第一章　緒論

第一節　研究背景和動機

公私合作（Public‐Private Partnerships，簡稱“PPP或PPPs”）提供公共產品被譽為始于20世紀80年代的全球性制度革命^[1]，但私部門參與基礎設施建設已經有很長的歷史，比如英國和美國早在幾百年前就曾以私人收費的形式發展公路系統。^[2]20世紀90年代以來，公私合作模式發展迅猛，1992年巴塞羅那奧運會和1998年法國世界杯的體育場館，甚至2008年北京奧運會的“鳥巢”（國家體育場）都是以PPP模式建設和運營的，其發展的速度和規模都引起人們廣泛的注意。^[3]以最早提出PFI^[4]的英國^[5]為例，出于可改變公共事業的資金籌措方式，無須將私人投資納入公共開支以回避國會預算審查這一原因，其在1992年就提出了私人投資行動計劃（PFI）的概念。1997年英國執政黨輪替，新上任的工黨仍然延續了這一政策，并將范圍進一步推廣，使其在所有與民眾生活密切相關的公共事務領域，如道路、鐵路、醫院、學校、監獄、政府房舍及資訊通信系統等都得到廣泛適用。2012年，英國政府頒布了《PPP新路徑》（A New Approach to Public Private Partnerships簡稱“PF2”），同時英國財政部于2012年12月出版了《標準化PF2合同》（Standardization of PF2 Contracts Draft）。英國行政法學者這樣形容PPP的顯著性：“為避免任何人懷疑此一話題的意義，我們必須注意到至1998年6月份，PFI項下合同的資本額度已經超過了90億英鎊。”^[6]截至2004年，英國共簽署677份PPP合同，合同總金額將近427億英鎊。在德國，2003年年初，僅有兩件公私合作案，到2004年，數量攀升逾14件，2005年有30件，2006年有52件，2007年上升至87件。單在2006年及2007年間，每年即有22件及35件新案子加入。對此，總投資金額從2004年之34 400萬歐元，增加到2007年的15億歐元。^[7]從世界貨幣基金組織的一份報告可以看出，公私合作模式已在全球很多國家得到推廣和運用。“許多歐洲大陸國家，包括芬蘭、德國、希臘、意大利、荷蘭、葡萄牙和西班牙都有公私合作項目。一部分中歐和東歐國家，包括捷克、匈牙利和波蘭由于需要基礎設施的大量投入，已開始著手開展PPP項目。在日本和加拿大，PPP項目比例正在逐步上升。至于拉美，墨西哥和智利在這一領域最為領先，墨西哥于1980年代便開始在建造高速公路時使用PPP方式。其余國家里，巴西最值得注意，因為它正計劃大幅度推廣PPP。在亞洲，公私合作方式正在起步，特別是在韓國和新加坡。非洲雖然沒有大規模的PPP項目出現，但一些國家已表現出濃厚的興趣，如南非。”^[8]上述描述引自國際貨幣基金組織于2004年出版的資料中。實際上，2004年后，PPP依然呈現繼續增長的趨勢。“2006年以后，歐洲PPP市場出現了多樣化的趨勢，英國所占份額有所下降，但仍然是歐洲最大的PPP市場；近年來，美國在不斷加快通過PPP方式進行基礎設施建設的步伐。2008—2010年，盡管面臨二戰以來最嚴重的經濟衰退，美國PPP仍然保持快速增長的態勢。”^[9]作為國際社會的核心成員，我國亦于2014年開始密集推出系列文件，力推公私合作模式的發展。

為何公私合作近年來呈現出迅速發展的趨勢，并風靡全球成為各國基礎設施、公共服務領域的新寵呢？尤其在2008年世界性金融危機之后，歐洲各國更提出要進一步利用公私合作模式，以提高效率，促成經濟的復蘇。事實上，基礎設施領域對于經濟發展的關鍵作用已被經濟學所證明。交通、能源、通信等設施的完善是促進經濟發展的有力因素，電力、飲用水等公共產品更是現代社會人民生活不可或缺的基本保障。“夜警國家”向現代“福利國家”的轉變已成為不爭的事實，國家除了維持公共秩序之外，還有為滿足人民基本生活所需，提供“生存照顧”的職能：保證公民獲得基本的生活需求，為低收入者提供財政補助；在生活成本高企的當下，為居民提供住房保障；為應對現代社會可能出現的各種風險，向公民提供基本的醫療、養老、失業等社會保險。總而言之，確保人人都能以“一定的標準”有尊嚴地活著成為國家作為義務的應有之義。然而政府的福利提供作為一種“給付行政”的實踐，需要強大的財政支出作為保障。各國在“福利國”建設過程中極易出現嚴重的財政赤字，如與經濟發展不適應的福利水平甚至導致希臘等國瀕臨破產，投資量驚人的基礎設施領域更使各國財政捉襟見肘。從源頭上考察，提高效率，節省公共財政支出，緩解財政赤字是公私合作制度提出的初衷，也是其具有吸引力的直接原因。

公私合作恰好結合了私部門迥異于公部門的治理結構所帶來的“高效率”和激勵機制下的“理性選擇能力”，從而實現以更小的成本帶來更多、更好的公共產品。2003年英國財政部對61個PFI項目進行調查，發現89%的項目提前或準時交付，所有的項目都在預算內完成。2003年英國國家審計署也對PFI項目的施工建設情況進行了調查，絕大多數PFI項目都按時（PFI項目76%按時完工、傳統采購項目30%）并在預算內（PFI項目78%預算內完工、傳統采購項目27%）完工。^[10]有學者總結基礎設施領域的公私合作有如下優點：（1）可以幫助政府發展基礎設施；（2）民間投資者和有經驗的借貸者的參與，有助于更好地保證一個項目在技術上和財政上的可行性；（3）可以利用民間資本市場彌補政府資源的不足；（4）它們能夠以更低的成本更快地滿足公眾的需要；（5）即使同樣遵守有關的規制條例（如保持水體質量），民營機構一般能比政府部門更有效地經營基礎設施；（6）可以分擔一些本來由公共部門承擔的風險；（7）可以促進技術轉讓，并為政府部門培訓人才；（8）將私部門的管理作為一個標桿，將有助于提高未來基礎設施建設項目的公共管理績效。^[11]總結起來，就是筆者指出的，私部門的治理結構帶來的投融資、運營、管理等各方面的效率提升。

就我國而言，專家認為我國市政公用設施的投資總量仍然不足。2003年年底，我國城鎮化率大約是40%，據國家數據統計，2014年城鎮化率已達54﹒77%^[12]，增長迅速。根據國際經驗，城鎮化率在30%～70%區間都是基礎設施加速增長時期。從現有水平來看，我國人均享用的市政公用設施水平仍然有待提高，而市政公用設施建設投資占同期國內生產總值的比例仍然較低。^[13]解讀下面一組數據可以看出，我國基礎社會設施領域投入的需求量。2004年12月17日交通部發布的《國家高速公路網規劃》中明確，2005—2030年，國家將斥資20 000億元，新建5﹒1萬千米高速公路，使我國高速公路達到8﹒5萬千米。同時在《中長期鐵路路網規劃》里提到，至2020年，全國鐵路營運里程將達到10萬千米，復線率和電氣化率達到50%，鐵路建設投入達20 000億元。^[14]與此同時，國內財政支出的狀況不容樂觀。早在溫家寶任國務院總理期間，他于2009年3月5日在政府工作報告中披露，為彌補財政減收增支形成的缺口，2009年中國財政赤字將擴增至9 500億元。評論人指出與國際警戒線曾經漸行漸遠的中國財政赤字率將在2009年急速反彈并逼近3%的警戒線。^[15]而我國在2008年開始逐步加大的基礎設施財政資金投入，已形成不容忽視的政府債務問題。根據國家審計署的統計^[16]，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206 988﹒65億元，負有擔保責任的債務29 256﹒49億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504﹒56億元。^[17]因此，同西方國家一樣，我國也存在節省公共開支、緩解財政赤字的需要，而公私合作制的引入對提供高效率、高質量的公共產品無疑具有重大的意義，如能合理安排風險，充分發揮公私部門的合作優勢，必將有利于國家更好地實現行政任務，促使私部門拓展投資領域，促進整個國民經濟的繁榮。

目前我國對于公共產品的提供，不管是基本的物質生活需求，如水、電、垃圾收集還是教育、醫療等福利產品，公部門開放特許經營，或政府撤資允許私人資本進駐的例子已經數不勝數。可以說我國在世界掀起民營化和公私合作大潮中也迅速搭上了宣揚效率、注重競爭和市場，強力鼓吹政府改變運作模式的列車，在全球化的激蕩下，不停摸索前進，駛向在某些學者看來并不確定的彼岸。^[18]被稱為城市公用事業綠皮書的《公私合作制的中國試驗》一書總結了公私合作制在公用事業領域的發展歷程。^[19]第一階段為1984—1992年，主要表現方式為經營承包和撥改貸，即開展以企業經理負責制和多種形式的經營承包責任制為主要內容的改革。第二階段為1992—1998年，主要表現為建立現代企業制度和引入外資，城市公用事業按照《公司法》實施改組和改制。第三階段為1998—2002年，城市經營帶動存量資產盤活。主要是以推動城鎮化進程、尋求更多的城市發展資金為目的，讓大批公用企業吸引外資，包裝上市。第四階段為2002年至今，即由中央政府主導的大規模政策推動和制度初創。以上對于公私合作發展進程的描述不一定準確，因為作者主要是針對以供水業為主的公用企業改制進行的梳理，并未涵蓋委托經營等其他公私合作模式。事實上，在薩瓦斯看來，中國的整個公私合作進程早在1978年即已開始。“第一步是1978年農業領域的放松規制。只要農民按照土地承包合同向國家上交糧食，他們在承包的土地上就可以行使所有者的一切權利。農業生產力得到大幅度提高，與過去集體農業經常因天災人禍導致饑荒的狀況形成鮮明對比。農民由此增加的財富和隨后的進一步放松規制，直接促成了以制造業為主的鄉鎮企業的大量涌現，對中國經濟的增長繁榮做出了巨大的貢獻。雖然一些人質疑這種情況是否可以稱為民營化，但這與企業員工持股的民營化方式相類似。20世紀90年代這個社會主義國家又以停發工資、迫使員工離開瀕臨倒閉的企業另謀生路的方式，終止了對國有企業的財政支持，這就是政府撤退。”^[20]當然，以上考察都是針對寬泛意義上的公私合作展開的。

作為引入私人資本進行公私合作的典型——BOT^[21]，其在我國的開展始于20世紀80年代。盡管市政公用事業市場化改革在2000年以后才成為一項官方政策并得到大規模推動，但地方上卻已經有十多年的零星探索。^[22]廣東沙頭角電力項目是我國第一個特許經營下的BOT項目。^[23]廣西來賓電廠則是我國官方正式確立的第一個BOT試點項目。^[24]如果說廣東沙角B電廠案例是地方出于實際需要做的大膽嘗試，那么廣西來賓BOT電廠項目則標志著有中央支持的公私合作制度在供電領域的正式開展。從2004年建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》^[25]的頒布則可以看出中央推進公用事業市場化改革，并以規范為基礎推進公私合作有序開展的努力。該辦法指出，政府可以按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務。盡管有學者認為，按照《行政許可法》，須由地方性法規以上級別的規范設定特許經營權，該辦法作為建設部的規章顯然存在位階過低的問題^[26]，但這至少是公用事業領域規定特許權的破冰之舉。根據《公私合作制在中國的試驗》課題組的統計，1994年我國城市建設固定資產投資中的私人投資占到23%，1995年這一數據提高至44%，此后開始呈逐步下降趨勢，1994年至2003年累計平均占到28%。^[27]課題組分析與中央政府控制財政信貸和土地使用政策以及全國性的公用事業市場化政策的效果有關，并樂觀估計28%的比例將成為此后向上攀升的拐點。不管是著眼于公用事業領域的考察，還是將之放在更廣闊的整個中國的改革開放背景下觀察，我國的公私合作制度，伴隨著市民社會的逐步發育和外資進駐規模的日益擴大，呈現出逐步發展的態勢，體現了從地方到中央，由試探性試點到大規模政策鼓勵和規范化的發展路徑。

2008年由于世界金融危機的沖擊，我國政府大力實行“國進民退”，在四萬億計劃帶動下，地方通過各種融資渠道投入大量配套資金，“盡管政策層面仍舊重視社會資本對經濟發展的作用，但在執行層面，以央企和地方政府投融資平臺為代表的國有企業依靠貨幣擴張中的融資優勢重領市政公用舞臺的風騷。這一階段，暫時解決了資金障礙的國有資本，毫不客氣地將社會資本‘打入冷宮’，部分進入該領域的民營企業受危機影響出現了資金困難甚至資金鏈斷裂的情況，‘國進民退’成為事實”^[28]。2012年以來，公私合作發展進入快速通道，國家推行的決心、力度、影響面、社會關注度都屬前所未有。在官方力推之下，PPP項目似乎呈現出遍地開花的局面。

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注釋

[1]〔英〕達霖·格里姆賽、莫文·K．劉易斯：《公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》，濟邦咨詢公司譯，中國人民大學出版社2008年版，中文版序。

[2]參見上書，中文版序。

[3]PPP模式流行背后也有很多政治因素，如德國政府在2008年就提出將PPP項目比例從4%增加到15%。

[4]又稱私人資助行動計劃，最先在英國提出并運用，指通過私人投資來完成政府提供公共服務的活動。一般被認為是PPP的一種模式。

[5]至2003年，英國的公私合作方案占全球的67%，可見其比重之大。

[6]P﹒P﹒Craig，Administrative Law，5th ed﹒（Thomson 2003），136．

[7]〔德〕Prof﹒Dr﹒Jan Ziekow：《公私協力在德國憲法與行政法上之挑戰與發展》，詹鎮榮譯，載《公私協力（PPP）法制國際學術研討會論文集》，臺灣政治大學法學院于2009 年5月14至15日在政大綜合院館五樓國際會議廳主辦。

[8]IMF（2004），“Public‐Private Partnerships”，Available from：https：／／www．imf．org／ex‐ternal／np／fad／2004／pifp／eng／031204．htm，［Accessed 9 Nov﹒2018］．

[9]孟艷：《公私合作伙伴關系的全球發展趨勢及政策啟示》，《理論學刊》2013年第5期。

[10]〔英〕達霖·格里姆賽、莫文·K．劉易斯：《公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》，濟邦咨詢公司譯，中文版序第3頁。更多的數據分析可以參見我國臺灣地區“行政院”公共工程委員會0960291號研究報告：《歐盟地區公私合伙（Public Private Partnerships）政策推動歷程與現況之研究》，我國臺灣地區“行政院”公共工程委員會2007年12月編印，第4－8到4－10頁。（對于PFI的調查和分析集中在完工時間、超支比例、使用者滿意度等方面，而數據表明，在這幾項指標上，PFI都優于傳統的采購。）

[11]UNIDO（1996），“Guidelines for Infrastructure Development through Build‐Operate‐Trans‐fer（BOT）Projects”，Available from：https：／／www．unido．org／guidelines‐infrastructure‐development‐through‐build‐operate‐transfer‐bot‐projects，［Accessed 9 Nov﹒2018］．

[12]國家統計局：《2014年中國城鎮化率達到54﹒77%》，見中國經濟網，http：／／www．ce．cn／xwzx／gnsz／gdxw／201501／20／t20150120＿4386891．shtml，2016年12月4日最后訪問。

[13]余暉、秦虹編：《公私合作制的中國試驗》，上海人民出版社2005年版，第13頁。

[14]王守清、柯永建編著：《特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）》，清華大學出版社2008年版，第1頁。

[15]韓潔、張旭東、岳德亮：《中國擴增財政赤字至9 500億元創新中國成立60年之最》，見搜狐網，http：／／news．sohu．com／20090305／n262623197．shtml，2018年11月9日最后訪問。

[16]國家審計署：《全國政府性債務審計結果》（2013年第32號公告），2013年12月30日發布。

[17]針對愈發嚴重的地方債務問題，國務院于2014年9月21日發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），要求實施債務規模控制和預算管理，并化解現有債務。同時，國務院提請第十二屆全國人常委會第十六次會議審議的有關2015年地方政府債務限額議案2015年8月29日獲批，議案中披露15﹒4萬億元是截至2014年年底的政府負有償還責任的債務。參見韓潔、席敏、申鋮：《三問中國地方政府債務：底數多大風險幾何能否償還》，見http：／／finance．people．com．cn／n／2015／0829／c1004‐27531316．html，2018年11月15日最后訪問。據財政部2018年9月21日發布的數據顯示，截至2018年8月末，全國地方政府債務余額176 684億元，地方政府債券剩余平均年限4﹒6年。新華社：《財政部：截至8月末全國地方政府債務余額176 684億元》，見ht‐tp：／／www．gov．cn／shuju／2018-09／21／content＿5324451．htm，2018年11月15日最后訪問。

[18]如我國臺灣地區學者就提出民營化更多地屬于一種“迷思”。參見張晉芬：《臺灣公營事業民營化：經濟迷思的批判》，臺灣地區“中央研究院”社會學研究所2001年版。

[19]以下四階段描述參見余暉、秦虹：《公私合作制的中國實驗》，第17頁。

[20]〔美〕E﹒S﹒薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，第138頁。

[21]BOT是Build‐Operate‐Transfer的縮寫，屬于典型的PPP模式。

[22]參見余暉、秦虹：《公私合作制的中國實驗》，第16頁。

[23]20世紀80年代初，我國開始改革開放，為滿足境外旅游人員來我國旅游的需要，當時香港的Hopewell Holdings公司在廣東省投資開辦了其在中國的第一家擁有1 200間客房的飯店。后來發現飯店所在城市的電力供應嚴重不足，影響了經營活動，但該公司并沒有抽回投資，而是抓住機會，通過與廣東省政府簽訂“特許權協議”來發展和運行其第一個電廠。該電廠是一個2X250MW的燃煤電廠，項目特許期限為10年，項目費用5﹒17億美元。該BOT項目的實施是通過一系列的協議——“特許權協議”、開發、建設、擁有、運營協議來保證的。此項目的基本協議即“特許權協議”是香港HOPEWELL電力有限公司與深圳電力開發公司之間訂立的協議。其他合同包括：HOPEWELL電力有限公司和業主的施工合同，HOPEWELL電力有限公司與深圳電力開發公司及中國煤炭開發公司間的供煤合同；HOPEWELL電力有限公司向深圳電力開發公司出售電力的合同。詳見趙聯寧：《BOT項目方式中的行政合同》，《中央政法干部管理學院學報》1999年第6期。

[24]王守清、柯永建編著：《特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）》，第126頁以下。

[25]中華人民共和國建設部第126號令，2004年2月24日通過，自2004年5月1日起施行。

[26]章志遠：《公用事業特許經營及其政府規制——兼論公私合作背景下行政法學研究之轉變》，《法商研究》2007年第2期。

[27]余暉、秦虹：《公私合作制的中國實驗》，第21頁表0－1。

[28]李競一：《市政公用國企改革與混合所有制》，《濟邦通訊》2014年4月第42期。