1905年，在立憲運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，清廷派遣五位大臣出洋考察政治。

1906年9月1日發(fā)布了仿行憲政的上諭。上諭在敘述了中國(guó)國(guó)勢(shì)不振和各國(guó)富強(qiáng)的原因之后，寫道：“時(shí)處今日，惟有及時(shí)詳晰甄核，仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國(guó)家萬年有道之基。但目前規(guī)制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文，何以對(duì)國(guó)民而昭大信。故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手，亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張，并將各項(xiàng)法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財(cái)務(wù)，整飭武備，普設(shè)巡警，使紳民明悉國(guó)政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)。著內(nèi)外臣工切實(shí)振興，力求成效，俟數(shù)年后規(guī)模粗具，查看情形，參用各國(guó)成法，妥議立憲實(shí)行期限，再行宣布天下，視進(jìn)步之遲速，定期限之遠(yuǎn)近。”[1]上諭雖然沒有定下立憲的年限，使人民有遙遙無期之感，但立憲派和紳商學(xué)子認(rèn)為，不待人民之請(qǐng)求，中國(guó)的專制政治就邁進(jìn)預(yù)備立憲時(shí)期，即向民主憲政過渡的新時(shí)期，“誠(chéng)古今未有之盛舉”[2]，仍然熱烈歡呼，張燈結(jié)彩，敲鑼打鼓，開會(huì)慶賀。

根據(jù)考察政治大臣的建議，清廷確立了師法日本的指導(dǎo)思想，從改革官制入手。1906年11月6日，朝廷發(fā)布了裁定中央官制上諭，內(nèi)閣、軍機(jī)處照舊；各部尚書均充參預(yù)政務(wù)大臣。外務(wù)部、吏部、學(xué)部均仍舊。巡警部改為民政部。戶部改為度支部，以財(cái)政處并入。禮部以太常、光祿、鴻臚三寺并入。兵部改為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入。應(yīng)行設(shè)立的海軍部及軍咨府，在未設(shè)以前，暫歸陸軍部辦理。刑部改為法部，專任司法。大理寺改為大理院，專掌審判。工部并入商部，改為農(nóng)工商部。輪船、鐵路、電線、郵政設(shè)立專司，名為郵傳部。理藩院改為理藩部。除外務(wù)部堂官照舊外，各部堂官均設(shè)尚書一員，侍郎二員，不分滿漢。都察院改設(shè)都御史一員，副都御史二員，六科給事中改為給事中，與御史均暫如舊。資政院、審計(jì)院均著設(shè)立。

國(guó)會(huì)（即議院）是民主政治在政權(quán)組織形式上的主要體現(xiàn)，沒有國(guó)會(huì)，就稱不上憲政。還在編纂官制大臣討論改革草案之時(shí)，報(bào)刊就發(fā)出了成立國(guó)會(huì)的呼聲。然而改革的結(jié)果，卻沒有國(guó)會(huì)，只有增設(shè)資政院。

按照編纂官制大臣擬定的《資政院官制清單》[3]規(guī)定：資政院由原政務(wù)處改設(shè)，設(shè)立的目的是“為采取輿論之地，以宣上德，而通下情”，“為他日議院之權(quán)輿”。也就是作為以后設(shè)立議院的起始，“為立憲預(yù)備”。其組織，總裁（議長(zhǎng)）一人，由皇帝從王公大臣中特旨簡(jiǎn)派；副總裁（副議長(zhǎng)）二人，由皇帝從尚書、侍郎、督撫和出使大臣中特旨簡(jiǎn)派；議員也不由民主選舉產(chǎn)生，而從王公世爵勛裔中欽選，從京官中會(huì)推，從宗室皇族、八旗士紳和各省官紳士商中保薦。其職權(quán)，議決新定法律，歲出入之預(yù)算，稅法及公債，人民陳請(qǐng)等事項(xiàng)，但所陳事件，均由總裁、副總裁咨送內(nèi)閣，請(qǐng)旨施行。若內(nèi)閣總理大臣、副大臣“以為不可行”，“本院不得強(qiáng)政府施行”。

在《資政院節(jié)略清單》[4]中，對(duì)于設(shè)立資政院是“為采取輿論之地，以宣上德，而通下情”的意圖說得更為明確：“國(guó)民義務(wù)，以納稅為一大宗。現(xiàn)在財(cái)政艱難，舉行新政，何一不資民力，若無疏通輿論之地，則抗糧鬧捐之風(fēng)何自而絕？營(yíng)業(yè)稅、所得稅等法必不能行。日本明治元年歲入僅三千三百八萬余元，至明治三十年，歲入已二萬三千八百七十余萬元，三十年中，增加七八倍，而民不怨。中國(guó)歲入僅八千余萬兩，一言加稅，阻力橫生，對(duì)鏡參觀，其故安在？此不能不采輿論者一也。”“近日民智漸開，收回路礦之公電，告訐督撫之公呈，紛紛不絕。若聽其漫無歸宿，致人人有建言之權(quán)，時(shí)閱數(shù)年，政府將應(yīng)接不暇。惟專設(shè)一輿論總匯之地，非經(jīng)由資政院者，不得上聞。則資政院以百數(shù)十人為四萬萬人之代表，通國(guó)之欲言于政府者，移而歸諸資政院，化散為整，化囂為靜。又限制該院只有建言之權(quán)，而無強(qiáng)政府施行之權(quán)，使資政院當(dāng)輿論之沖，政府得安行其政策，而民氣疏達(dá)，亦不致橫決難收，保全甚大。此輿論之不能不歸于資政院者又其一也。”

中央體制改革依舊不脫專制性質(zhì)，多數(shù)立憲派人士大感失望，尖銳地批評(píng)其為“偽改革”，“徒為表面之變更”[5]，“襲皮相而竟遺精神”[6]。對(duì)于不設(shè)國(guó)會(huì)，只設(shè)資政院，他們同樣極其不滿。如留日學(xué)生、湖南即用知縣熊范輿（苗族）在《新官制評(píng)論》[7]一文中指出：“立憲之神髓，在人民皆得參與國(guó)政而已。國(guó)會(huì)者，人民參政之機(jī)關(guān)也，故各立憲國(guó)皆使國(guó)會(huì)與政府對(duì)立。”而官制改革卻將國(guó)會(huì)“置而不問”。現(xiàn)在所欲設(shè)立的資政院性質(zhì)，“不過為政府之一部分”，與國(guó)會(huì)中的上議院不同。因?yàn)樯献h院的組織之法，應(yīng)以議院法規(guī)定，與官制性質(zhì)不同。就上議院而論，各立憲國(guó)之所以尚存這種制度，系因其當(dāng)初設(shè)立國(guó)會(huì)時(shí)，貴族勢(shì)力甚大，在事實(shí)上不能脫離貴族，才不得已特設(shè)一院位置之，此后諸國(guó)加以仿效。中國(guó)既然沒有貴族專橫的歷史，大可不必從形式上模仿這種制度。資政院官制草案說帖說：“若仍用保舉、征辟之法，與原設(shè)政務(wù)處無異，即與諭旨公諸輿論之意不符”。然而試問：資政院官制中所說的欽選、會(huì)推、保薦等法，與保舉、征辟有多少差別？就是有異于政務(wù)處，也不符合“公諸輿論”之意。“選之者非人民，推之者非人民，保薦之者又非人民”，被欽選、會(huì)推和保薦者所參議的事情，必然不會(huì)出于他們所持意見的范圍，根本不足充當(dāng)四萬萬人的代表。何況資政院官制草案說帖“更明言其設(shè)立資政院之意旨，乃所以為增加租稅，而使其替政府當(dāng)輿論之沖乎！”實(shí)即“欲借資政院以抑制加稅之阻力，是不過一籌款之新法耳”。資政院僅能通達(dá)下情，條陳治理，對(duì)政府并“無強(qiáng)制實(shí)行之力”，不同于立法機(jī)關(guān)的國(guó)會(huì)。使資政院當(dāng)輿論之沖，只能為政府“分其謗”，政府對(duì)于人民，又可以卸其責(zé)。這樣一來，“所謂政府得以安行其政策之目的，乃竟可以始終貫徹而毫無阻礙”，“政府之不愿輿論喧囂于其耳，以妨害其專制之進(jìn)行也，愈諱無可諱矣”。

出于這樣的認(rèn)識(shí)，立憲派人士自然不會(huì)滿足于僅設(shè)資政院而不開國(guó)會(huì)，為了實(shí)行真正的憲政，他們便為召開國(guó)會(huì)而開始大聲疾呼了。

注釋

[1] 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，43～44頁，北京，中華書局，1979。

[2] 《論實(shí)行立憲不定期之善》，載《南方報(bào)》，1906-09-04。

[3] 見《改定官制原奏全錄》，京話實(shí)報(bào)館，1906。

[4] 見《改定官制原奏全錄》。

[5] 《論今日時(shí)局之危》，載《申報(bào)》，1906-12-06。

[6] 英斂之：《新年頌》，見《也是集》，35頁，大公報(bào)館，1907。

[7] 《新官制評(píng)論》，載《中國(guó)新報(bào)》，第1期。