第一節 “一帶一路”國際合作進入新階段

2013年9月和10月，中國國家主席習近平先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（簡稱“一帶一路”），得到國際社會的高度關注和有關國家的積極響應。五年來，中國秉持“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲路精神，堅持共商、共建、共享原則，不斷擴大與“一帶一路”國家的合作共識，我國與“一帶一路”國家的合作建設從無到有、由點及面，逐漸實現“迎著機遇‘走出去’—積極融入‘走進去’—精細管理‘走上去’”，推動“一帶一路”建設逐漸從理念轉化為行動，從愿景轉變為現實，在多個方面均取得了新突破，打開了新局面，推動“一帶一路”建設進入全面實施的新階段。這個新階段主要體現在四個方面。

一 “一帶一路”倡議國際影響力達到新高度

五年來，“一帶一路”朋友圈越來越大，全球100多個國家和國際組織積極支持和參與“一帶一路”建設，特別是以首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇成功舉辦和黨的十九大召開為契機，“一帶一路”倡議的國際影響力進一步提高。

第一，國際社會對“一帶一路”倡議關注度^[1]持續走高。五年來，國外媒體和網民對“一帶一路”始終保持高度關注（見圖1-1），倡議的頂層規劃及重大里程碑事件均成為全球輿論關注焦點，例如《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》發布（2015年3月）、《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》出臺（2015年5月）、亞洲基礎設施投資銀行成立（2015年12月）、“一帶一路”國際合作高峰論壇召開（2017年5月）、“一帶一路”寫入黨章（2017年10月）等重大時間節點均引發全球輿論的關注高峰。其中，美國、英國、俄羅斯、印度、韓國等最為突出，新西蘭、菲律賓、日本等國家排名提升（見表1-1）。

圖1-1 2013年9月至2018年7月國外輿論對“一帶一路”的關注趨勢

表1-1 近三年對“一帶一路”最為關注的國家排名

第二，“一帶一路”朋友圈不斷擴大，合作范圍覆蓋亞歐非拉和大洋洲。全球100多個國家和國際組織積極支持和參與“一帶一路”建設，聯合國大會、聯合國安理會等重要決議也納入“一帶一路”建設內容。2017年3月，聯合國安理會一致通過了第2344號決議，呼吁各國推進“一帶一路”建設，并首次載入“構建人類命運共同體”理念，“一帶一路”漸成國際共識。截至2019年3月底，已有125個國家與我國達成合作協議。據不完全統計，2017年5月至2019年3月，有85個國家與我國簽署了“一帶一路”備忘錄，“一帶一路”朋友圈逐漸擴大到非洲、大洋洲和南美洲。在2018年舉辦的博鰲亞洲論壇年會、上海合作組織峰會、中非合作論壇峰會、中國國際進口博覽會等四次主場外交平臺上，“一帶一路”合作更是成為各國代表熱議的話題。

第三，全球對“一帶一路”的積極情緒占比穩步提升。五年來，全球輿論對“一帶一路”倡議的態度經歷了“觀望—質疑—支持—合作”的轉變，對“一帶一路”倡議的積極情緒占比由2013年的16.50%提高到2017年底的23.67%（見圖1-2）。尤其是黨的十九大以來，“一帶一路”國家合作信心大幅提升，“一帶一路”國家媒體和網民對“一帶一路”充滿期待，認為“一帶一路”寫入黨章表明中國推動建設的決心和承諾，能夠為“一帶一路”國家帶來更多的發展機會，希望本國能抓住合作機遇，吸引更多中國的投資和項目，以促進本國基礎設施的改善和經濟發展。

圖1-2 國外媒體和網民對“一帶一路”情緒占比變化

第四，具體關注內容逐漸由淺入深、由宏觀戰略到具體項目落實。國外媒體和網民對“一帶一路”倡議的報道和討論大致經歷三個階段：第一階段（2013～2015年），媒體大多就專家對該倡議的概念、內涵的分析等進行討論，對“一帶一路”產生的國際影響進行分析；第二階段（2016～2017年），“一帶一路”國家與中國簽訂經貿合作協議、中國企業海外重大投資進展等實務方面的合作成為媒體跟蹤報道的重點內容；第三階段（2018年以來），“一帶一路”建設進入深耕期，媒體更關注“一帶一路”具體項目的建設進展。世界各國對“一帶一路”的關注重點各有側重，例如美國輿論更關注“一帶一路”對全球的影響，英國更關注中英在“一帶一路”框架下的經貿合作，俄羅斯更關注“一帶一路”下的國家關系等，歐美其他國家越來越關注與中國進行第三方合作（見表1-2）。

表1-2 關注度排名前十的國家最關注的話題

第五，“一帶一路”倡議也受到國內輿論的持續高度關注。從熱議話題看，國內媒體和網民對“一帶一路”的關注主題逐漸豐富（見圖1-3）。“一帶一路”提出后，國內媒體和網民的關注重點主要是絲綢之路經濟帶的意義、絲綢之路相關考古和文化旅游等內容；2014年對海上絲綢之路的討論研究開始增多，比較關注福建等東南沿海地區的參與以及與東南亞國家的合作；2015年《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》發布，頂層設計明朗，國內討論話題逐漸豐富，自貿區建設、跨境電商、亞投行等成為主要討論話題；2016年，對加強金融創新和資金支持、繼續增強民心相通的討論聲量逐漸增多，特別是加強金融創新和資金支持受到媒體和相關專家的普遍關注；2017年，對“一帶一路”評估和風險研究，人才、金融、安全保障等成為關注的重點；2018年，“一帶一路”項目的進展情況、沿線國家的風險防范、百姓的獲得感、冰上絲綢之路等討論較多。以民眾獲得感為例，大數據監測分析顯示，國內輿論認為“一帶一路”在海淘、旅游、物流、教育、美食、文化、支付、通信等各領域為老百姓帶來了更多的獲得感（見圖1-4）。

圖1-3 2013～2018年國內輿論熱議的“一帶一路”相關話題變化情況

圖1-4 2018年“一帶一路”民眾獲得感排行榜

二 “一帶一路”互聯互通合作再上新臺階

從總體看，“一帶一路”合作水平穩步提升。國家信息中心“一帶一路”國別合作度指數^[2]測評結果顯示，2018年“一帶一路”國別合作度平均得分為47.12分（見圖1-5），較2016年上升3.57分。2016～2018年，俄羅斯蟬聯榜首，哈薩克斯坦、巴基斯坦兩國持續位列前五。

圖1-5 2016～2018年“一帶一路”國別合作度總體得分情況

從“五通”發展看，民心相通和政策溝通方面成效顯著，資金融通和設施聯通有待加強?！耙粠б宦贰眹鴦e合作度指數測評顯示，民心相通度、政策溝通度得分較高，且國家間差距最?。ㄒ妶D1-6），反映我國與“一帶一路”國家在民心相通和政策溝通方面成效顯著；設施聯通度的平均分相對較低，聯通水平有待進一步提高；資金融通度的離散系數^[3]最大，我國與“一帶一路”各國在金融合作方面國家間差距較大。

圖1-6 各區域“五通”得分的離散系數

從區域看，亞洲大洋洲、中亞地區國家與我國“一帶一路”合作最為緊密，平均分相對較高（見圖1-7），分別為64.48分、56.09分，且在“資金融通度”“政策溝通度”方面優勢明顯；東歐國家間與我國的國別合作水平差距最為明顯，極差為70.06分^[4]；我國與南亞國家各方面合作水平較為均衡，僅次于亞洲大洋洲及中亞國家，我國與西亞國家在資金融通、貿易暢通方面的合作水平表現亮眼。

圖1-7 各區域國家間“一帶一路”國別合作度水平差距情況

三 “一帶一路”助推國內區域開放新格局

“一帶一路”倡議提出以來，我國各省區市緊緊抓住重要機遇，紛紛出臺措施，加強區域發展戰略聯動協調，深度對接和參與“一帶一路”建設，我國區域協調發展的新格局正悄然形成。

第一，各地參與“一帶一路”的積極性和主動性顯著提升，參與效果初步顯現。國家信息中心“一帶一路”省市參與度指數^[5]測評結果顯示：“一帶一路”省市參與度指數平均分為61.39分（見圖1-8），首次突破60分，近三年呈逐年上升趨勢，較2016年提升1.79分，各地參與“一帶一路”建設的成效進一步顯現。其中2018年，廣東、山東、上海、浙江、江蘇分列“一帶一路”省市參與度前五。廣東連續三年蟬聯榜首，山東排名逐年提升，從2016年的第7名提升至2017年的第5名，再到2018年的第2名，提升幅度明顯。四川、湖北首次進入前十。

圖1-8 2016～2018年“一帶一路”省市參與度平均得分

各地參與積極性不斷提高，相關配套政策逐漸完善。各地在其2017年政府工作報告中著重介紹了本省在“一帶一路”建設中的進展及未來工作重點，尤以甘肅、浙江、山東、河南、江蘇較為詳盡。此外，31個省區市均還結合自身發展出臺了本地推進“一帶一路”建設的相關政策，主要集中于自由貿易區、跨境電子商務、旅游等領域，其中，黑龍江、廣東、陜西、浙江、河南、新疆、湖南出臺政策數量較多。93.55%（29個）的省區市與國外相關機構簽署了“一帶一路”多領域合作協議，不斷拓展與“一帶一路”國家的合作廣度和深度，積極深度參與國家“一帶一路”建設。

第二，“一帶一路”引領東中西部協同發展的重要性正在顯現。在東部沿海地區繼續保持對“一帶一路”國家合作優勢的同時，西部地區的對外合作水平也在不斷提升。在對外貿易投資方面，東部地區是與“一帶一路”國家經貿合作的主要地區，其中東部地區與“一帶一路”國家貿易額最多，占中國與“一帶一路”國家進出口總額的比重達79.80%，而西部地區與“一帶一路”國家貿易額占本地區外貿總額的比重最高（見圖1-9），與2016年相比，70.97%的省區市對“一帶一路”貿易額有所增長，其中增速最快的省區市分別是新疆、河北、四川，增幅均在60%以上。而且西部省區市的投資水平和能力也在不斷提升，2014年以來西部地區的對外投資增速不斷提高（見圖1-10）。

圖1-9 五年來各區域與“一帶一路”國家貿易額及占本區域外貿總額的比重變化

資料來源：海關總署。

圖1-10 2012～2016年各區域對外投資增速比較

資料來源：《2016年度中國對外直接投資統計公報》。

鐵港、空港等多式聯運發展及中歐班列的開行打通了陸海聯運、東西雙向的物流通道。截至2018年4月，中歐班列途經數量排名前十的省區市中，中西部占據一半以上（見圖1-11）。中西部地區正在逐步走向開放前沿，中歐班列逐漸形成助推中部和西部地區對外貿易發展的新動力。

圖1-11 四大區域中歐班列途經省區市數量占比

四 “一帶一路”國際合作面臨新挑戰

當前，國際和地區形勢復雜多變，不穩定不確定因素增多，世界各國圍繞利益、規則的地緣博弈日益激烈，“一帶一路”所處的外部地緣環境和輿論環境多變，隨著“一帶一路”項目的密集落地，新問題、新挑戰也不斷凸顯。

第一，國際形勢復雜多變，“一帶一路”建設外部環境充滿變數。一是中國周邊地區形勢正發生復雜深刻變化。美國對中國定位發生變化，由“不太令人滿意的合作伙伴”轉變為“主要競爭者”，計劃與日本、印度、澳大利亞聯手推動“印太戰略”；印度、日本聯合推出“亞非增長走廊”（又稱“自由走廊”）；2018年12月30日，橫跨亞太11個經濟體的全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）正式生效，2019年1月19日召開第一次擴容討論會，“一帶一路”建設的周邊環境更富競爭性。二是全球貿易保護主義風向日益嚴重。2018年3月以來，中美經貿摩擦對全球經濟產生的負面影響開始顯現，全球貿易保護主義逐漸升溫加碼，可能在“一帶一路”沿線國家形成外溢效應，2018年以來，印度、菲律賓、摩洛哥、埃及、土耳其、印度尼西亞、泰國、巴基斯坦等國家對中國出口產品發起新貿易救濟調查。在對外投資方面，2018年以來，美國、歐盟、英國、德國、澳大利亞、法國、匈牙利等國家逐漸加強對外國投資并購的審查力度，中資走向海外面臨越來越多的阻礙。

第二，沿線國家整體投資環境有待健全，增加項目建設不確定性。一是政權更迭頻繁面臨較高政治風險。一方面，“一帶一路”沿線國家多為發展中國家，部分沿線國家政治制度尚不健全，隨著政權在不同政黨間更迭，其政策缺乏連續性，不同黨派對外資持有不同的政策觀點，部分中資項目面臨新政權的重新審查的程序，其中涉及的土地征用、自然資源開發等重大項目更容易成為新政權否決的對象；另一方面，不同政治勢力間訴求矛盾得不到調和，影響項目落地及建設。部分“一帶一路”國家的地方管理屬于中央和地方分權的模式，如中央與地方關于項目利益分配的問題沒有得到妥善處理，項目可能遭遇阻礙。二是政府治理能力低和市場營商環境差成為多數國家的短板。“一帶一路”沿線國家大多為發展中國家，市場經濟制度和私營部門發展狀況還不完善。根據世界銀行發布的《營商環境報告》，大多數國家的營商環境便利化程度較低，在企業運營不善、面臨破產重組的時候缺乏相應法律機制的保障。另外，許多國家地理環境復雜、基礎設施比較落后、標準不一，各國各階層參與動機迥異、兼顧各方利益較為困難、地緣政治關系復雜、缺乏政治互信與向心力等，導致中資在沿線國家投資及承建的基建項目進展緩慢、成本高企。