二 迷信地方自治，致使劣紳橫行和地方保護

中國基層社會自古就有紳治的傳統(tǒng)，在皇權難以深入的邊疆地區(qū)，甚至允許土司存在。清朝末年，西方自治思潮傳入中國，與中國固有的紳治習俗重疊、對接，迅速形成一股頗具聲勢的地方自治思潮。20世紀初，這股思潮由民間輿論逐步深入到朝廷決策，成為一種帶有“政治正確”色彩的朝野共識。1908年，憲政編查館制定的《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》，為地方自治的逐步實施制定了詳細的時間表，地方自治在全國上下如火如荼地開展起來。諮議局就是這種思潮具體化、建制化的結晶。

在籌辦地方自治上，廣西巡撫張鳴岐非常積極。1908年，廣西全省地方自治局和地方自治研究所先后在桂林成立，1909年，張鳴岐又命各廳州縣分設地方自治籌辦公所，作為府廳州縣地方自治的籌辦機構。^[27]大概是由于地方自治一時成為風尚，在當年舉行的諮議局選舉中，很多地方自治的領導者被選為議員。據筆者統(tǒng)計，在廣西諮議局的57名議員中，有15人是各州縣的團練局負責人，另有多名議員當過校董、地方自治會會長，他們是地方自治的忠實信仰者和踐行者。出于政治信仰和自身利益等多方面考慮，他們在實業(yè)建設、社會治安等多領域推行地方自治，對地方社會生態(tài)產生了很大影響。

在1909年的第一次常年會上，諮議局在《農林實業(yè)案》中指出“地方自治為立憲之基礎，為諮議局之后援，在今日必速籌辦”^[28]。他們強烈要求將官府與自治團體的權限嚴格分開，在《農林實業(yè)案》的《通行章程》中，諮議局不斷強調必須堅持自辦自有之原則，官府不得插手自治團體內部事務。如第二條規(guī)定：“自治區(qū)域各有地利、物產、習慣、生計之不同，宜辦何種實業(yè)由集會議決擇辦，辦成之業(yè)永為自治團體之公產。”第四條規(guī)定：“區(qū)域內有荒田荒地可以墾田墾地者，官荒則請于官，民荒則商于民而報于官，案照省章稟請給照開墾。”^[29]劃清官產和自治團體財產界限，明確權利義務，此舉固然可嘉，然如何懲辦侵吞公產的土豪劣紳，章程無具體規(guī)定。他們還天真地認為只要按上述議案認真執(zhí)行，“期于十年必收大效……前十年艱難支出，十年后即可漸次收入以供自治之經費”^[30]。然而一年以后才發(fā)現，雖然他們力求明確產權，實現政府、人民雙贏，但執(zhí)行過程中又出現了許多新的問題，各項計劃的成效遠遠不如預期。

為了給自治團體籌集經費，諮議局多次與官廳交涉。廣西巡撫張鳴岐在位時，批準清理財政局將革除的陋規(guī)款項充作官府公費，諮議局堅決反對，在第二次常年會上，他們提交了《平馀陋規(guī)應該歸地方自治經費案》，對張鳴岐的做法“絕對的不承認”。他們認為“平馀規(guī)費者，往日官吏濫私舞弊之不法收入也”^[31]。既然這筆款項出自人民，理當用之于民，提充自治團體公用，如此尚可不悖法理，有益地方。在大辦新政的大背景下，自治團體需要經費，官廳更面臨財政危機。對諮議局的抗議，巡撫衙門不便直接拒絕，只好搬出度支部來搪塞：“此項平馀規(guī)費充作公費系度支部奏準通行，非由廣西自定，且系對于全國行之，亦非獨廣西為然。”^[32]既然全國皆如此，就應該等待度支部、憲政編查館厘定國家稅、地方稅章程后再行分別辦理。巡撫衙門拒絕了將陋規(guī)撥付自治團體的要求，諮議局又提交了一項《酒鍋、油榨、牛判各捐應歸地方自治會辦理案》，建議以后酒坊、油坊、屠宰稅收“不由州縣官直接管理，而概由地方自治會各就地方情形分別辦理”^[33]。這些建議觸及官府最為關注的征稅權，巡撫衙門自然不會輕易讓步，結果可想而知。

在社會治安問題上，廣西諮議局也希望官廳將原屬政府的職能下放給自治組織，借助團練的力量解決日益嚴重的匪患。在第一次常年會上，諮議局制定《請購軍火御匪案》，建議由巡撫衙門撥款購買槍支，按需求撥給地方，再由身家清白的士紳交納保證金領取使用。為了說服政府官員，諮議局還詳細制定了軍火領取、保管、轉移、繳銷等實施細則，規(guī)定地方官必須年年查點，“接濟匪類捏報遺失者以通匪論”，若管不力丟失槍械“罰以槍價四倍之金”。^[34]面對這個無法執(zhí)行的議案，處世圓滑的張鳴岐高度贊揚諮議局“議論明澈，規(guī)畫精詳，造福梓桑，至為欽佩”，^[35]但隨之話鋒一轉，指出這種辦法早有先例，光緒年間，官廳為士紳發(fā)放槍支，1905年岑春煊派人點查全省槍械，除去隱瞞不報者，僅查實的就有三十余萬之多。這么多槍支非但未能御匪防匪，反而資敵作亂。張鳴岐指出：“槍，利器也，能制敵亦能資敵，能為良民之捍衛(wèi)亦為匪類所垂涎，甚者且濟匪擾民因以為利，此中流弊不可勝言。”^[36]為百姓購買軍火御匪自衛(wèi)的方案根本行不通。拿到張鳴岐有理有據的駁復，諮議局只能作罷。諮議局借官府財力武裝士紳的愿望無法實現，但他們堅持認為“官之治匪不如練之防匪為尤得力”^[37]，又在第二次常年會上提出《就地養(yǎng)練應歸自治團體辦理案》，力主通過地方自辦團練防御土匪。在這份議案中，諮議局指出團練面臨的最大問題是官兵與練勇權責不清，地方官對團練事務橫加干涉，安插親信，在滋生腐敗的同時削弱了戰(zhàn)斗力。他們要求官府嚴格厘清官兵和團練的關系，將團練領導權完全交給地方自治團體。“地方自為籌款自為養(yǎng)練，其選派練長招募勇丁均需由自治團體主之，官廳只應盡其監(jiān)督稽查之責，不容稍有侵奪。”^[38]大概是匪患太過嚴重，為維護區(qū)域穩(wěn)定，巡撫命令照諮議局意見辦理。

廣西諮議局的議員們如此迷信地方自治，除了政治信仰和自身利益的考量，也源于對官廳的極度不信任。清末官場極度腐敗，“天高皇帝遠”的邊疆地區(qū)，更是“凡辦一事莫不有蠹”^[39]。出于對官廳腐敗的強烈憤慨，他們希望用削權的方式遏制腐敗。然而他們對地方自治的理解太過膚淺和極端，總想突破原有的建制，盡可能地把社會治理的權力轉移到自治團體。這種民粹化的地方自治，衍生出兩個意想不到的后果，一是劣紳專權，二是地方本位主義的泛濫。

由于辦理自治必然涉及征糧、催款等艱巨事務，“鄉(xiāng)紳中公正廉明之士視為畏途”^[40]，相反，一批原本修養(yǎng)不夠、德行不高的劣紳乘機把持地方，腐敗形式也隨之推陳出新，貪官通過賣官鬻爵收受賄賂，劣紳通過行賄掌權魚肉鄉(xiāng)民。官紳勾結的腐敗變種便在這種權錢交易中衍生出來。廣西諮議局檔案中，就記載了多起官紳勾結擾害地方的案件。如西隆州州牧楊楷剛剛到任，就設法利用父親壽辰索賄。他到處宣揚老太爺某日做壽，“各團紳如有倡議奉送德政傘及壽禮者，即委充合邑董事、總會董”^[41]。送平民德政傘違背國法，有正義感的鄉(xiāng)紳自然不愿參與。但雜貨店奸商盧大懷與劣紳梁運昌聞言竊喜，馬上找州牧表示效忠。楊楷任命盧大懷為自治會總董、梁運昌為副總董。兩個劣紳就職后感恩戴德，立即以董事會名義派發(fā)傳單，通知各地團總八月九日到州會商“地方要政”。傳單上還明目張膽地寫著：“楊官生日系八月十二日，本會擬送德政傘等物，但品鉅財多，故非獨立所能勝任，今擬組織同人每份先捐錢一十五千，限七月二十四日收齊。”^[42]這種事情屢屢發(fā)生，讓人民對劣紳的憤恨超過對官府的憤恨。1910年，全州發(fā)生一起兩千多人參與的群體性事件，百姓打出“官逼民變，紳逼民死”^[43]的旗號，可謂對當時廣西基層政治生態(tài)的全面總結。官紳勾結的新腐敗也并非廣西獨有，而是當時全國的普遍現象。岑春煊就曾痛心疾首地說：“近年各省官吏以舉辦新政為名，搜刮錢財，貪污納賄，現在不惟不能刷新，反較從前更加腐敗。”^[44]相對于發(fā)生在縣級以上的官員腐敗，普通百姓對身邊的劣紳腐敗感受無疑更加明顯，同時隨著傳媒業(yè)的發(fā)展和民權文化的傳播，百姓對腐敗的容忍度逐步降低，這一切讓普通民眾對清政府的合法性認同隨著腐敗蔓延一步步降至冰點。

地方自治的逐步推行，無形中強化了人民心中的畛域之見，從而引起地方保護主義的泛濫。廣西諮議局制定的議案中，處處可見地方保護主義的條款。1909年，諮議局提出《制限外籍學生案》，要求廣西新式學堂招生，必須堅持三大原則：“1.以收本省學生為主，縱有不得已需變通章程收外省學生者，亦當酌定名額。2.外省學生名額不得過本省學生名額十分之二。3.外省學生宜征收學費作為附學，如在堂寄宿者膳宿費亦一并征收。”^[45]巡撫不以為然，諮議局與之反復交涉，最后不得不交付資政院判決。1910年，為將操練廣西新軍的湖南人蔡鍔趕出廣西，諮議局控訴蔡鍔“聲名狼藉，性行貪殘，極惡窮兇”^[46]，并羅織十大罪狀。經陸軍部調查，一切指控純屬子虛烏有。但蔡鍔自知無法在廣西立足，隨即離桂赴滇。更過分的是，廣西諮議局在制定《禁煙章程》時規(guī)定“以后云南、貴州、四川土之到廣東者止準走百色一路，下西江到梧州從水上過境不準上岸，暨半途私賣違禁充公”^[47]。即嚴禁在廣西境內販賣鴉片，但可以在不登岸的前提下向廣東運輸，并向廣西繳納賦稅。這種以鄰為壑的做法堂而皇之地出現在政府公文中，可見議員們并不以地方保護為恥。在地方自治的邏輯指引下，各省之間畛域分明，府縣之間也各自為政。在設計鐵路路線、是否遷省南寧等問題上，各地議員均以本籍利益為立場，彼此爭論不休，始終難以達成共識。許多建設規(guī)劃，都在無休止的爭論中永遠被擱置。

地方自治是實現善治的重要途徑。然而清政府在條件并不成熟的情況下推地方自治，卻給地方社會治理帶來許多障礙。首先，對地方自治的概念，朝野上下沒有統(tǒng)一的認識。許多地方士紳都是根據自己的需要給予解釋，片面強調地方分權而忽略必要的政府集權。其次，各地在組織自治團體和選舉負責人時過于草率，更沒有建立自治團體內的權力監(jiān)督制衡機制，造成紳權膨脹、劣紳橫行、官紳勾結等一系列惡果。更出乎意料的是，對地方自治帶來的地方保護主義，清政府既沒有適當的制度防范也沒有充足的權威予以調節(jié)，只好放任它一步步走向泛濫，甚至合理化為合乎道德的政治倫理。