉權是人民民主權利中的一項基本權利，除了依法剝奪的以外，是不能容忍任何人隨意剝奪的。侵犯人民的選舉權是違法的。（3）選舉要無記名投票，保證選民能夠自由行使選舉權利，要堅持不等額選舉。（4）代表人數多少為好，他傾向于代表大會人數不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于開會討論，決定問題才好。（5）不打無準備之仗。經和程子華商議，并向中央領導同志匯報請示，覺得1980年上半年還是在各個專區普遍繼續進行選舉試點工作，不普遍進行縣級人民代表的選舉，下半年再分期分批進行選舉。要從政治上、思想上、組織上、具體的選舉工作上做好準備。現在還需要根據各地試點經驗統一搞一個選舉的通則，省、自治區、直轄市再根據自己的具體情況搞細則。要在人大常委會（或“革命委員會”）下面設立選舉委員會，由各方面的有關人員組成，下設精干的選舉辦公室（以民政部門為主），負責主持選舉的日常工作。（6）要加強黨對選舉工作的領導。黨在選舉中的領導，就是要嚴格依法辦事，嚴格按照法律規定進行選舉，充分保證人民自由行使選舉權利。彭真的重要講話，既對1979年下半年的選舉試點工作作了總結，同時又對1980年的選舉工作作了部署并提出了嚴格要求，為全國第一屆縣級直接選舉工作指明了方向。
在會議進行之中，會議文件組根據與會代表的意見，對代表們集中討論的三個文件進行了修改。會后，民政部黨組召開會議又對這幾個材料進行了認真研究和討論，根據黨組的意見，又進行了認真的修改，之后于1980年1月15日將選舉指示改為民政部黨組關于全國縣級直接選舉試點情況的報告，并起草了批轉報告的批語上報了黨中央。1980年1月26日，黨中央以中發〔1980〕7號文件的形式批轉了民政部黨組的報告，對全國縣級選舉工作作了部署。這就是：（1）1980年上半年繼續做好縣級直接選舉的各項準備工作，并在各省、市、自治區所屬各個地區盡可能選擇一兩個縣進行試點，進一步取得經驗；下半年全面開展縣級的直接選舉；少數派性嚴重、領導班子未調整好的縣，應積極創造條件，爭取在1980年冬季或1981年春季完成縣級的選舉任務。（2）除縣級應按《選舉法》成立選舉委員會外，各省、市、自治區要由黨委主要領導同志負責，吸收有關部門負責人參加，組成選舉委員會和精干的辦事機構，領導縣級選舉工作。（3）由民政部在1980年上半年內草擬《選舉法》實施通則，提請全國人大常委會通過公布；各省、市、自治區制定《選舉法》實施細則。另外，中發〔1980〕7號文件對選舉工作中培訓干部、向群眾宣傳、劃分選區、選民登記、代表候選人提名、投票選舉、開好人民代表大會、加強黨的領導八個問題給予了明確規定，同時明確了公社、鎮人民代表大會代表的選舉，最好和縣級選舉結合進行。
《選舉法》宣傳材料經過修改后，于1979年12月28日以中央宣傳部和民政部的名義聯合發出文件，供各地在選舉工作中宣傳使用。
全國人大常委會對第一屆縣級直接選舉工作也非常重視，1979年下半年全國試點以后，五屆全國人大常委會第十三次會議于1980年2月7日聽取了程子華關于全國進行縣級直接選舉試點工作情況和1980年選舉工作布置的匯報，并認真進行了審議。之后，此次會議根據中發〔1980〕7號文件，對全國縣級直接選舉工作問題也作出決定。這樣，有了中央的文件和全國人大常委會的決定，全國縣級直接選舉的試點工作又進一步在全國蓬蓬勃勃地開展起來。
三、1980年上半年的試點和中發〔1980〕60號文件的發出
中發〔1980〕7號文件發出以后，各省、自治區、直轄市黨委、政府對縣級選舉工作十分重視，很快都建立了選舉委員會，并設立了日常辦事機構——選舉辦公室，并且選擇一兩個縣繼續進行試點，有的省的地區一級也都選擇了一個縣進行直接選舉的試點。繼1979年下半年全國66個縣級單位試點以后，1980年上半年全國又有460個縣級單位進行了直接選舉的試點。其中上海、天津在全市全面鋪開此項工作。
為了指導好全國縣級直接選舉工作，1980年4月，中央決定設立全國縣級直接選舉工作辦公室。4月14日，全國人大常委會辦公廳發出設立全國縣級直接選舉工作辦公室的通知。通知說，經中央書記處批準，在全國人大常委會下設立全國縣級直接選舉工作辦公室。辦公室主任由民政部部長程子華擔任，副主任由全國人大常委會副秘書長邢亦民、民政部副部長史懷璧（1980年9月由李金德副部長接任）擔任。辦公室下設秘書組、宣傳組、政策研究組。我當時在宣傳組工作，并擔任負責人。辦公室的任務是：（1）了解全國縣級直接選舉工作的情況和問題，及時向領導報告；（2）對各省、自治區、直轄市在選舉工作中提出的政策性問題進行研究，提出處理意見，報領導審批；（3）進行調查研究，積累資料，組織交流選舉工作經驗和宣傳報道；（4）研究解決選舉中的其他問題。當時，全國縣級直接選舉工作辦公室設在北京西城區西黃城根北街2號。李金德副部長直接負責辦公室的日常工作，民政部民政司李憲周司長和民政司的一部分同志全力以赴投入工作。同時，選舉工作辦公室還從中宣部、中組部、全國總工會、全國婦聯、新華社、中國社科院法學研究所、北京大學、中國人民大學、中國政法大學等單位抽調了一些同志參加辦公室的工作。程子華每天上午在選舉工作辦公室工作，下午在民政部工作。
由于中央決定，1980年上半年仍然在全國進行縣級直接選舉工作的試點，因此，程子華特別重視這次選舉的試點工作。1980年上半年，民政部黨組決定派出六個工作組到六個省市指導選舉工作。分別是：程子華帶領工作組到上海市靜安區，劉景范帶領工作組到陜西省臨潼縣，張邦英帶領工作組到甘肅省天水縣，袁血卒帶領工作組到廣東省番禺縣，張凱帶領工作組到河北省武安縣，熊天荊帶領工作組到黑龍江省大慶市。這六個工作組大致都在每個省工作了兩個月左右的時間，并寫了選舉工作調查報告。這六個工作組反映的主要問題是：有些縣級領導對選舉工作不夠重視，有些地方存在領導把持包辦的情況，差額選舉還有不少阻力，代表選出以后代表大會遲遲不能召開和縣級人民代表大會代表比例失衡以及代表名額過多等問題，也有的地方存在人與戶口不在一地而不能參加選舉等情況等等。與此同時，選舉工作辦公室認真研究制定了《選舉法實施通則（草案）》，對選舉工作進行了認真宣傳，編發了大量文件簡報，指導地方選舉工作的順利開展。各省、自治區、直轄市選舉工作辦公室也注意和全國選舉工作辦公室交流溝通，反映和處理了不少情況和問題。
針對選舉工作中存在的問題，程子華指示選舉工作辦公室，必須重視研究這些問題，并且抽出得力人員，負責代中央起草一份文件，以更好地指導全國全面鋪開的縣級直接選舉工作。從1980年4月開始，在李憲周的直接領導下，選舉工作辦公室組成了一個三人文件起草小組，收集有關材料，并著手起草文件。與此同時，《選舉法實施通則》也在起草之中，并且將草稿讓各個工作組帶到有關省市征求意見。程子華對起草中央文件工作非常重視。在整個文件起草過程中，他都認真聽取匯報，并且及時作出指示。他說，這次起草的文件一定要和中央1980年年初發出的7號文件不同，那次發出的文件主要針對的是選舉試點工作，這次起草的文件不僅要總結上半年的試點工作，而且要反映選舉工作中出現的新情況和新問題，特別是要指導全國各地搞好全面鋪開的選舉工作，奪取選舉工作的全面勝利。根據程子華的指示，文件起草組的同志首先擬訂好寫作提綱，然后一遍又一遍地起草和修改。前后起草的草稿有八九份，而每起草好一份文件，先在選舉工作辦公室內進行認真研究和討論，到了第七稿以后提請民政部黨組研究討論，然后根據大家的意見再進行修改完善。1980年7月，民政部向黨中央上報了《關于1980年上半年全國縣級直接選舉試點情況和下半年開展選舉工作需要解決的幾個問題的報告》。7月31日，中央以〔1980〕60號文件的形式轉發了民政部黨組的報告。民政部黨組的報告共講了十個問題：（1）進一步加強各級黨委對選舉工作的領導，是搞好選舉工作的根本保證；（2）必須尊重選民權利，充分發揚民主；（3）必須依法實行差額選舉；（4）縣級人民代表大會代表名額不宜過多；（5）認真解決好各方面代表的比例；（6）妥善處理人與戶口不在一地的公民的選舉權問題；（7）正確處理好選舉與生產的關系；（8）統籌兼顧，全面安排人民代表大會和黨代會的選舉工作；（9）充分發揮人民代表的作用；（10）認真做好宣傳工作。
中央在批轉民政部黨組的報告中指出，1979年下半年和1980年上半年縣級直接選舉試點工作由于各級黨委重視，總的來說，搞的是好的。同時，也積累了一些經驗，為今后在全國分期分批地開展縣級直接選舉打下了較好的基礎。但是，有些地方對選舉工作仍不夠重視，思想不夠解放，不敢充分發揚民主，不尊重選民的權利，不依法辦事。這些問題，必須引起各級黨委的高度重視。從1980年下半年開始，全國縣級直接選舉將分期分批地開展。選舉人大常委會和人民政府，這是我國人民政治生活中具有深遠意義的一件大事。各級黨委必須切實加強領導，統籌兼顧，合理安排，把縣級直接選舉搞好，以促進社會主義現代化建設的順利進行。全國縣級選舉工作，爭取在1980年冬天1981年春天基本完成。在領導班子沒有調整好或有其他原因的地方，可在1981年完成，但不要拖到1982年。對選舉工作中的主要情況和重大問題，望及時報告。
由于有了中央文件，多數省、市、區都制定了《選舉法實施細則》，因此，后來民政部負責起草的《選舉法實施通則》沒有出臺。
1980年上半年，選舉試點工作結束之后，下半年選舉工作即在全國全面鋪開。8月3日，即在中發〔1980〕60號文件下發后的第三天，程子華即在中央人民廣播電臺發表了《縣級直接選舉的重要意義》的廣播講話，對在全國分期分批開展縣級直接選舉必須重視和注意的幾個問題發表了意見。
四、全面鋪開選舉工作和中發〔1981〕35號文件的發出
從1980年8月開始，全國縣級直接選舉工作即在各地分期分批地全面展開。截至1980年12月底的統計，在全國2757個選舉單位中，已有1947個單位選出了人民代表，其中有1319個單位召開了人民代表大會；有355個單位正在進行選舉工作，其余455個單位的選舉工作在1981年繼續進行。這主要是河北、山西、內蒙古、江蘇、安徽、河南、云南、西藏、甘肅、新疆十省、自治區。
由于這是“文化大革命”以后的第一次全面的直接選舉，同時又正值國家在各方面的撥亂反正，林彪、“四人幫”反革命集團的遺毒還比較深，派性干擾也比較大，因此，這次選舉進行得并不十分順利，其間也發生了一些比較大的問題。但這些問題在黨中央、國務院的領導下，在程子華的直接工作和各級領導的重視下，都得到了比較好的解決，排除了出現的各種干擾，保證了選舉工作的正常開展和順利進行。作為全國選舉工作辦公室宣傳組負責人，據我所知，這次選舉中遇到的比較大的問題是一些高校出現的競選，這其中比較典型的是某師范學院發生的學生競選人民代表的問題。其基本特點是通過大字報、競選演說、答辯會、串聯、游說等形式，宣傳自己和自己所持的觀點，在一段時間內實際上恢復了“四大”，把“西單墻”搬到了校內。對于出現這種情況的地方，各地黨政和學校領導都給予了疏導，使之未能形成氣候，也未影響選舉工作的正常開展。
鑒于在1980年下半年的縣級直接選舉中出現了競選的情況，因此，1981年3月2日在五屆全國人大常委會第十七次會議上，經向中央書記處請示，程子華在作《關于全國縣級直接選舉工作的總結報告》時，就如何在選舉中發揮社會主義民主的問題發表了下述重要講話。他說：
在這次選舉中，有一些人搞無政府主義、極端個人主義，不要黨的領導，不遵守社會主義法制，反對四項基本原則，破壞安定團結，唯恐天下不亂。這是違反憲法違反九億多人民的根本利益的。鄧小平指出，“社會主義民主和社會主義法制是不可分的。不要社會主義法制的民主，不要黨的領導的民主，不要紀律和秩序的民主，決不是社會主義民主”。
在全國第一屆縣級直接選舉工作即將結束之際，程子華指示并經黨中央批準，于1981年7月召開了全國縣級直接選舉工作總結會議。各省、自治區、直轄市的領導同志出席了會議，對這屆選舉工作進行了認真總結。1981年9月3日，全國人大常委會第二十次會議在北京召開，專門安排聽取了程子華《關于全國縣級直接選舉工作的總結報告》。程子華在報告中對全國縣級直接選舉工作進行了全面總結。他從六個方面對這屆選舉取得的成果進行了概括：
（1）選出了群眾信任的縣級人民代表和比較好的領導班子，加強了政權建設。根據1925個縣級單位的統計，總人口數為7.4億多，共選出人民代表59.5萬多人，平均1249人選1名代表。代表中的工人占10.56％，農民占47.61％，干部占25.53％，知識分子占8.44％，軍人、愛國人士、歸僑等占7.86％。代表中婦女占21.89％，不是共產黨員的代表占33.15％。共選出縣級領導班子成員4.49余萬人，其中大專畢業的占14.66％，婦女占14.19％，不是共產黨員的干部和群眾占20.13％，平均年齡比原來一般都降低了3~4歲。
（2）廣大干部和群眾受到了一次社會主義民主和社會主義法制教育，增強了當家作主的責任感。根據1925個縣級單位的統計，共登記選民4.15億多人，參加投票的選民4.088億人，占選民總數的96.56％，這樣高的參選率是前所未有的。
（3）廣大干部受到了一次群眾性的考核，民主作風和干群關系有所改進。
（4）改善和發展了社會主義的民族關系，加強了民族團結。全國實行民族區域自治的地區，選出的少數民族的代表都高于本民族在其境內所占總人口的比例。
（5）鞏固和擴大了愛國統一戰線，各方面有代表性的人物被選為人民代表或縣級政權領導班子的成員。據1925個縣級單位的統計，被選進領導班子的有2326人，占總數的5.17％。
（6）不少地方結合選民登記，還平反了一些冤假錯案。同時對改造好的地主、富農分子依法改變了成分；對其他被剝奪了政治權利的人進行了評審，該摘帽子的摘了帽子，使他們得到了選舉權利。這樣，就使被剝奪政治權利的人數大大減少。黨的政策的進一步落實，調動了他們的積極性，發展了安定團結的政治局面。
在肯定成績的同時，程子華還對選舉中的問題進行了總結。他指出的主要問題是：有的單位領導缺乏民主作風和法制觀念，做了一些違反《選舉法》的事情；有的地方在選舉領導班子正職的時候，強調“情況特殊”，或以“協商一致”為名，搞等額選舉，或者搞陪襯式的差額選舉；有的地方在選出的人民代表中，出現了共產黨員過多、非黨群眾過少，男的過多、女的過少，干部過多、群眾過少的現象；在縣級人民政府領導班子中，婦女和非黨干部過少；有些地方為了多選干部當代表，把縣直機關選區劃得過小，幾十個選民甚至幾個選民就選出一名代表；有些地區選出代表以后，幾個月、半年甚至一年不能召開代表大會；有的地方在選舉以后不久，有的當選干部被調動了工作，群眾很有意見。程子華還對以后的選舉工作提出了幾條建議和意見，特別是提出這屆縣級人民代表大會的任期，建議全國統一從1981年算起。
全國第一屆縣級直接選舉工作結束之后，在程子華的直接領導下，民政部黨組向中央起草了《關于全國縣級直接選舉工作中的幾個問題的請示報告》。1981年9月5日，黨中央以中發〔1981〕35號文件的形式轉發了這個報告。民政部黨組在報告中提出了三個問題：一是關于干部管理與民主選舉的關系問題。建議以后領導班子的候選人名單，應按差額上報和審批。如果上級黨委預批的名單與選舉結果不一致時，應以選舉結果為準。今后上級黨委應及時審批領導班子的候選人名單，以便按期召開人民代表大會。二是關于代表構成的各種比例問題。建議共產黨員在代表中所占的比例，以不超過50％為宜；婦女在代表中所占的比例應不低于20％；愛國民主人士、少數民族上層人士、宗教界人士、歸國華僑較多的地方，應有他們適當數量的代表。在縣級人大常委會中，非黨人士一般應占1/3左右，婦女應當不少于1/5。在縣級人民政府領導班子中，至少要有一名婦女和非黨干部。三是關于選舉的日常工作如何管理的問題。建議人大常委會管方針、政策，日常工作由民政部門負責。為了做好這項工作，需要在全國總編制中調劑一部分名額給各級民政部門。黨中央在批轉民政部黨組的報告中指出，中央同意民政部黨組《關于全國縣級直接選舉工作中的幾個問題的請示報告》，希望各級黨委在今后的選舉工作中，要切實加強領導，尊重選民和代表的民主權利，按照《地方組織法》和《選舉法》的規定，認真解決好選舉工作中的問題，把選舉工作搞得更好。
五、縣級直接選舉工作的后期管理
全國第一屆縣級直接選舉工作基本結束之后，民政部做了選舉后期的大量工作。一是繼續指導做好少數地區的選舉工作；二是繼續交流各地發揮人民代表作用和做好人民代表大會工作的做法和經驗；三是就把選舉日常工作交給民政部門的問題做了一些準備工作。當時由于人民公社體制改革的工作已經提到了重要議事日程。因此，關于選舉工作的問題基本上花的力量較小。
1982年，國務院開始機構改革，民政部領導班子發生了重大變化，程子華到全國政協任副主席，民政部新班子成立。鑒于第一屆縣級直接選舉工作辦公室設在全國人大常委會之下，承擔選舉工作的人員主要是從有關單位抽調來的，給民政部門增加人員編制比較困難，而地方各級人大常委會都已普遍建立，人員力量比較強，對做好縣級直接選舉工作比較有利，因此后來有關縣級直接選舉工作就直接由全國人大常委會和地方各級人大常委會承擔了，民政部再沒有承擔選舉工作的任務。
全國第一屆縣級直接選舉工作是民政部恢復以后做的一件大事，從《選舉法》的修訂到選舉的具體實施，民政部始終將這項工作作為頭等重要的事情來抓。為此，中共中央先后發出了三個文件，五屆全國人大常委會先后安排了三次會議聽取程子華關于全國縣級直接選舉工作情況的報告。五屆全國人大常委會專門設立了縣級直接選舉工作辦公室，負責選舉的日常工作。各省、市、自治區都成立了選舉領導機構，并制定了《選舉法實施細則》；中國人民解放軍也制定了選舉全國和地方人大代表的辦法。民政部由部長、副部長、顧問率領工作組先后參加了21個省、自治區、直轄市的選舉工作。可以說，通過這一系列的工作，不僅基本明確了縣級直接選舉工作中的一系列重大問題，而且使全國上下都能及時了解選舉工作的基本情況，不僅對當時的選舉工作做到了及時指導，而且對以后的選舉工作都有一定的指導作用。這次選舉工作領導重視程度之高，投入人力之多，選舉準備工作之充分，選舉工作時間之長，在新中國的歷史上都是少見的。總的來看，在粉碎“四人幫”、全國進行撥亂反正的重要時期，由民政部承擔具體工作的全國第一屆縣級直接選舉工作搞得是比較成功的，開創了我國進入社會主義現代化建設新的歷史時期民主與法制建設的新局面。