R.6 養老政策再設計

曾紅穎^[1]

摘要：老齡社會是必然的發展趨勢，未來一定會有養老需求爆發的峰值出現，有了這個預判，我們迎接老齡化沖擊的準備就會更充分。根據人口結構演變，如果養老需求爆發的峰值在10年、15年后到來，那么企業不一定現在就要注重機構養老等的“硬件”，而是要關注開拓養生市場、補足養老市場需求匱乏的短板。

關鍵詞：養老機構 養老需求 養老政策

一 政策有何用

養老政策在市場上應起到以下三個方面的作用。

第一，調節市場準入。很多養老企業需要大量用地，必然存在拿地資格問題。現在的市場環境中，有的人想變相拿地就涉及土地性質的問題，還有經營方向、業務模式、衛生、醫療、食品安全等。這些都會影響養老市場的準入條件，由現行的政策劃定具體邊界。

第二，降低運營成本。在調研過程中，我們發現無論高端養老院還是社區養老設施都存在大量閑置的現象。有效需求不足讓企業感受到較大運營壓力，很多企業反映運營成本高加劇了運營壓力，包括水、電、氣、暖、消防，還有對于養老設施的一些空間要求和一些必要設施配置，都是影響這個行業、企業成本的重要因素，同時也存在較高的制度門檻。

第三，規范市場秩序。政府應制定一種標準，特別是服務標準，明確市場主體可以在什么條件下競爭。政府能做的不僅僅是補貼，還應該考慮在確立標準的前提下為哪種企業賦能。這就預示著養老市場會形成一個怎樣的市場格局。

目前，養老市場中以社會公益性質的機構參與為主，多由政府舉辦，這是政府通過事業單位、購買服務直接將政策作用于養老領域。另一個重要方面，政策的影響和效果要通過市場主體——企業來展示。由企業服務到市場需求的實現，這個過程也應是政策作用的效果。

二 養老市場研判

（一）養老機構數量龐大

1999年，我國60歲以上的人口占總人口的7%，按照國際標準我國進入老齡社會已近20年。這期間我們做了什么？先看養老市場的“硬件”。根據2017年民政統計年鑒，2016年我國養老機構和設施提供的床位730.2萬張，使用人數327.6萬人，所有床位的使用率是44.8%。城市養老服務機構入住率是50.1%，農村是62.9%。還有體量占比最大的社區養老機構，入住率最低的只有24.6%；民間非營利組織舉辦的機構大概10萬家，還有基于社區的其他機構，入住率33%左右。

老齡辦提供的2017年數據顯示，包括城市、農村的養老服務機構，以及社會福利院、光榮院、康養院到軍休所，全國各類養老服務機構15.5萬家，注冊登記服務機構2.9萬家。

（二）市場缺乏龍頭，極度分散

這么龐大的市場規模，給大家的感覺是我國老齡化問題太嚴重了，老齡社會真的來了。但是我們提供的服務、支點從各層面來看都有一定問題。

和君咨詢養老中心的研究顯示，目前養老產業市場主要的六個類型的企業——地產企業、保險企業、央企國企、復合型企業、服務型企業和外資企業都有介入，大家都在超前布局上考慮很多，這六類都是有實力的市場主體。

重量級的競爭者不斷涌入并進行全方位的布局，前20家赫赫有名的企業床位占有率共計2.78%，說明當前的養老市場是一個極度分散的市場，尚未出現引領產業發展的龍頭企業。

（三）企業運營模式尚不成熟

從運營模式來看，50%以上的民辦養老機制只能維持收支平衡，40%的長期處于虧損狀態，能盈利的不足9%。從資本市場來看，Wind的數據能查到300萬份年報，但是輸入“養老”一個都沒有。如果是一個已經成熟的可盈利的運營模式，資本市場一定會深入研究。

我們在觀察和調研中核算過北京某區養老驛站提供服務的成本支出。這個區現有10家驛站，按照北京養老驛站布局的要求，2018～2020年需要布局37家養老驛站，覆蓋6.5萬老人。現在這10家驛站運行10個月，共服務了3.4萬人次。每個驛站每月平均服務490人次、每天15～20人次。驛站運營成本開辦場地100～1000平方米（社區驛站要求最低面積100平方米），人工、通信、水電及其他運行成本每個月最低10萬元。北京一個社工的工資是7000元，10個驛站的支付水平都沒達到平均工資水平。

三 機構養老峰值未至 健康養生正是剛需

從統計數據來看，截至2017年底，全國60周歲及以上老年2.4億人，占總人口的17.3%，我國已經中度老齡化了。其中65周歲以上的1.5億人，占總人口的11.4%。享受高齡補貼的2682萬人，享受護理補貼的61.3萬人，享受養老服務補貼的354萬人，這是我們政府做的一些工作。

在我們現有的服務體系設計里，機構養老是一個剛需，但還未到大規模爆發時間。簡單按照人口的出生結構算一下，1958年出生的人2018年進入60歲，他們正好趕上改革開放40年，也趕上了計劃生育。這些人收入要比前20年邁入60歲臺階的老人經濟條件更好。現有家庭結構不支撐在家由子女養老，因為少子，但收入水平有保障，能接受社會機構提供服務這種模式。但隨著平均壽命的提高，現在人們普遍感覺60歲基本不需要養老服務，80歲可能才真正需要。如果這批人是我們機構養老的用戶，70歲考慮入住機構那就是2028年，今年60歲的人到2028年有8000萬人。如果他們75歲入住機構，那就是2033年，按照現在的年齡往前推一下，應該是新增5600萬。看人口結構，機構養老的剛需雖然必然會集中爆發，但以醫療照護為主的機構養老的剛需時點還未到來。

目前的銀發經濟其實可以有非常多的選擇。養老床位是被動消費，現在65歲以上的人有著非常強烈的養生需求，想到處去玩但需要健康。我們做了養老文獻的回溯，老人消費中28%屬于健康消費。健康消費可以做什么？就是消費產品和消費服務。

（一）養老政策演變及背后的邏輯

1999年是我國人口紅利的一個分界線，1999年之后是老齡人口迅速增加的時期。2013年政府提出了老齡產業的概念，養老事業原來由政府做的可以由市場供給。隨后2015年提出醫養結合，相對來講，醫養結合是一個成功的商業模式，降低大家去醫院的成本，在機構里提供服務要比在醫療體系里提供服務便宜。

但這只是醫療應對養老的變化，全球醫療健康產業的主體都在關注這一點。醫療衛生產業，以前有一個算法叫暮年費用，在人生的最后一個月會花掉人一生醫療費用的90%，這種支出效益不是特別好。所以我們才要改變這種模式，老年時期是醫療的支出重頭，這實際上是醫療產業，不能直接叫養老或者健康產業。2017年十九大提出了健康中國國家戰略，養老成為大健康中一個重要的組成部分。

國家層面的養老政策最早于1983年出臺，中國老齡問題全國委員會印發《關于老齡工作情況及今后活動計劃要點》，最近的一份是2018年10月住建部發布的《關于城鄉養老設施規劃的標準》。我們共檢索、整理了350份國家層面養老政策，通過對這些政策的初步統計，發文單位是中共中央、國務院聯合發文的有10份，這是最高層級的；由國務院發的有22份；由發改委發的有18份；民政發的最多，217份，養老一直由民政主管。在這些政策中，25份涉及待遇問題，35份涉及養老金管理問題，和衛生相關的55份，和健康相關的18份，和標準相關的74份，我們還整理了差不多1000份的各地養老政策。

通過我們對這些文件的初步分析發現，政府職能還在強化管理，對養老產業發展做出引導的很少。雖然希望通過市場去提供多樣化的供給，但是目前來講，各層級的制度壁壘還沒有破除，行業管理面臨的瓶頸還不少。

在養老市場問題上，政府對關鍵問題、痛點的判斷沒有達成共識，反映到政策層面就呈現出多樣化的態勢，并沒找到市場痛點。

（二）養老政策如何再設計

綜上可以看出，養老政策需要再設計，那么要如何設計？

第一，養老政策應從規范市場向引導市場創造需求轉變。當前中國社會的簡單需求可以得到基本滿足，貧困人口只有3000萬，而且扶貧的力度加大，吃不上飯的幾乎沒有。美國20世紀60年代提出叫“后工業社會的消費”，是對需求的再塑造。日本提出一個概念叫“飽和社會”，在飽和社會里應怎么創造需求？日本給出的答案是把那些熟悉的東西變得讓人不熟悉。所以在當前我國社會發展階段中，創造需求才是最關鍵的。

養老政策以前總在規范市場這個層面上下功夫，現在是老年人兜里有錢但不愿拿出來消費，因為沒有創造出讓他值得消費的新增需求。在新增需求中，養老服務質量、服務標準都很重要，但這些需求的落地還需要一個系統、全面的監督管理。

第二，養老政策應由解決問題向激勵市場解決問題轉變。原來解決養老問題的做法是政府率先沖上來，但政府的運行機制容易陷入高成本、低效率的困境。養老政策應該激勵解決問題的那些人，用市場機制解決問題。大家經常提的一個問題——養老市場不充分，有國有的、有民非的、有事業單位的，很多人在身份的問題上備受困擾。其實可以借鑒互聯網經濟的經驗，就好像京東的自營業務和平臺業務一樣，市場上的自營業務要做得好、做成標準、做成規范、做成需求引導就把市場問題解決，而平臺提供各式各樣的商品或服務完全可以去尋找自己的市場。

今天我們應該找到一種國有和民營合力解決問題的方案，不要在身份問題上糾結。

第三，養老政策應該由表達公益向傳遞尊重轉變。政府應轉變落實養老政策是為民辦好事辦實事的想法，應該由表達公益到傳遞尊重，通過政策推動、撬動市場參與養老產業，在過程中政策要不斷助推，而不是代替。屬于老齡社會基礎體制建設的問題，比如養老金、醫療保險、長期護理險、服務標準、服務人員和服務機構的全面監督管理等需要不斷摸索經驗，成熟后再上升為法律等。

老齡社會是必然的發展趨勢，未來一定會有養老需求爆發的峰值出現，有了這個預判，我們迎接老齡化沖擊的準備就會更充分。根據人口結構演變，如果養老需求爆發的峰值在10年、15年后到來，企業不一定現在就要注重機構養老等的“硬件”，而是要關注開拓養生市場、補足養老市場需求匱乏的短板。

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[1] 曾紅穎，博士，北京大學社會發展研究所研究員，國家發改委宏觀經濟研究院社會研究所副主任。