第一節 問題的提出

以提高“兩個比重”為目的的分稅制改革至今已有20多年歷史，盡管分稅制改革明確提出并建立了與市場經濟相適應的央地稅收劃分和支出責任體系，但其明顯的財權上收和事權下移制度變遷特征使地方政府間財政失衡問題越發突出。進入21世紀以來，受后發趕超和非均衡發展戰略的影響，地方政府的財政支出競爭和赤字競賽行為越發突出，這一方面加劇了央地縱向財政關系的失衡，另一方面使地方政府間橫向財政關系更加緊張。其直接的后果就是中央對地方的轉移支付失靈和縣級財政困難。

當前分稅制的弊端主要體現在：地方政府預算外資金過度膨脹導致腐敗頻發、基層政府財力短缺導致債務累積、轉移支付資金層層節流導致縣級財力極度困難、地方官員強化財政汲取行為導致政府支出行為異化、過度依賴財政撥款和轉移支付使得預算約束軟化，等等。如不加以管控，這些問題勢必將影響宏觀經濟穩定和經濟增長的可持續性。因而，調整現有的政府財政分權關系，加快推進財政分權體制改革已是當務之急。

在社會分工不斷細化、社會偏好趨于多樣化的基本形勢下，構建基本的財政分權體制、實施分級財政已經獲得國際認同，分權趨勢不容置疑。但多級財政作為一種中央向下級授權的委托代理制度，其制度運行績效還是要依靠“激勵相容”來實現。故而，黨的十八屆三中全會提出的“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”的改革目標，其實現的關鍵還是“要把激勵搞對”。這也恰恰是黨的十八屆三中全會提出的“深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度，進一步理順中央和地方收入劃分”的主要理論依據。

相較于西方聯邦制國家，我國這種單一制國家的財政分權制度具有一定的特殊性，中國式分權的核心是以保護市場平穩有序運行為前提的分財而非分權。正因如此，中國當代的財政分權也存在諸多的制度不穩定性，導致了上文所提及的一系列財政困局的出現。

既然不同于西方財政聯邦主義分權體制，我國要想達成中央與地方在分級財政框架下很好的協作關系和經濟分工就離不開激勵機制的設計。我國實施的是與西方“用腳投票”約束有所不同的“晉升錦標賽”機制，通過“政治績效掛帥”和“增長考核”開展針對所有地方官員的政績考核，實施嚴格的末端淘汰篩選制，促使中央對地方官員行為進行精確管控，以實現央地執政目標的相容性。

在當前這種自上而下層層分解的壓力式制度下，地方政府的層級越多，越不利于財政支出效率的改善和地方財力的合理分配，特別是到市縣一級，缺乏明確的省以下財力劃分標準使得上級政府盤剝下級政府現象層出不窮，引發縣級財力空虛，而當代中國承擔公共服務供給和民生支出最大的主體恰好是縣級政府，因此在此輪財稅體制改革中，國家明確提出“要優化政府組織結構，縮短政府層級，持續探索推進省直接管理縣（市）體制改革，調整傳統四級政府結構，做強做大縣域財力”，從而落實縣級政府在公共服務和社會保障供給中的主體地位。

是故，當前我國的財稅體制恰好處于新的十字路口，財政分權如何分、央地之間，地方政府之間的稅權劃分、財力分配、事權（支出責任）劃分以及轉移支付制度的調整都是新一輪分權改革的變革對象。而這一系列內容也恰好構成政府財政分權關系的主體內容。我國傳統的政府財政分權關系是一種央強地弱的垂直關系，地方政府附庸于中央政府，僅是中央政府政策的執行者，缺乏財政獨立和財力自主。而新型財政關系則強調的是央地之間的契約協作關系，在重設分權和支出責任條件下共同開展公共事務治理活動。作為一種保障地方經濟平穩運行的制度安排，新型政府財政分權關系的最大改變就是財政本質的轉變以及財政功能的調整，決定這一邏輯生成的實質便是財政傳統的國家分配觀向國家治理觀的轉型。

將財政視為國家治理的基礎和重要支柱是黨的十八屆三中全會最重要的一個理論創新，這就意味著未來的政府財政分權關系調整和分權改革必然會以國家治理體系現代化為目標全面展開，在國家治理體系現代化和財政的國家治理觀的頂層設計下，當代政府財政分權關系框架便被賦予了一層新的時代意義，因此超越以往的分稅制，建立后分稅制時代央地間、地方政府間更加科學的稅權劃分、支出責任劃分和以因素法為基礎的科學的轉移支付制度將逐漸走向改革前沿。以提高地方政府財政自主性、強化地方政府以屬地管理和公共服務供給最優化為準則，強化地方政府的財政汲取努力，推動事權與財力相匹配、財力與公共支出責任相匹配的財政分權改革，亦將作為適應新型政府財政分權關系的相應配套措施而逐步開啟。