前言

堅持國家治理導向下的現代財政制度建設，是黨的十九大報告中對財政改革和建設最為強調的重要任務之一，其中難度最大的是其核心部分：央地政府財政分權關系的科學構建。政府財政分權關系作為一國財政體制中最為重要的組成部分，是中央和地方政府合理行使政府職能、確定財政支出方向、獲取財政收入的基本制度保障。從世界范圍來看，實行聯邦制和單一制財政體制的國家其政府財政分權關系存在較大差別。但在市場經濟條件下，各國政府財政分權關系普遍呈現分權化和層級化的發展趨勢，政府事權與稅收收入劃分是其分權化和層級化特征的主要表現。新時代加快建設現代財政制度是我國積極完善社會主義市場經濟體制和強化國家治理能力、促進國家治理現代化的必由之路。2014年國務院公布的《深化財稅體制改革總體方案》，明確了今后財稅領域改革的內容和時間表，要求在2016年底基本完成預算管理制度、稅收制度和央地政府財政關系改革（又叫財政體制改革）三大任務的重點工作編制，以“十三五”規劃為限，即到2020年基本建立現代財政制度。審視改革進程，前期積累的改革阻力和矛盾糾葛相互交織，導致三大改革進度快慢不一，總體上來看，預算管理制度進展良好，稅制改革穩中有進，中央和地方關系調整才剛剛起步。因此，未來幾年的重點必須全力聚焦央地財政分權關系改革。

我國的政府財政分權關系總體上經歷了從計劃經濟時期的隸屬型關系向社會主義市場經濟時期的契約型關系的轉變。但真正具備分權化和多層級化特征的政府財政分權關系在“分稅制”后才得以真正建立。雖然“分稅制”改革成功地建立了適應市場經濟體制的央地支出責任和收入劃分準則，并首次建立了平衡政府財力失衡的轉移支付制度，但“分稅制”的實質和目標并不是真正意義上的財政分權而是財政集權。

“分稅制”改革雖大幅提高了中央的“兩個比重”，但事權下沉卻同時引發了基層財政困難。在“逐級發包”的壓力型分權體制下，出現了諸如地方財政競爭加劇、土地財政井噴、地方債務高企、地方預算約束軟化、地方官員腐敗等諸多地方行為異化亂象。加之國際經濟形勢風云詭異，后危機時代發達國家對發展中國家圍堵打壓之勢不斷強化，以公共財政論為指導的傳統政府財政分權關系框架不能適應越演越烈的國際競爭秩序。為此，新一輪的分稅制改革被提上日程。要徹底變革分稅制改革以來的央地財政矛盾和財政調控能力弱化，就必須理順央地利益關系，因此重新建立以國家治理為基礎的政府財政分權關系體系就成了問題的關鍵。全書就是以回答這個問題展開的。

全書的主體部分劃分為五個關鍵章節。在第二章中，研究回顧了分權趨勢下的政府財政分權關系變遷的基礎理論，在對經典的公共品論、公共選擇論、國家治理理論和財政分權理論詳細梳理的基礎之上，厘定了當代政府財政分權關系的“2+3”結構框架。分析了當前國際上主要的聯邦制國家和單一制國家的政府財政分權關系體系架構，依次對其事權與支出責任劃分、稅收收入劃分、轉移支付體系和政府債務管理四個方面進行了比較。

在第三章中，研究重點闡述了基于國家治理的政府財政分權關系的基本框架和核心內容。一是充分分析了計劃經濟體系下隸屬型政府財政分權關系和分稅制后垂直型政府財政分權關系的局限和困境。研究認為，雖然分稅制改革重構了政府財力配置結構，但分稅制后政府財政分權關系調整的實質不是劃分財權而僅僅是劃分財力。分稅制運行的根本后果是稅收集權而非稅收分權，因此以公共財政論為指導建立的分稅制并不能適應社會主義市場經濟體制和更加激烈的國際競爭。是故構建以國家治理為導向的政府財政分權關系必要且急迫。二是較為系統地論述了基于國家治理的政府財政分權關系的總體框架和構成內容。研究認為，今后政府財政分權關系建構的頂層設計是財政本質的國家治理觀；構建前提為政府職能分工論。三是辨析了新型政府財政分權關系四維要素間的邏輯關系。強調從支出責任入手，匹配以法定的事權劃分，以事權為基準輔以與之相匹配的財力配置，而后逐步優化財權劃分，促使財權與財力規模相適應。四是提出了新型政府財政分權關系的三位一體央地共治表現形式，指出財權—事權—財力三維關系與央強地弱的嵌入邏輯是政府財政分權關系運行的可靠保障。

在第四章中，研究根據前面章節界定的政府財政分權關系運行機理及中國式財政分權的特殊性，重新構建了以財力劃分為準則的財政分權指標，并以空間分析為視角，實證研究了國家治理論下中國省際分權的空間格局演化及影響因素，并從動態與靜態相結合的角度，對財政分權本身是否具有明顯的空間溢出效應和“路徑依賴”關系給出實證支持。

在第五章中，研究重點借助前文構建的幾類財政分權指標，通過門限面板模型實證估計了有利于經濟增長的最優財政分權水平，發現發達地區的自主型分權和綜合型分權已經接近或達到最優分權水平，而財力型分權不論是東部地區還是中西部地區多數遠遠超出最優分權門限值，說明分權已經落入不利于經濟增長的負相關區間。研究以此給出未來政策調整的客觀依據。

最后在第六章中，重點研討了新一輪分權改革的方向與重點，一是從國家治理的導向切入提出實行政府事權劃分調整推動“支出責任—財力—財權”序貫改革；二是積極探索省以下分稅制改革擴圍及地方主體稅種——房產稅、資源稅、零售稅、個人所得稅——培育的可能性；三是著力推動“壓力型”分權體制向“倒逼型”分權體制轉型。以上述三個層次改革重點來推進中國式財政分權體制的自我完善和修葺。

本書在理論層面的主要創新點如下。

第一，提出了新形勢下符合中國特色社會主義市場經濟的財政國家治理本質論。在充分借鑒前人研究的基礎上，詳細梳理了我國對社會主義財政本質認識的發展歷程，并通過對國內倡導的公共財政論的深入剖析，提出財政本質應當是實現國家治理的重要基石這一觀點。同時在國家治理論的指導下提出了政府職能轉型的央地分工框架，這是對經典的政府職能理論和財政功能理論的有益補充。

第二，從制度和歷史視角辨析了中國式財政分權的本質屬性，認為中國式財政分權的實質在于劃分財力而不是劃分財權。因此，新一輪的分稅制改革應當建立國家治理導向下的政府財政分權關系的基本范疇和邏輯體系。本書在對央地財力配置研究的基層上厘清了政府財政分權關系四要素——事權、支出責任、財力和財權——的相互關系，并從央地共治這一政府財政分權關系的外在表現形式入手分析了中國式財政分權的獨特運行機制。

第三，徹底檢討了從西方聯邦制國家簡單引進并照搬的財政分權測量方法與指標的不合理性，以中國式財政分權的財力劃分性質基準為依據，以新型政府財政分權關系重構的理論邏輯為指導，從財力基準、地方財政獨立性基準以及財政努力與事權匹配性基準等不同方面出發，重新設計了適合我國的財政分權測度的新體系；立足空間和動態效應視角，對我國未來財政分權的改革提出了一套較為完整的實證檢驗支持。尤其是對未來省以下分權改革設計中地方主體稅種——零售稅、房產稅、資源稅——的選擇和“倒逼型”分權改革的探索提出了新的觀點。

段龍龍

2018年12月于四川大學農林村