1905年，在立憲運動的推動下，清廷派遣五位大臣出洋考察政治。

1906年9月1日發布了仿行憲政的上諭。上諭在敘述了中國國勢不振和各國富強的原因之后，寫道：“時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，涂飾空文，何以對國民而昭大信。故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張，并將各項法律詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財務，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工切實振興，力求成效，俟數年后規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近。”[1]上諭雖然沒有定下立憲的年限，使人民有遙遙無期之感，但立憲派和紳商學子認為，不待人民之請求，中國的專制政治就邁進預備立憲時期，即向民主憲政過渡的新時期，“誠古今未有之盛舉”[2]，仍然熱烈歡呼，張燈結彩，敲鑼打鼓，開會慶賀。

根據考察政治大臣的建議，清廷確立了師法日本的指導思想，從改革官制入手。1906年11月6日，朝廷發布了裁定中央官制上諭，內閣、軍機處照舊；各部尚書均充參預政務大臣。外務部、吏部、學部均仍舊。巡警部改為民政部。戶部改為度支部，以財政處并入。禮部以太常、光祿、鴻臚三寺并入。兵部改為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入。應行設立的海軍部及軍咨府，在未設以前，暫歸陸軍部辦理。刑部改為法部，專任司法。大理寺改為大理院，專掌審判。工部并入商部，改為農工商部。輪船、鐵路、電線、郵政設立專司，名為郵傳部。理藩院改為理藩部。除外務部堂官照舊外，各部堂官均設尚書一員，侍郎二員，不分滿漢。都察院改設都御史一員，副都御史二員，六科給事中改為給事中，與御史均暫如舊。資政院、審計院均著設立。

國會（即議院）是民主政治在政權組織形式上的主要體現，沒有國會，就稱不上憲政。還在編纂官制大臣討論改革草案之時，報刊就發出了成立國會的呼聲。然而改革的結果，卻沒有國會，只有增設資政院。

按照編纂官制大臣擬定的《資政院官制清單》[3]規定：資政院由原政務處改設，設立的目的是“為采取輿論之地，以宣上德，而通下情”，“為他日議院之權輿”。也就是作為以后設立議院的起始，“為立憲預備”。其組織，總裁（議長）一人，由皇帝從王公大臣中特旨簡派；副總裁（副議長）二人，由皇帝從尚書、侍郎、督撫和出使大臣中特旨簡派；議員也不由民主選舉產生，而從王公世爵勛裔中欽選，從京官中會推，從宗室皇族、八旗士紳和各省官紳士商中保薦。其職權，議決新定法律，歲出入之預算，稅法及公債，人民陳請等事項，但所陳事件，均由總裁、副總裁咨送內閣，請旨施行。若內閣總理大臣、副大臣“以為不可行”，“本院不得強政府施行”。

在《資政院節略清單》[4]中，對于設立資政院是“為采取輿論之地，以宣上德，而通下情”的意圖說得更為明確：“國民義務，以納稅為一大宗。現在財政艱難，舉行新政，何一不資民力，若無疏通輿論之地，則抗糧鬧捐之風何自而絕？營業稅、所得稅等法必不能行。日本明治元年歲入僅三千三百八萬余元，至明治三十年，歲入已二萬三千八百七十余萬元，三十年中，增加七八倍，而民不怨。中國歲入僅八千余萬兩，一言加稅，阻力橫生，對鏡參觀，其故安在？此不能不采輿論者一也。”“近日民智漸開，收回路礦之公電，告訐督撫之公呈，紛紛不絕。若聽其漫無歸宿，致人人有建言之權，時閱數年，政府將應接不暇。惟專設一輿論總匯之地，非經由資政院者，不得上聞。則資政院以百數十人為四萬萬人之代表，通國之欲言于政府者，移而歸諸資政院，化散為整，化囂為靜。又限制該院只有建言之權，而無強政府施行之權，使資政院當輿論之沖，政府得安行其政策，而民氣疏達，亦不致橫決難收，保全甚大。此輿論之不能不歸于資政院者又其一也。”

中央體制改革依舊不脫專制性質，多數立憲派人士大感失望，尖銳地批評其為“偽改革”，“徒為表面之變更”[5]，“襲皮相而竟遺精神”[6]。對于不設國會，只設資政院，他們同樣極其不滿。如留日學生、湖南即用知縣熊范輿（苗族）在《新官制評論》[7]一文中指出：“立憲之神髓，在人民皆得參與國政而已。國會者，人民參政之機關也，故各立憲國皆使國會與政府對立。”而官制改革卻將國會“置而不問”。現在所欲設立的資政院性質，“不過為政府之一部分”，與國會中的上議院不同。因為上議院的組織之法，應以議院法規定，與官制性質不同。就上議院而論，各立憲國之所以尚存這種制度，系因其當初設立國會時，貴族勢力甚大，在事實上不能脫離貴族，才不得已特設一院位置之，此后諸國加以仿效。中國既然沒有貴族專橫的歷史，大可不必從形式上模仿這種制度。資政院官制草案說帖說：“若仍用保舉、征辟之法，與原設政務處無異，即與諭旨公諸輿論之意不符”。然而試問：資政院官制中所說的欽選、會推、保薦等法，與保舉、征辟有多少差別？就是有異于政務處，也不符合“公諸輿論”之意。“選之者非人民，推之者非人民，保薦之者又非人民”，被欽選、會推和保薦者所參議的事情，必然不會出于他們所持意見的范圍，根本不足充當四萬萬人的代表。何況資政院官制草案說帖“更明言其設立資政院之意旨，乃所以為增加租稅，而使其替政府當輿論之沖乎！”實即“欲借資政院以抑制加稅之阻力，是不過一籌款之新法耳”。資政院僅能通達下情，條陳治理，對政府并“無強制實行之力”，不同于立法機關的國會。使資政院當輿論之沖，只能為政府“分其謗”，政府對于人民，又可以卸其責。這樣一來，“所謂政府得以安行其政策之目的，乃竟可以始終貫徹而毫無阻礙”，“政府之不愿輿論喧囂于其耳，以妨害其專制之進行也，愈諱無可諱矣”。

出于這樣的認識，立憲派人士自然不會滿足于僅設資政院而不開國會，為了實行真正的憲政，他們便為召開國會而開始大聲疾呼了。

注釋

[1] 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，43～44頁，北京，中華書局，1979。

[2] 《論實行立憲不定期之善》，載《南方報》，1906-09-04。

[3] 見《改定官制原奏全錄》，京話實報館，1906。

[4] 見《改定官制原奏全錄》。

[5] 《論今日時局之危》，載《申報》，1906-12-06。

[6] 英斂之：《新年頌》，見《也是集》，35頁，大公報館，1907。

[7] 《新官制評論》，載《中國新報》，第1期。