第三節 文獻綜述

（一）政府財政分權關系：內涵特征與現實表現

所謂政府財政分權關系，是各國中央政府與地方政府、地方政府與地方政府關于財權劃分、財力結構以及財政支出責任等一系列財政總量與結構問題的統稱（樓繼偉，2011）。不論是單一制國家還是聯邦制國家，政府財政分權關系的內容都涉及央地財政分權關系及地方財政分權關系兩個層面，從而使得政府財政分權關系的實現形式成為一國財政體制運行和財政政策評估的重要環節。

1.政府財政分權關系的內容與國別差異

政府財政分權關系作為政府關系最為重要的內容，已經成為影響政府經濟決策、調節宏觀經濟運行、強化政府治理協調的核心，是現代生產關系和市場主體關系中非常重要的組成部分（張龍華，2006）。自從凱恩斯所強調的政府干預主義興起至今，政府財政分權關系理論一直是財政學的研究熱點之一（Bird，2002）。其直接涉及國民收入的分配結構、不同層級政府在經濟運行中的職能定位以及中央和地方政府行為對轄區經濟發展的影響等多個層面，因此也形成了諸多建設性的研究成果。但因中西方政府財政分權關系劃分的歷史淵源和政治基礎差異，所以在制度安排上便形成了有所不同的政府財政分權關系格局（Smart，2001）。

總結學術界的相關研究，對于政府財政分權關系的范疇和內容劃分基本可以歸納為如下幾個方面。一是從政府層級視角切入，將政府財政分權關系劃分為縱向政府財政分權關系和橫向政府財政分權關系兩個層次，縱向政府財政分權關系主要涉及的是中央和地方的財政關系以及省（州）和省以下（州）地方政府的財政分權關系。橫向政府關系強調的則是省與省（含州）之間或基層政府與基層政府之間的財政關系問題（Luiz，2000）。二是以政府財政分權關系的具體內容和實踐表現為依據，將政府財政分權關系視為政府財權（稅權）劃分、事權（支出責任）劃分、中央對地方轉移支付制度的三維統一體（Pablo，2004）。三是從政治體制和國家性質出發，將政府財政分權關系視為政治體制和國家治理體制下政府關系的重要組成部分，探討政府財政分權關系的變化對國家治理和行政能力的作用（James，2007）。雖然不同的國家因政治體制和經濟運行方式的差異在政府財政分權關系的具體實現形式上有較大差異，但不論是采取單一制形式的國家還是實施聯邦制的國家，政府財政分權關系在政府財權、事權的劃分和轉移支付制度的建立上都是適應現代市場經濟體制所必需組建的政府財政分權關系基礎。

對于聯邦制國家而言，政府財權的劃分似乎是明確的而且法定的，對于央地政府間以及基層政府間事權與支出責任的劃分也是經過了正式制度的確認（Weingast，2009），而單一制國家的情況則要復雜得多，政治集權、地方政府的獨立性和自主性始終受到中央政府權力的干預和管制，使得單一制國家中政府財政分權關系的實現形式更具多元性特征（孫學工，2005）。特別需要強調的是，因不同于聯邦制國家的契約型政府關系，單一制國家的央地政府間更加類似于一種隸屬性或賦權型關系，因此單一制國家中的政府關系更加符合傳統的委托代理關系。雖然單一制國家中的國家權力高度集中在中央政府，但也有不少國家實施的是分權型財政體制，政府財政分權關系的表現也主要體現在財權、事權的劃分和轉移支付制度三個層面，只不過需要說明的是，分權型財政體制與財政聯邦主義仍然存在很大差距，這種差距的根源便是分權制度的穩定性問題，單一制國家的分權財政與聯邦制國家的分權財政最顯著的差別就體現在國家干預分權體制的合法性方面，這直接導致了財政分權的實質是分權還是分財（方洪生，2014）。

2.政府財政分權關系的具體表現

在主流的政府財政分權關系研究中，政府財權的劃分是首先關注的焦點。在西方聯邦制國家中，測量政府財權劃分的核心便是稅權的劃分（Vo，2010）。美國、歐洲等發達資本主義國家政府稅權的劃分主要實施的還是以稅種、稅率和課稅對象等為基礎的分稅制，按照稅源的性質和與事權相匹配的原則將稅收劃分為中央稅和地方稅，中央稅的總體范疇包括：具有累進再分配性質的稅；對宏觀經濟穩定有重大影響的稅；地區間稅基不同的稅以及對生產要素可流動性課征的稅（李海，2014）。相反，地方稅則主要包含：收入相對穩定且不受經濟周期波動調整的稅；以長期定居為條件征收的稅如消費稅；對非流動性要素課征的稅。而中國在1994年實施的分稅制中考慮到中央財力強化后地方可支配財力的不足及利益均衡，在中央和地方的稅權劃分上又增補了一項共享稅，試圖通過漸進式制度改革換取地方政府的支持（殷存毅，2012）。在聯邦制國家中，稅權的劃分分別在中央和地方兩個層面進行立法和確認，這是來自事先明確的中央稅和地方稅劃分原則，而在單一制國家當中，因地方政府缺少稅權的立法表決權，因此以稅權為核心的財權劃分形式很大程度上受制于中央政府權威的調節與控制。是故，影響中國政府財權劃分的邏輯很大程度上更加依靠的是地方政府為擴充財力自主權而與中央政府展開的政治性游說（周業安，2008）。因此，相較于劃分稅權而言，中國實行的是更加現實的財力劃分，中央政府通過較高比例的資金下放和返還來矯正地方政府財權缺失所引發的行為異化，以財力轉移彌補地方政府可支配財力的不足（范子英，2010）。

此外，決定政府財政分權關系的另一核心的內容是政府事權與支出責任的劃分。以Oates（1985）等為代表的第一代財政聯邦主義學說強調公共品分級供給的效率優勢，認為基層的政府比高一級政府在辨識屬地公民的公共品需求偏好上具有更加明顯的信息優勢和制度成本，容易達到公共品供需平衡。而轄區公民因擁有“用腳投票”權，在蒂伯特競爭下能夠向地方政府釋放更加準確的公共品需求信息，使得地方政府在爭奪“最大稅收”和“執政選票”的同時實施自愿的公共品供給行為。因此在布坎南等西方公共選擇學說的指導下，政府事權與支出責任劃分的原則就來自于公共品受益范圍和外部經濟性（Tanzi，1999）。完全隸屬于地方受益范圍內和規模經濟邊界內的公共品由地方政府提供，跨界或無法界定受益范圍抑或高風險性的公共品由中央政府提供（Fukasaku，1998）。從世界范圍來看，上述事權與支出責任的劃分原則看似清晰，但在具體落實和政策實施上仍然存在明顯的國別差異。總體上說，較為明確屬于中央政府支出責任的公共品是國防、外交、國家安全、重大醫療、高等教育、高科技等領域，而屬于地方政府支出責任的公共品則主要集中在地方基礎設施、初中等教育、基礎醫療、社會保障和地方治安、環境保護等方面（李齊云，2012）。總體上來看，地方政府的事權及支出責任主要是以屬地公共品供給為目標，其方向較為明確，而中央政府的支出責任則一直隨著地方政府之間的關系、財力格局以及國際形勢而發生變化，因此在現代的政府財政分權關系體系中，中央政府的支出責任范圍往往表現得更加廣闊，因此也需要更加充足的財力予以保障，所以在大多數國家的財政體制中，中央政府所掌控的財力總額要遠遠大于地方乃至基層政府（Jorge，2003）。中國的政府事權劃分和支出責任首次明確于分稅制改革，但此輪改革也只是明確了央地間事權劃分的原則和支出責任體系，對于省以下政府特別是市、縣兩級的支出責任劃分并未提及，導致省以下地方政府事權關系的混亂和財政支出的低效。同時也容易導致基層政府支出負擔與可支配財力之間的倒掛困境（郭慶旺，2010）。

最后，作為調節中央政府與地方政府財力差異和收支不平衡的潤滑劑或穩定器，轉移支付制度作為政府財政分權關系的連接性工具，在當代政府財政分權關系中發揮著越來越重要的再分配功能（Tsui，2005）。在凱恩斯主義和財政聯邦主義框架下，國家為調節市場經濟失靈、應對宏觀經濟波動和推行逆周期的財政政策工具，往往會使中央或地方政府在一定經濟周期內財政收支失衡，并容易在經濟衰退時期出現大規模的財政赤字，而地方政府因承擔著穩定地方經濟增長、保障地區充分就業和物價穩定的角色，與中央政府掌握的財力規模相比，更容易出現財政困局，因此轉移支付作為一項事后調節央地政府間財力差異的平衡機制可以迅速起到緩解地方財力不足、彌補地方財政赤字、穩定地區經濟的良性助推作用（Daniel，2013）。在國外研究中，中央對地方的轉移支付額度主要考慮公平性和效率性兩個標準，前者要顧及地方政府的經濟實力，地區經濟總量和產業結構實施差異化的轉移支付策略，而后者則要考慮轉移支付金額所投入的具體項目的投入產出性（Boadway，2001）。一般認為：作為一項相機抉擇的制度安排，轉移支付不單單是一項對不同地區的劫富濟貧的機制，而是要形成中央和地方政府相一致的行為激勵（喬寶云，2006）。中央政府的轉移支付設計既要保障政府縱向的財力平衡，又要糾正政府橫向財力轉移之間的公平性，因此在西方聯邦制國家中，中央對地方的轉移支付制度額度計算有嚴格的公式標準，綜合考量了轄區供養人口規模、經濟總量與地方財力缺口等因素。按照地區實際公共品供給范圍和財政支出規模定量計算對地方的轉移支付頭寸，以保障地區間政府可支配財力的大體平衡（馬驍，2014）。對于中國而言，分稅制后才逐步建立起系統的轉移支付制度，初期的轉移支付是在考慮地方政府財力約束的基礎上，綜合使用兩稅返還、增量補助以及體制補助等手段，促使分稅制改革前后地方政府財力相對穩定，但后期的轉移支付則基本劃分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型，一般性轉移支付的性質與西方聯邦制國家基本類似，而專項轉移支付的出現，卻因撥款渠道、授予機制等多方面的問題受到學術界的詬病（潘孝珍，2012）。

（二）中國式財政分權的特征與經濟后果

作為傳統單一制國家，中國的財政體制具備高度的“準財政聯邦主義”特征，它是對改革開放以來市場經濟體制發育的積極制度回應。然而，我國目前的財政分權制又與西方發達國家的完備財政聯邦主義存在差異，這種制度差異性源于中國經濟社會快速轉型背景下的利益動態調整，表現為新型央地關系下多級主體以利益格局變化而形成的持續性討價還價過程（Neyapti，2010）。

從本源上來看，分稅制后中國的財政體制并不嚴格滿足西方主流財政聯邦主義理論所要達到的分權化福利預期（Jin，2005）。較為突出的內容體現在以下方面。

其一，屬地管理內的公民“用腳投票”機制尚未建立，以地方性公共品供給效率為標尺的蒂伯特競爭在以戶籍制度為依托的中國城鄉二元結構下難以發揮人口遷徙激勵，從而無法改善轄區總體公共品供給質量（丁菊紅，2008）。

其二，西方第一代財政聯邦主義理論所謂的財政分權定律和地方性公共品供給效率假說盡管在中國式財政體制下發揮了一定的引導作用，但中國地方政府的官員型特征在反面削弱了財政分權定律在中國的實踐績效，因中國的財政分權改革多來自“自上而下”的壓力型制度安排而非發端于基層嵌入型治理的民主訴求，地方公共品配置效率無法取代傳統經濟增長進入地方政府的執政視野（周黎安，2007），M型結構的財政分權體制只是一味加劇地方官員晉升錦標賽的廣度與深度，形成時空并存的標尺競爭，進一步惡化地方公共品供給能力，造成財政性質扭曲，擠壓市場發育空間，政府職能由援助之手變為掠奪之手。

其三，強調財政分權對政府規模約束作用的“利維坦假說”在西方國家相繼得到了驗證，但在中國政府規模決定的分權控制效應微乎其微，其突出表現為分稅制后行政權與經濟管理權依次下放的條件下地方政府行政費用的快速膨脹與政府財政競爭的顯著加劇（莊玉乙，2012）。事實上，上述中國式財政分權悖論的形成有著深刻的制度邏輯：一是財政屬地管理下地方政府強大的區域資源動員能力與以增長為目標的政治晉升結合的體制必然（王賢彬，2009）；二是財政逐級發包，剩余索取權逐步下放引發的基層政府橫向競爭的激勵結果。

不可否認的是，分稅制以來的財政分權體制的確為加速市場經濟發育和推動政府轉型起到了巨大的推動作用，但隨著經濟體制改革的深化，分稅制改革以所謂“財權上收，事權下放”為核心的央地財政體制弊端開始顯現，主要包括：一、省以下地方政府財政拮據引發的公共品供給困乏，導致城鄉公共資源配置差距持續惡化（于長革，2008）；二、地方政府為增長和政治晉升而引發的多維競爭極易導致地方“赤字競賽”，加劇地方債務膨脹，沖擊宏觀經濟穩定（周業安，2009）；三、為增加地方收入快速增加預算外資金，造成土地財政加劇；四、具有調節央地財力關系和社會差距的轉移支付制度因地方預算軟約束而形成對發達地區的“鞭打快牛”效應（Ma，1997），地區財政均等化功能失效，同時易因地方利益集團游說產生“政治俘獲”，催生尋租與腐敗（吳一平，2008）。

（三）中國式分權改革的影響因素與進路

自西方第二代財政聯邦主義學說創立以來，探索財政分權對一國經濟社會發展的多層次影響機制成為西方主流經濟學家的研究熱點，這種研究趨勢亦在中國推行分稅制改革之后逐步興起，近期的研究焦點集中在財政分權如何推動國家地區經濟增長、改善地方性公共品供給質量、調節城鄉收入差距、構建合理的政府激勵結構、維護環境公平正義、推動社會民主治理進步等六個方面。但反向探討決定財政分權因素的文獻極為稀缺，Bahl（1992）等較早對該問題有所涉獵，認為造成這種現象的可能原因是經濟學家大多認為分權是一國發展經濟的內生嵌入要素，盡管從經驗主義出發很容易發現經濟增長可能是影響財政分權的重要因素之一，卻很難證實其推動分權深化的具體傳導機理，這種過程更像是一國公民在收入增長的基礎上基于個體理性對民主自治呼喚的一種本能必然（Bahl，1992）。

正如Oates（1993）所指出的，到底是什么因素導致了分權仍需要進一步深入探討，即便諸如經濟增長能夠促進財政分權的推論也難以在所有國家得到普遍證實，因為在眾多落后國家中經濟增長無法帶動居民收入擴張，因而也就難以引發分權革命，經濟增長與財政分權間存在明顯的門檻效應。Oates（2005）曾強調：財政分權作為一種政治行為，其本質上與公共治理有著密不可分的關系，多表現為各級政府廣泛達成施政契約后的一致性集體行動的結果。Rodden（2002）等亦從跨國研究中證明了政府的公共治理需求是促使財政分權體制變遷的重要驅動因素。財政聯邦主義體制下，央地財政關系成為決定財政分權程度的基本內核，其中起主導作用的無疑是中央對地方的轉移支付體制（Freinkman，2009），轉移支付比重越高，地方獲得性財政就越多，財政分權程度亦相應提高。但是這種規律在不同國家差異明顯，對于“父愛主義”昌盛的預算軟約束型政府，過多的轉移支付行為容易招致地方政府的“赤字依賴”，形成政府間昂貴的財政成本轉嫁，削弱轉移支付可持續性，最終制約財政分權擴張（喬娜德，雷登，2009）。此外，對財政分權的影響還存在其他潛在決定因素，除了上文所述的經濟增長因素，Alfred（2013）通過一項跨國實證研究，發現人口規模決定了地方政府應當提供的公共品總量，轄區人口的擴張會促使地方政府追加公共服務投資，從而增大地方預算支出所占比重，助推財政分權。Stegarescu（2009）利用WTO 的統計數據進行面板數據研究證實了貿易導向型經濟體比進口替代經濟體擁有更加開放的財政體制，相對較封閉性經濟而言，開放型經濟更易產生地方政府的獨立性，因而擁有普遍較高的財政分權水平。Bodman（2010）在借助IMF的統計數據的基礎上對1980～2005年OECD國家的財政分權情況進行考察之后，得出了市場化水平、收入不平等、政府規模、城市化進程、社會民主發育都對一國財政分權起著顯著決定作用的結論。簡單總結起來，目前國外對于財政分權決定因素的相關研究已經達成三點共識：一是隨著公民收入水平的增長和全社會總財富的積累，公民自身享受的公共服務類別與范圍發生了顯著變化，政府要進一步提高社會公共品的供給能力，從而擴大地方政府支出，增強財政分權程度；二是隨著公民受教育程度的提高和醫療衛生水平的改善，民眾能夠快速識別地方政府的公共品供給水平，形成“用腳投票”的約束機制，迫使政府提高分權；三是隨著社會民主和市場化程度的提高，公共服務的社會偏好多樣化，市場差異化、市場競爭和公民的“執政選票”對地方政府提高分權造成了實質性影響（郁建興；高翔，2009）。總體來看，當前的研究大多是從經濟、政治、社會發育等層面對財政分權的趨勢進行分析，但在中國的現實情境下，還必須考慮文化及制度慣性以及空間因素對財政分權的影響，在傳統研究之外，可以納入體制變遷、地理空間距離等因素全面測量中國式財政分權的誘變因素。在后續的研究中，除了對自發性財政分權的體制機制探討，在中國壓力式體制下引入主動賦權及“倒逼型”改革因素，是未來改變傳統“自上而下”式分權的研究熱點。

正如周黎安（2011）等研究所揭示的，中國的財政分權更多是以向地方下放經濟管理權而非行政管理權而實施的內生性激勵體制，通過對地方官員實施嚴格標準的晉升策略和一定程度上的“自由裁量權”換取央地一致的發展績效，因此地方政府從指令性組織轉型成為更加類似市場主體的經濟型組織在市場經濟中承擔了較多的生產屬性，使得宏觀經濟調控的難度進一步增強。因此Qian（1997）等人將中國的財政分權形象地稱為“市場維持型”財政聯邦主義。現實中的地方政府的確在支持責任和地區經濟發展規劃中承擔了多數責任，但可支配財力一直與公共品供給責任長期脫鉤，使得地方政府財政困局一直無法破題，這也是當前地方債務膨脹、政府非稅收入特別是預算外資金超常規增長、地方政府預算約束軟化、轉移支付資金使用效率低下的根本原因。經濟管理權的下放和末端淘汰的晉升錦標賽使得地方官員長期在生財機制和財力創造渠道上下足功夫，因此地方政府的治理能力和治理績效的后果就必然大幅削弱，因此未來中國式分權的改革難點就是建立地方政府良性的生財機制渠道，在發揮地方政府積極性的政策框架內，進一步刺激地方政府制定為長期經濟增長服務的財政汲取策略（龔六堂，2011）。

因此，要完成中國式分權未來的轉型目標，首先需要變革的是扭曲的稅收結構和稅收分享機制，在重新設計中央和地方稅種及分享比例的基礎上，完成直接稅與間接稅結構調整，壓縮消費稅和增值稅等流轉稅在稅收盤子中的比重，增加個人所得稅和企業所得稅等直接稅的比例，同時在適當時機出臺能夠增加地方財力的地方稅種，如房產稅、物業稅等。此外，賦予地方政府公債發行權，建立地方債券發行市場和信用評價標準，出臺發行能夠由地方財政自由配置用于城市建設的市政債券。營改增后地方收入額度有所降低，必須通過設定新的稅種來增加地方政府的財力，因此，新一輪的分稅制改革應該盡快提上決策日程（劉尚希，2014）。

除了重新理清中央與地方間的稅權劃分原則，根據事權與財力相匹配的原則盡快構建完善的央地事權與支出責任劃分也是新一輪分權改革的當務之急，目前地方政府特別是縣級政府承擔公共服務供給責任太過繁重，而相應的財力需求遠遠不能滿足，是故有必要進一步強化省直管縣和擴權強縣改革，壓縮政府財政層級，做實做大縣級財政。因此未來的分權改革及分稅制改革必須重視省以下財政支出責任和財力分享的具體方式方法（孫永君，2013）。

以往的分權改革之所以出現“放亂收死”的循環，就是因為單純的經濟管理權下放不能受到相應的約束，促使屬地管理體制下地方官員的過度“政治尋租”，因此要體現“將激勵搞對”，發揮中央和地方兩個積極性的總體思路，就必須通過行政管理權的同步下放來約束單一“經濟管理權”所引發的“索取自由”。因此應當體現地方官員自身為追加地方可支配財力所行使的財政努力，通過預算改革、稅制調整和轉移支付機制改革將地方預算外收入和非稅收收入納入總體管理，規范地方政府財政收支行為（劉小勇，2008）。

最后，在新的時代背景下，需要明確財政分權的目的是發揮財政的基本功能，更好地完成現代國家治理體系的轉型，即分權不僅僅是為了更好地提供多層次公共品和彌補市場失靈、增加社會福利水平，而且是為了國家職能的需要和新形勢下實施國家戰略的需要。在傳統財政職能從整合向分工轉型的基礎條件下，分權改革的最終目標都是為了通過財政職能轉型完成公共財政向新的國家財政—國家治理財政的轉換。

綜上所述，由于財政體制的差異，中西方之間關于政府財政分權關系的表現形式、測量標準和運行績效都存在較大不同，但毫無疑問，分權仍然是最適應市場經濟體制的公共資源配置模式。中國的政府財政分權改革起步雖晚但進步極快，已經基本建立起來一套具備自身特色的政府財政分權關系制度體系。因此，對于中國本身分權邏輯的研究和探討，既需要結合西方分權理論，也應當注重自身改革實踐和歷史演變規律，這樣才能確定更為科學的未來改革路徑。