第一章 城鄉融合與『三權分置』

第一節 農業與農村改革的背景

隨著中國進一步的改革開放，中國產業的發展和經濟體制的調整進入了一個新的發展階段。作為三大產業之一的農業在國家經濟中的支柱產業地位沒有發生變化，依然是關系國計民生的產業。但是其發展的速度和體量在經濟總量中的變化是顯而易見的。中國共產黨十八大以后，經濟體制和產業發展戰略有了進一步的變化。

改革開放以來我國取得巨大成就：目前，我國水稻、小麥、玉米三大谷物自給率保持在98%以上，糧食人均占有量達到900斤，已經高于世界平均水平，實現了糧食基本自給，為保持經濟平穩較快發展、應對各種風險挑戰、維護改革發展、穩定大局奠定了堅實的物質基礎。^[1]

截止到2016年底，糧食總產量穩定在1.2萬億斤的水平上，農民年人均收入達到了1.2萬元。在代表農業現代化水平的指標方面，農田有效灌溉面積占比超過52%，主要農作物耕種收綜合機械化率超過65%，農業科技進步貢獻率超過56%，良種覆蓋率達到96%。2017年繼續深入推進，進入了顯效期。2017年第一產業增加值累計值為6.5萬億元，同比增長3.9%，各季度農業經濟增速與GDP增速差口逐季度縮小，第四季度增速差口縮小至3個百分點，為近兩年最低值。^[2]從農業的總量上看，農業的整體規模達到了歷史的極值狀態，此時也是農業產出水平達到最好的時期。但是農業的發展不僅看現實，還要看潛力，還要與世界發達國家的農業進行對比。

從農業經營規模與效率看，中國一個勞動力只能種7畝左右的地，一個家庭是10畝左右，歐洲一個勞動力能種幾百畝，美國一個勞動力能種幾千畝，最大的一個家庭農場能搞到上萬畝，所以我們跟他們差的是幾十倍、幾百倍的規模。農業勞動生產率遠遠低于第二、第三產業的勞動生產率，大概只有第二、第三產業勞動生產率的1/3，這不是因為我們農民不能干，是因為土地太少了，不夠干。農業勞動生產率遠遠低于第二、第三產業勞動生產率，這就決定了農民的人均收入遠遠低于城鎮居民的人均收入，所以城鎮居民人均收入是農民人均收入的三倍多。《光明日報》2013年曾以每個農業勞動力占有土地面積表示土地經營的規模，并做了國際比較，美國、英國、德國、法國、日本、韓國等9個國家農業勞動力人均土地面積是42.5公頃，巴西、南非、墨西哥和波蘭4個中高收入國家是5.8公頃，而中國只有0.57公頃，如果換算成人均土地面積則只有0.09公頃，與發達國家相差甚遠。^[3]

一 我國農業與農村改革的現狀分析

（一）從農村土地經營機制看

從農業經營效率的影響來看，改革開放之前實行“三級所有，隊為基礎”的土地所有方式和土地由生產小隊直接經營的模式。這也是現在的農村土地集體所有制的產權模式的基礎。雖然改革開放以后實行了土地承包責任制，保留了土地的集體所有制的形式，但是土地的承包經營權從所有權中分離出來，土地的產權主體被分解為兩個：農村集體和農民家庭。它們分別承載土地所有權和土地承包經營權。這種土地經營機制的變革有利于將農業生產力從低效的農業集體組織——生產隊中解放出來，其產出效果在發軔之初明顯（見圖1-1）。

圖1-1 中國農業糧食產量

資料來源：國家統計局。

從1978年改革開放到現在，農業的組織經營方式還沒有發生本質的變化。改革開放前，由于缺乏對經營者的激勵，以農業集體組織生產隊為直接經營主體的方式效率越來越低，農業績效越來越差。低效的集體農業經營模式被有家庭收益的承包制代替后，有一段時間農業產出效率增加，但那是對低效集體經濟的抵補，是由單純性的農業產出激勵機制的作用而形成的單維度的產出增長促進。當這種基于正常化激勵機制形成的回報率被隨后的城市改革的其他產業的更高回報率超過以后，小農經濟的一般性激勵的農業產出效率就一直保持低水平的產出運營模式。農產品的產出水平與其他產業的產出效率開始出現相對下降。這必然性地出現了農業勞動力人口的產業轉移傾向，即便在戶籍制度的限制下依然出現了大量的向城市方向的外流。農業的拋荒現象出現，并日漸嚴重。在這種情況下，2006年中央一號文件出臺，提出全面免除農業稅，并給予農業生產性補貼，農業的產出開始恢復，我們可以從圖1-1看出這個變化。但是，由于中國農業整個經營機制依然沒有變化，雖然名義上是集體經濟，但家庭經營的小農經濟特征沒有改變，與持續了幾千年的封建農耕制的差別主要在于土地的所有權的歸屬。但家庭聯產承包責任制與土地的地主所有制的區別就是更加平均，更缺乏流轉機制，與封建社會的小農經濟的經營的方式沒有區別。而且，土地的集體內流轉的限制導致土地集約化經營并沒有出現。農業與其他產業的融合，土地資本與其他資本的融合形成更有效率的經營機制的制度環境并沒有改變。

2018年中央一號文件正式提出了城鄉融合發展、三個產業融合發展的戰略。但是，土地、勞動力、資本的流動的障礙必須真實而有效地去除才能真正解決融合的限制。

（二）從農業勞動力的職業素質看

以2017年第三次農業普查的數據（見表1-1）為準，從事農業勞動的勞動力中，擁有初中學歷的占48.4%，擁有高中或者中專學歷的占7.1%，擁有大專及以上學歷的占1.2%。農業勞動力人口年齡結構也非常明顯，35歲及以下的占19.2%，35—54歲的占47.3%，55歲及以上的占33.6%。與第二產業和第三產業勞動力從業者上述指標相比，農業產業的就業人員，不僅學歷低，而且年齡偏大。建立現代農業，提高農業的生產效率，必須有高素質的從業人員。

表1-1 農業生產經營人員與數量

表1-1 農業生產經營人員與數量-續表

當然，導致農業就業人員素質相對較低、年齡相對較大的原因不僅僅是農業從業人口回報低的問題，更主要的是現有農業產業的經營機制和土地產權模式問題。在“三權分置”政策出臺以前，農村土地的經營權流轉給非農業人口本身是不合法的，流轉給集體外的農業人口也存在很大障礙。這固然保證了土地社會保障功能的普遍性，但也導致農村土地只能以小農家庭經濟方式進行經營。我國對土地承包制有嚴格的法律保護體系進行保護（在《憲法》《土地管理法》《農村土地承包法》中都有界定）。農村土地的非財產性質也決定了土地流轉的利益動機不足，土地無法以土地財產形式與其他的資本進行結合形成新的資本組合，這樣也就無法采用市場化方式進行定價，也就不能以規模化的方式進行土地積聚。

客觀上講，國家考慮到農村土地的社會保障功能具有的社會穩定作用，也不會鼓勵農民將土地轉移出去。只有社會經濟發展到一定程度，土地的社會保障功能可以由普惠制的國家社會保障職能替代，土地流轉才具有國家政策鼓勵的可能性。因此，我國農村土地從改革開放到現在并沒有出現大規模的土地流轉和兼并，是具有社會、經濟、法律、政策原因的。在不改變土地非財產性質，不改變其社保功能的情況下，就不可能出現大量的土地流轉，只能保持小農家庭經營模式，農業生產效率就不可能迅速提高。因此，我們看到的近幾年的土地流轉主要對象依然是集體內的成員或者農業人口。

（三）從農業的機械化程度看

近年來，我國農業機械化程度有了迅速的提高，這是不言而喻的，有數據可以證明我國農業機械化程度的進步速度。縱向來看，我國農業的機械化水平一直比較低，與美國相比，我國在機械化方面明顯處于落后狀態（見圖1-2）。我國各地農業生產的自然條件千差萬別，整體多山地少平原，氣候南北差異較大，人口在東、中、西部地區的差異更明顯。因此，在這種立體差異下，小農家庭式生產模式導致農業機械使用的規模化程度比較低。這既不同于美國的大農場型農業，也不同于日本的精耕細作型的小規模農業。農業勞動力的土地福利保障模式，導致農民對土地依附黏著程度遠遠高于西方發達國家，農民土地流轉的市場化水平較低，土地兼并成為政治敏感詞。國家并不鼓勵外部資本大量進入農業，尤其不鼓勵資本購買農村土地，即使在不改變土地使用性質的情況下，出于擔心農民失地后的赤貧化，擔心土地兼并導致農民喪失生活保障并成為城市貧民主體，國家嚴格限制不符合國家法律規定的未經農民同意的土地兼并。這從某種意義上避免了印度、巴西等國家習以為常的城市貧民窟的問題，但也阻礙了土地規模化的進程。這也是導致農村土地細碎化的原因之一。土地細碎化自然對農業的機械化有限制作用。雖然國家出臺了一系列的購買農業機械的補貼措施，但是農民的自由資金的實力也決定土地市場化的程度是非常低的。農業機械化的程度囿于以上原因進展一直不大。

圖1-2 中美兩國農業機械（拖拉機數量）對比

（四）從農業的資本投入看

農業資本投入的多少在于農業利潤率的大小，在于資本進行農業投資障礙的大小，在于國家政策的導向。農業是基礎性產業，農業產品是初級產品，對其他產業的產品價格具有極大的引領作用。國家為了保證其他產業產品的價格穩定，同時也為了保證農業的利潤率，往往采用國家補貼和采購的方式保證農業的豐歉產期的價格平衡。國家對農產品價格的平衡機制導致農產品的利潤率的穩定性相對來說比較重要。因此，農業利潤率在各國都比較低。農業的利潤率低反而有助于其他產業的成本降低。因此，如果允許、鼓勵第一、第二、第三產業進行融合，那么就有利于農業的發展，利用比較低的農業利潤率，提高融合后的第二、第三產業收益率。但是，由于我國的農村土地的集體所有性質以及承包制的保護機制，農村土地的資本性質一直沒有確定下來，導致其他資本與農村土地結合的切入點非常少。

（五）從農業的產業化程度看

我國農村人口的比例下降是近兩年的事情。有三個方面的原因導致農村人口的減少。第一，高等教育的普及。隨著1997年擴招政策的實施，大專以上錄取率逐年上升，到2017年，我國大、中專的錄取率達到了70%以上，農村勞動力獲得了更多的高等教育機會，這些進入高校的大學生很少有回農村從事農業勞動的動機。這導致農業勞動力在青年勞動力方面出現了短缺，也導致從事農業勞動的勞動力普遍年齡偏大。第二，城鎮經濟的發展創造了大量的就業空間，城鄉的戶籍藩籬越來越小，在中小城市落戶不再困難，尤其是近年來，國家對戶籍制度的改革和城鎮化的推進，更使大量的農村年輕勞動力獲得了就業機會和落戶機會，城鎮化的虹吸效應明顯。同時，城鎮化的虹吸效應主要針對的是農村具有技術特長和年輕的勞動力，導致農村年輕勞動力的流出速度加快。第三，農村婚姻習俗的影響也非常明顯。筆者所在的小縣城已經有這樣的婚俗，農村女孩嫁人必須找縣城有樓房的男孩。而這些女孩結婚后也很少會再回農村。婚俗的改變實際上也是一種優勝劣汰機制。有能力的農村家庭和男孩在這種婚俗下大量進城。沒有能力的男孩留在農村。因此導致農村勞動力素質下降是很容易理解的。

（六）從農業與其他產業融合看

國內的研究一般認為，農村第一、第二、第三產業融合發展是以農業生產為基礎的，第一產業通過產業聯動、產業集群、制度創新等方式，把資本、技術和資源要素進行跨界、跨區整合配置，綜合發展農村的第二產業和第三產業，實現農村各產業的有機融合，使農戶能夠分享價值鏈融合的增值收益。^[4]第一、第二、第三產業的融合表現為各種生產要素的自由流動。我國農業與第二、第三產業融合度比較低，表現在農業生產要素的流動性比較差。最明顯的是，在“三權分置”政策提出以前，農村土地的流動僅限于集體以及農村人口內部。在沒有土地市場交易機制的情況下，土地要素的定價是非市場化的（《土地管理法》是通過土地產出對土地流轉的價值進行界定的），土地流動的收益值很低，缺乏對農民土地流轉的吸引力。外部資本與土地的融合在土地流動性障礙比較高的情況下變得更加困難。同時，農業勞動力的身份固化，農業勞動力是三大產業勞動力中素質最低的，表現在學歷偏低、年齡偏大以及技術掌握的程度比較低。當前，工業已經進入了4.0版本，按照曾任農業部農產品加工局局長的宗錦耀的說法，農業也存在4.0版本，即依靠農村產業融合催生諸多新產業、新業態、新模式。之前農業的1.0版本是主要依靠人力、畜力的規模農業，2.0版本是主要依靠農業機械裝備的工業化、產業化農業，3.0版本是主要依靠互聯網和智能化技術的信息化農業。^[5]很明顯，前三個版本的農業發展是隔離狀態的發展，農業產出品單獨生產，之后進入其他產業，因此，不是一種融合狀態的發展。

（七）從城鄉融合來看

城鄉融合不僅僅是打破城鄉的“二元制”結構的問題，更重要的是城鄉的要素是可以雙向流動的。城鄉之間的生產要素流動障礙的消除是城鄉融合的標志。目前來看，農村主要生產要素中的勞動力是雙向流動的，不存在障礙，但是農業產業回報率比較低，客觀上造成這些要素的流向又是單向的，是流向城市的。土地要素是生產要素中最重要的要素，沒有限制的話，其流向城市的速度非常快，但是土地要素流向城市的過程中其原有的產權主體獲益率不高，表現在農民只具有土地的使用權，土地所有權歸集體。集體又不具有法人資格，在集體產權代理人缺位的情況下，農民在土地產權權益流動過程中處于弱勢地位，在土地流轉中談判能力比較低。這從中國房地產發展的收益分配中就可以看出來，通過征收農民土地形成建設用地，土地收益大部分被征地政府和房地產商獲得，農民的土地收益率是最低的。資本要素對于農民來說，農業的投入產出效率比較低，導致其資本積累的能力差，不僅農業資本對外流動很少，流入農業的資本也沒有收益吸引力。而且，在土地流動性相對比較差的情況下（“三權分置”之前），土地在農業內流動的增值收益也非常低。在土地收益分配中，政府得到60%～70%，村集體和農民分別只得到25%～30%和少于10%，^[6]因此，可以看出，城鄉融合的程度受制于各種閑置因素，城鄉融合的程度是比較差的。

二 中國農業與世界農業的對比

美國現在農業人口占全部人口的2%，農業產值占全部產業產值的2%；美國工業的就業人口占全部人口的18%，其產值占23%；美國從事服務業的人口占全部人口的80%，其產值占全部產值的75%。中國現在農業人口占34%，農業的產值只占到10%；中國工業的就業人口比重為30%，工業的產值占到47%；我國服務業近年來發展比較迅速，就業人口比重為36%，服務業產值比重為43%。比較下來，中國每個農民創造的農產品價值是英國的10%，美國的8%。以上美國數據基本能代表發達國家的三產（農業、工業、服務業）特征，農業就是一個就業人數少、產值占GDP比重小的產業，就業人數和產值基本一致。相反，中國農業就業人數極多，產值占GDP比重也和就業人數不成正比。結論就是一句話：中國農業的生產效率極低，提升的空間非常大。

2015年，我國每50公斤玉米、稻谷、小麥、大豆、棉花平均出售價格分別比美國高出109.91%、50.89%、98.69%、102.78%、44.57%，這導致農產品進口量快速增加。隨著我國勞動力價格不斷上漲，2001年至2015年，玉米、稻谷、小麥、大豆、棉花人工成本增幅分別為256.71%、230.27%、261.57%、172.46%、336.07%，勞動力價格上漲成為推高農業成本的主要因素。2015年，玉米、稻谷、小麥、大豆、棉花人工成本分別是美國的14.78倍、4.11倍、16.33倍、8.5倍、28.23倍，表明我國勞動生產率遠遠低于美國，這與我國農業機械化水平相對低的事實相契合。

我國國土面積為960萬平方公里，略多于美國。2015年，中國土地為20.25億畝，美國土地為23.19億畝，中國土地比美國土地少2.94億畝。截至2015年，美國農業就業人員為242.2萬人。而同期，我國農業就業人員（第一產業就業人數）為21919萬人，其中包括兼業人員。

中國龐大的農業勞動力超過農業需要量，產生大量剩余勞動力，這也是農業勞動力中大部分兼業的原因。世界上農業先進國家的農業機械化水平都比較高。美國的糧食作物早已實現機械化，在棉花、大豆、煙草等品種上也都實現了耕種收全程全面機械化。我國農業機械化水平相對較低，耕作環節機械化率相對較高，但播種、收獲環節的機械化率較低。

2015年，我國農作物耕種收綜合機械化率為63.82%，機耕率較高，為80.43%，但機播率和機收率都較低，分別為52.08%和53.40%。近幾十年來，農業科技創新與應用對我國農業增產與發展居功至偉，化學肥料、優良品種、農業機械、生物技術、設施大棚等推動著我國農業發展進步。我國農業科技在世界上處于較為領先的水平。但與世界上農業先進國家相比，我國在一些基礎性、關鍵技術領域仍有一定的差距。^[7]

三 農村改革存在的問題

1.農村土地財產屬性的問題

農村集體土地價值體現在土地的產權主體發生改變過程中土地交易價格上。但是在現有的《土地管理法》中土地產權主體發生改變時對農村土地的定價并不是按照土地的市場交易價格，而是按照土地產出物的價值乘以一定的年份確定土地的征收價值的。土地被國家征收以后，土地的性質發生改變，由集體土地轉為國有土地。企業事業單位使用的國有土地按照“招拍掛”的方式出讓，這時候的土地交易價格轉為市場交易價格。因此，農村集體土地轉出的價格為土地產出物的價值替代了土地由供求確定的市場價值。而土地變性以后的價值形成是市場的供求決定的。因此，可以判定，土地在變性之前的價值確定是非市場行為的。非市場行為對土地價值的決定剝奪了土地定價的公平性，沒有體現原土地所有者對土地收益的訴求，相當于剝奪了土地所有者的產權權利。因此，《土地管理法》沒有修訂之前，所有集體土地流轉的標準都不是市場定價標準。包括集體內的土地交易，也是個體性協商。因為，在集體內也沒有充分的土地流轉的市場存在。因此，土地的財產屬性由于缺乏市場的定價機制而被剝奪。

土地所有權主體天然具有保護土地產權轉讓收益的本能。農村集體具有土地的所有權，但是農村集體是一個虛化的概念。農村集體是由所有的具有農村集體成員權的人組成。因此，農村集體土地所有權歸屬于具有農村集體成員權的全體村民。但是全體村民并不具有獨立的民事行為能力。全體村民只能委托農民的自治組織村委會來代行權利。在委托代理的關系上會出現委托者和代理者的利益訴求的差別。這會導致代理權人對所有權人的權益侵害。而政府是具有法人資格的主體，其具有天然的國有土地的代理權，國有土地的國有主體全體國民跟集體一樣不具有民事行為能力。因此，農村集體土地的產權轉讓問題就轉為兩個土地所有權代理主體之間的合謀問題，土地產權轉換就天然不具有市場交易的特征。土地財產性價值無法體現也就顯而易見了。

為了改變土地交易中產權主體無能力表達土地所有權主張的問題，“三權分置”應運而生。土地產權主體將擁有的全部產權劃分為三部分，一部分產權叫作所有權，歸村集體所有，一部分是土地承包權，也就是土地的使用權歸集體成員所有，還有一部分是土地經營權，這個權利是從土地使用權中分離出來的，單獨界定為通過市場獲得，而獲得土地經營權的主體是不確定的。這樣就使土地產權具有了一定的市場交易機會，土地財產性權利具有了市場表達的機會。

但是，土地經營權的市場表達需要具有市場信息的對稱性，同時還需要市場交易主體的權屬的同等性，即土地經營權交易的時候，應該有一個具有充分競爭的市場機制，讓土地的財產價值得以充分體現。但是現在看來，我國現存的大多數土地交易市場的機制和交易的流程還沒有標準化，還需要進一步朝市場化的標準模式優化。

2.要素進出障礙的問題

要素進出的障礙決定了要素價值與價格形成的公平性。要素的進入和退出的障礙小，要素流動性強，要素的增值受到市場價格形成機制的影響。幾個方面影響了要素進出的效率。

勞動力的進出障礙問題。首先是戶籍制度。戶籍制度經過這幾年的改革，阻礙農村勞動力流出的阻力已經大大減小。國家的城鎮化政策對農村勞動力的城鎮就業和城市產業創業都起到推動作用。高考擴招政策以及面向農村勞動力的職業教育水平的提高對農村勞動力進入城市也起到正向作用。這意味著農村勞動力進入城市的第二、第三產業的障礙已經大大降低了。但是，城市勞動力進入農村，以及農村勞動力在不同集體經濟組織間的流動的障礙不但沒有降低，反而有逐漸增高的趨勢。比如，其他產業人員進入農村的入口越來越窄，這一方面與國家鼓勵城鎮化有關系，另一方面與農村集體的福利有關。農村集體的福利體現在農村集體成員對土地的權利上。原則上，每個農村集體的成員都具有獲得集體土地承包權的權利，以此權利為農村居民的社會福利保障。而城市人口已經獲得國家的社會福利保障，一些城市人口一方面不可能放棄城市福利，另一方面又想獲得農村集體的土地福利，這是不公平的。國家在還沒有建立起統一的社會福利機制之前，對已經獲得城市福利保障的城市人口以獲得土地的承包權為目的的流動動機是不鼓勵的，是限制的。但是，“三權分置”政策實施以后，土地經營權的放開對城市勞動力流向農村是有激勵作用的。土地經營權的市場化定價讓企業家要素和普通勞動力要素具有了交換機會。當然，國家對這些城市勞動力和智力要素進入土地經營權市場也進行了限制，那就是以不損害農民利益為前提，以不獲得土地使用權為底線。

資本要素的進出障礙問題。資本要素具有非常強烈的逐利性。流動性也是最強的，社會環境對資本流動的限制也是最弱的。但是囿于農業土地流動性的非市場狀態，目前，農村以外的資本進入農村存在的最大障礙就是對土地的估值問題。沒有市場，就缺乏土地價格的性質機制。因此，在“三權分置”政策出臺之前，資本無法與土地進行融合，同時也由于缺乏相應法律和政策保障，外部資本游離在農業邊緣，大多通過“公司+農戶”等形式進行整合，外部資本并沒有真正與土地資本和農業勞動力資本進行自由結合，只是以試探性的結合方式，而不是以徹底的要素結合方式。

土地要素的進入障礙問題。土地要素的流出在城鎮化和房地產產業快速發展的這20年表現得尤為突出。如前所述，在我國《土地管理法》的規定下，土地的轉出價值是以產出為基礎通過經年累計價值表達的，因此，農民利益受損問題一直是一個社會問題。加上地方政府的土地財政政策的實施，土地的增值收益大多流向地方政府和房地產產業，農民在農地流出方面獲利不多。除個別城市郊區的農地受到區域優勢的影響，農民獲取了一定的談判地位，導致收益有所增加以外，大部分農地的流出增值收益并沒有惠及農民。從流入的方向看，國有土地轉為農村集體土地的情況，只有在土地置換的方式下才可能出現。為了保住十八億畝土地，國家嚴格限制土地的減少，在土地減少的情況下必須通過土地抵補的方式保證土地的數量不減少。在這種情況下，個別地區出現用城市國有土地置換農地的情況，但不普遍。

3.土地經營機制的問題

土地經營機制是農村土地集體所有下的家庭承包制。以農民家庭的承包權獲得土地在承包期限內的土地使用權。“三權分置”政策出臺之前，土地經營的模式以家庭經營為主，小農經濟形態歷經幾千年的封建制度進入現代社會沒有發生本質改變。但是不得不承認，農民的承包制本身在對改革開放前的三級所有的集體經濟生產力的解放方面是有貢獻的。這可以從改革開放之初到20世紀90年代中期這一段時間農業的增產增收的效果中體現。當然，小農經濟生產特征限制了農業的機械化、水利化、節水節能化，也限制了農業技術應用，更限制了土地集約化。因此，土地細碎化在改革開放后一直存在。尤其是東北平原和華北平原，本來可以實施的集約化農業生產模式至今沒有實現。隨著2018年中央一號文件的出臺，城鄉融合發展、農業與其他產業融合發展的戰略的頒布必將為突破傳統小農經濟模式做出貢獻。土地市場化流轉的規模和市場化價格交易機制對土地經營模式的優化有重大的影響，在后面章節中還有詳細論述。

4.農民權益保護的問題

中國農民的數量是世界上任何一個國家無法比擬的。據統計，2016年底世界上超過1億人口的國家有13個，其中亞洲有7個——中國、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉國、日本、菲律賓；非洲有2個——尼日利亞、埃塞俄比亞；北美洲有2個——美國、墨西哥；南美洲有1個——巴西；歐洲有1個——俄國。在這13個國家中已經成為經濟發達國家的只有美國和日本兩個。但是，美國總人口為3.2億人，不足我國的零頭；日本總人口為1.2億人，不足我國的1/10。^[8]由于我國地區發展不均衡，各地城鎮化水平差異比較大（見圖1-3）。從全國來看，在2020年以前，中國農民數量不管是在相對值還是在絕對值方面，仍然是最大的。以2020年我國農民數量占比達到40%這樣的目標看，中國仍然會有5.2億人以上的農民。對農民利益的保護，關系到一個國家長治久安，也關系到經濟發展的可持續性。

2018年中央一號文件明確提出城鄉融合與產業融合過程中對農民利益保護的問題，其中就包括外部資本進入農業領域的安排，不能以損害農民利益為前提。農民不是固化的階層，農民是可以選擇的職業。但是，現階段農民的職業選擇的通道和制度是缺乏的。首先，農村集體成員權的獲得是受到嚴格限制的，通過農村集體成員權保障農民對土地福利的獲取，這是沒有問題的。但這也同時限制農民職業選擇的可能性，即便獲得了城市產業的就業機會，只要農民不退出農村集體，那么其將獲得雙層保障，這在公平性上是值得商榷的。其次，其他產業的勞動力進入農業由于受到土地權利的制約而無法獲得集體成員權，導致農民只能減少不能增加，這種限制也不利于要素的流動。最后，2018年中央一號文件專門提出了對外部資本購買農村宅基地和農民住宅的限制。這也是出于保護農民利益的動機。但是，農民利益的保護是在農民是弱勢群體的假定下政府的政策取向。給予農民一體化的社會保障，同時給予城市勞動力和資本自由進出農業經營領域的權利，對農業的發展也是有利的。這就涉及保護農民利益和農業協同發展的問題，這也是現階段需要重點研究的問題。

圖1-3 我國各地區同發達國家城鎮化率比較