第一節(jié) 問題的提出

以提高“兩個(gè)比重”為目的的分稅制改革至今已有20多年歷史，盡管分稅制改革明確提出并建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的央地稅收劃分和支出責(zé)任體系，但其明顯的財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下移制度變遷特征使地方政府間財(cái)政失衡問題越發(fā)突出。進(jìn)入21世紀(jì)以來，受后發(fā)趕超和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，地方政府的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)和赤字競(jìng)賽行為越發(fā)突出，這一方面加劇了央地縱向財(cái)政關(guān)系的失衡，另一方面使地方政府間橫向財(cái)政關(guān)系更加緊張。其直接的后果就是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付失靈和縣級(jí)財(cái)政困難。

當(dāng)前分稅制的弊端主要體現(xiàn)在：地方政府預(yù)算外資金過度膨脹導(dǎo)致腐敗頻發(fā)、基層政府財(cái)力短缺導(dǎo)致債務(wù)累積、轉(zhuǎn)移支付資金層層節(jié)流導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)力極度困難、地方官員強(qiáng)化財(cái)政汲取行為導(dǎo)致政府支出行為異化、過度依賴財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付使得預(yù)算約束軟化，等等。如不加以管控，這些問題勢(shì)必將影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。因而，調(diào)整現(xiàn)有的政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系，加快推進(jìn)財(cái)政分權(quán)體制改革已是當(dāng)務(wù)之急。

在社會(huì)分工不斷細(xì)化、社會(huì)偏好趨于多樣化的基本形勢(shì)下，構(gòu)建基本的財(cái)政分權(quán)體制、實(shí)施分級(jí)財(cái)政已經(jīng)獲得國際認(rèn)同，分權(quán)趨勢(shì)不容置疑。但多級(jí)財(cái)政作為一種中央向下級(jí)授權(quán)的委托代理制度，其制度運(yùn)行績效還是要依靠“激勵(lì)相容”來實(shí)現(xiàn)。故而，黨的十八屆三中全會(huì)提出的“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的改革目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵還是“要把激勵(lì)搞對(duì)”。這也恰恰是黨的十八屆三中全會(huì)提出的“深化財(cái)稅體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”的主要理論依據(jù)。

相較于西方聯(lián)邦制國家，我國這種單一制國家的財(cái)政分權(quán)制度具有一定的特殊性，中國式分權(quán)的核心是以保護(hù)市場(chǎng)平穩(wěn)有序運(yùn)行為前提的分財(cái)而非分權(quán)。正因如此，中國當(dāng)代的財(cái)政分權(quán)也存在諸多的制度不穩(wěn)定性，導(dǎo)致了上文所提及的一系列財(cái)政困局的出現(xiàn)。

既然不同于西方財(cái)政聯(lián)邦主義分權(quán)體制，我國要想達(dá)成中央與地方在分級(jí)財(cái)政框架下很好的協(xié)作關(guān)系和經(jīng)濟(jì)分工就離不開激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)。我國實(shí)施的是與西方“用腳投票”約束有所不同的“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制，通過“政治績效掛帥”和“增長考核”開展針對(duì)所有地方官員的政績考核，實(shí)施嚴(yán)格的末端淘汰篩選制，促使中央對(duì)地方官員行為進(jìn)行精確管控，以實(shí)現(xiàn)央地執(zhí)政目標(biāo)的相容性。

在當(dāng)前這種自上而下層層分解的壓力式制度下，地方政府的層級(jí)越多，越不利于財(cái)政支出效率的改善和地方財(cái)力的合理分配，特別是到市縣一級(jí)，缺乏明確的省以下財(cái)力劃分標(biāo)準(zhǔn)使得上級(jí)政府盤剝下級(jí)政府現(xiàn)象層出不窮，引發(fā)縣級(jí)財(cái)力空虛，而當(dāng)代中國承擔(dān)公共服務(wù)供給和民生支出最大的主體恰好是縣級(jí)政府，因此在此輪財(cái)稅體制改革中，國家明確提出“要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，縮短政府層級(jí)，持續(xù)探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革，調(diào)整傳統(tǒng)四級(jí)政府結(jié)構(gòu)，做強(qiáng)做大縣域財(cái)力”，從而落實(shí)縣級(jí)政府在公共服務(wù)和社會(huì)保障供給中的主體地位。

是故，當(dāng)前我國的財(cái)稅體制恰好處于新的十字路口，財(cái)政分權(quán)如何分、央地之間，地方政府之間的稅權(quán)劃分、財(cái)力分配、事權(quán)（支出責(zé)任）劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整都是新一輪分權(quán)改革的變革對(duì)象。而這一系列內(nèi)容也恰好構(gòu)成政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系的主體內(nèi)容。我國傳統(tǒng)的政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系是一種央強(qiáng)地弱的垂直關(guān)系，地方政府附庸于中央政府，僅是中央政府政策的執(zhí)行者，缺乏財(cái)政獨(dú)立和財(cái)力自主。而新型財(cái)政關(guān)系則強(qiáng)調(diào)的是央地之間的契約協(xié)作關(guān)系，在重設(shè)分權(quán)和支出責(zé)任條件下共同開展公共事務(wù)治理活動(dòng)。作為一種保障地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的制度安排，新型政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系的最大改變就是財(cái)政本質(zhì)的轉(zhuǎn)變以及財(cái)政功能的調(diào)整，決定這一邏輯生成的實(shí)質(zhì)便是財(cái)政傳統(tǒng)的國家分配觀向國家治理觀的轉(zhuǎn)型。

將財(cái)政視為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱是黨的十八屆三中全會(huì)最重要的一個(gè)理論創(chuàng)新，這就意味著未來的政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系調(diào)整和分權(quán)改革必然會(huì)以國家治理體系現(xiàn)代化為目標(biāo)全面展開，在國家治理體系現(xiàn)代化和財(cái)政的國家治理觀的頂層設(shè)計(jì)下，當(dāng)代政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系框架便被賦予了一層新的時(shí)代意義，因此超越以往的分稅制，建立后分稅制時(shí)代央地間、地方政府間更加科學(xué)的稅權(quán)劃分、支出責(zé)任劃分和以因素法為基礎(chǔ)的科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度將逐漸走向改革前沿。以提高地方政府財(cái)政自主性、強(qiáng)化地方政府以屬地管理和公共服務(wù)供給最優(yōu)化為準(zhǔn)則，強(qiáng)化地方政府的財(cái)政汲取努力，推動(dòng)事權(quán)與財(cái)力相匹配、財(cái)力與公共支出責(zé)任相匹配的財(cái)政分權(quán)改革，亦將作為適應(yīng)新型政府財(cái)政分權(quán)關(guān)系的相應(yīng)配套措施而逐步開啟。