論建立政府與民眾合作的生態補償體系
中國經濟發展模式正在從粗放型向集約型轉化，從簡單追求GDP規模和速度的發展轉為追求人與自然、人與人和諧的可持續發展。當生態保護已經與經濟發展相輔相成時，生態補償就成為經濟可持續發展的核心內容。
一、政府為主的生態補償體系的缺陷
長期以來，中國的生態補償機制是政府為主的財政補償，分為中央政府對生態惡化地區的救濟型補償和生態受益地區對生態貢獻地區的財政投資型補償，這種以政府為主的生態補償體系存在以下明顯的缺陷：
1.由中央政府的財政支出解決生態貢獻地區的資金補償往往以扶貧名義進行，缺少對生態貢獻地區民眾權利的明確認可。在這樣一種財政轉移制度中，所謂落后地區的生態環境貢獻的價值被忽視，政治計算大于生態計算。如多年來，河北張家口市和承德市，以國家生態建設投入為引導，組織群眾投工投勞，加強對永定河、潮白河上游生態修復和水資源保護，實施封山禁牧，禁止傳統工業發展，關停污染企業等，為京津水源保護作出了重要貢獻。張家口和承德的產業發展受到限制，地方經濟受到損失。據北京市社科院2006年發布的《中國區域發展藍皮書》，河北省環京津貧困帶人均GDP、縣均地方財政收入僅為京津遠郊區縣的1/4和1/10。僅僅是上游累計來水的估算凈效益就達到60億元，加上當地產業損失可達近百億元。[1]國家對河北省張承地區總的生態建設投資約三分之一，國家投資長期處于生態欠賬狀態，不能維持生態系統的穩定與正常運轉。以中央財政轉移支付開展生態補償，沒有充分體現“受益者付費”的原則，導致補償資金嚴重不足。
2.地方政府之間行政地位差別導致生態補償不平等。以河北與北京為例，密云水庫和官廳水庫的來水50%以上在河北，河北處于上游，北京處于下游。近年來由于氣候干旱導致水庫存水量減少，下游用了本屬于上游的地表水，應該進行合理的補償。建立上下游補償機制，已經不單單涉及北京與河北的關系，而是整個華北生態圈維持生態平衡的需要，但北京與河北、山西、天津等城市之間的生態補償談判機制沒有正式建立。北京對周圍省市的生態補償有限，北京作為首都在政治上有優勢，導致經濟上也有優勢，法制建設上又沒有確立北京與其他省份之間的平等權益關系，致使平等談判比較難進行。由于缺乏有效的地區之間的平等談判機制，一方面無法確定科學合理的生態補償內容，如水資源使用權損失補償、限制傳統工業發展。權益損失補償、生態工程管護費用補償等；另一方面更欠缺多層次的生態環境補償體制規范，包括完善相關法律法規，建立相關補償的評價體系，建立協調和監督管理機制。過去北京、天津給予了河北省很多援助補償，但這些援助補償往往不以生態資源補償為名義，而以其他項目體現。這些援助并不固定，往往是臨時性的。GDP考核使地方政府熱衷于上投資項目，增加財政收入，必然使得生態保護與地方政府職能發生沖突，導致生態環境惡化。
3.在政府財政為主的生態補償體系中，社會民眾作為生態補償主體的地位被忽視。在行政縱向轉移支付占絕對主導地位的生態補償機制中[2]，生態環境保護管理分別涉及林業、農業、水利、國土、環保等部門，生態補償實際上成為“部門主導”以“項目工程”方式進行的補償。像退耕還林、退牧還草、生態公益林補償金等政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，政策缺乏可持續性，給實施效果帶來較大的變數和風險。2000—2005年，中央在退耕還林、退牧還草、天然林保護、防護林建設和京津風沙源治理五大生態建設工程累計投資上千億元，對水土流失綜合防治、三峽庫區、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程投資500多億元，但生態補償效果有限。從生態補償的對象看，生態服務的提供者大多集中在西部，而生態服務的受益者大多集中在東中部，生態服務提供者和受益者在地理范圍上不對應，區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。生態保護補償標準“一刀切”，補償標準偏低，補償資金不均衡，有數量補償，缺質量補償。如目前的林地補償主要按照面積補償，而對林相、森林覆蓋度、森林結構等重要生態指標未加考慮，導致林農對生態公益林的維護沒有積極性。很明顯，單純以政府作為生態補償主體的缺陷在于事后、拖延、內耗、不充分。所謂事后，是指往往等生態環境惡化嚴重，政府才想到補償，缺乏事先的預防性；所謂拖延，是指中央政府和受益區地方政府的強勢和生態貢獻區地方政府的弱勢，使雙方關系不對等，補償資金的撥付時間滯后；所謂內耗，是指責任主體不明確，資金投入上難以形成合力；所謂不充分是指受益地區對貢獻地區的資金補償總是小于貢獻地區的付出。[3]
4.單純以政府財政為主的自上而下的生態補償方式的管理機構的運作，由于缺乏自下而上的監督，存在不透明以及交易費用過高等問題，個別地方弄虛作假挪用補償資金，嚴重的甚至揮霍浪費、貪污腐敗，而且轉移支付補償是否到位的信息收集成本越來越高。管理機構本身存在日益擴張的趨勢，通過財政轉移實施生態補償面臨著如何從受益者那里收費，并切實轉移支付給服務提供者的管理問題。單純依靠財政關系的生態補償機制有邊際運作成本上升的趨勢。
二、民眾參與生態補償機制可對缺陷進行治理
以政府財政為主的生態補償機制，其缺陷是忽視了社會民眾作為生態補償的主體地位，社會民眾參與的生態補償機制的建立，可以對以政府財政為主的生態補償機制的缺陷進行治理。
確立民眾作為生態補償的基本主體，可以將行政特征的生態補償機制轉型為法治特征的生態補償機制，把民眾當作維護生態的積極主體。用法治化而不是行政保護民眾的生態權，民眾與政府在生態問題上的關系將發生質的變化。可以改變政府行政強制的行為習慣，強調公眾參與的天然權利，以實現授權于民。在諸如《環境保護法》等法律中，可以大量增加相關條款，明確賦予民眾參與生態資源管理的權利。比如明確民眾的生態資源擁有者的產權——當地資源所有權；作為生態環境提供者的回報權——資源保護地民眾放棄工業發展的回報權利；當地資源決策的參與權——如招商引資項目的決策；有關生態環境的維護權——如污染項目的抵制、污染違法的舉報和賠償。目前中國很多地方片面追求GDP，導致了招商引資中的環境污染問題，單靠地方政府的道德自覺，或靠中央政府對地方政府的行政問責是解決不了的，關鍵在于確定民眾尤其是本地居民對本地生態環境的財產權、占有權、使用權、知情權、決策權、監控權、收益權等。民眾成為生態環境的權利主體，政府則成為民眾生態環境服務的主體，民眾保護生態環境的呼聲才能得到呼應，這可以改變政府生態補償的事后性、拖延性和不充分性。因為牽涉到自身利益，凡是關系到生存環境的決策民眾必定關心，事先就相關問題提出懷疑和質詢，將問題發生之后才發現的問題提到事前考慮。作為利益相關者，民眾對生態環境問題的體驗是直接的，作為一個受損害群體其對生態補償有強烈的要求，這將促使生態補償更及時。作為利益相關者，民眾對生態補償資金的使用透明度有強烈的訴求，可以在相當大程度上防止政府部門之間的內耗扯皮。民眾參與促使政府以財政為主的生態補償從事后轉為事前、從拖延轉為及時、從內耗轉為規范、從不充分轉為充分，這有助于建立具有事先性、及時性、規范性和充分性的生態補償機制。從生態環境的價值發現角度看，民眾作為生態補償主體有利于建立生態環境產品的市場交易體系。生態環境效益是很難量化的，但市場的供求關系可以產生價格。生態環境貢獻地的民眾與生態環境收益地的民眾可以通過討價還價的談判形成生態環境的補償價格，比政府行政化估算更科學。在生態有償服務制度下，可以建立一個環境服務市場，通過這個市場，誰享受、誰付費，誰污染、誰治理。享受環境服務的受益人，直接支付給提供這些環境服務的人。生態有償服務不僅建立了生態市場機制，也提供了新的生態融資方法。比如，河北目前在污染控制中，正嘗試利用市場機制減少污染，為促使污染者服從排放標準和其他環境要求，采用嚴格的經濟刺激措施（如排污收費和罰款），有當地的民眾參與，就污染的成本、后果進行市場化交易，按照生態安全損害程度進行補償，這大大擴展了河北生態補償的融資渠道。民眾參與下的生態市場，與別的市場交易的區別是，更需要專業人力資本和專業社會中介的專業化服務。因此，生態有償服務市場將培育出大量的生態服務業中介組織，既可以從事生態市場的中介服務，成為第三產業的重要組成部分，也可以從事非營利的志愿者服務，成為社會民眾自治的組織形式。民眾建立各種社會中介組織和自治組織，參與生態補償，不只是為了民眾的個人利益，更是為了整個社會生態環境保護的公共利益，為了自我價值的實現。比如，中國阿拉善生態協會（SEE）成立于2004年6月5日，是由中國近百名知名企業家發起的民間非營利性環境保護組織，SEE的近百名會員企業家遍布包括港澳臺地區的中國各省市，來自于房地產、金融、信息、制造、文化、零售等各個行業。按照協會秘書長楊平的總結，該協會的活動方式恰恰是對民眾與政府合作的生態補償新機制的探索，針對荒漠化地區水資源問題、草場過載問題、亂砍濫伐問題……設計一組不同類型項目，找到解決辦法，形成了項目模式后，再向北方荒漠化地區推廣。SEE具體的工作方式是，以當地的老百姓和政府為主體，在信息、能力、技術、市場等方面給他們以指導和輔助，待當地人具備了自治能力后便撤出，推動當地人自己繼續往前走，“授人以漁”可持續發展，將生態環境的改善與經濟生活水平的提高相協調。[4]環境保護工作要同時考慮當地人生活水平提高的問題，環境脆弱地區的環境保護要天然地與扶貧工作緊密結合在一起，只有處理好了人的發展與環境資源的關系問題，環境保護才真正有成效。公益資金的使用需要當地政府和農牧民少量資金的匹配，這樣做，可以將相關利益方的利益整合到一起，形成集成產出效率。除此之外，SEE資金的配套使用也是為了防止官員截流、挪用，防止農牧民不珍惜公益資金，吃大鍋飯，導致公益資金的不良使用。同時，投入的公益資金應盡可能要求各接受主體通過商業的方法掙回來，或者在其他方面形成明顯的產出，由此形成良性循環。因此，SEE的公益資金在沒有明顯的投入產出效果、沒有可能發揮最大效益時寧可不用，也不亂用。[5]面對環境與資源保護等公共問題時，目前農村的社區組織基本無力應對，因為土地承包制帶來的組織渙散、組織資源流失使得社區公共問題缺乏解決辦法。SEE項目進入社區后，高度重視社區共建，通過民主選舉的方法將老百姓信得過的人選舉出來，并與現村委會達成某種重合（不能完全對立），然后由管委會自己討論項目，自己拿出財務管理辦法，形成公平、透明、高效的社區組織，進而推動環境保護工作持續不斷地進行下去。在協會內部，則致力于推動企業家承擔更多的環境責任和社會責任，遵循平等參與、民主決策、權力制衡、公開透明、會員與公眾監督的組織工作原則，嚴格按照協會章程治理。正因為SEE開辟了一條各種社會力量合作參與的生態環境補償通道，所以它能夠聚集的資源，無論是貨幣形態表現的資源，還是其他社會影響力方面表現的資源，以及專家方面的資源，都是前所未有的，遠遠超過了已有的國內環保方面的非政府組織。[6]從阿拉善生態協會的例子看，中國出現的各種生態補償困難的原因，不僅僅是由于財政資金的缺乏，也不僅僅是自然資源產權不清晰，立法和制度基礎的薄弱，而是因為缺乏民眾廣泛參與的從事生態公益的社會自組織。所以生態補償機制的創新需要在政府系統之外，建立由大量非政府組織組成的社會自組織系統。確立民眾作為生態補償的基本主體，不僅不否認和排斥政府財政生態補償制度，反而可以對政府財政生態補償制度加以完善。民眾參與生態補償，有利于提高政府財政性生態補償機制的效率。目前的政府行政型生態補償管理缺乏民眾參與，不透明運作及交易費用過高的問題比較嚴重，這個問題只有在民眾的監督參與下才能解決。民眾積極參與生態補償機制，等于解放了政府，使得政府在生態環境保護中的角色得到轉變：由服務的唯一買單者轉變為協調者，致力于建立和維持一個對個人參與者開放的環境和市場，一個促進社會自治組織活動的平臺。在宏觀上政府要引導建立一個更廣泛參與的行動系統——包括生態服務提供者和受益者、個人和社會自治團體、中央政府和地方政府、教育、科研、企業等諸多主體參與的，人力資本與貨幣資本融合的生態保護系統。
原載《經濟理論與經濟管理》2010年第11期
[1]楊連云，李宏民.環京津貧困帶的現狀與發展戰略研究［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006.
[2]董小君.建立生態補償機制實現西部“不開發的發展”［N］.中國經濟時報，2007-07-23.
[3]河北省全流域生態補償調查：一項新探索三個有利于［N］.河北日報，2009-12-22.
[4]阿拉善生態協會秘書長楊平訪談［EB/OL］.阿拉善生態協會網站，http：//see.org.on，2010-01-15.
[5]阿拉善生態協會秘書長楊平訪談［EB/OL］.阿拉善生態協會網站，http：//see.org.on，2010-01-15.
[6]阿拉善生態協會秘書長楊平訪談［EB/OL］.阿拉善生態協會網站，http：//see.org.on，2010-01-15.