第五節(jié) 化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)與安置的主要問題

化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，涉及政府、企業(yè)、職工、社會組織等各個方面和各種關(guān)系，因此也容易產(chǎn)生各種各樣的問題。總體來看，職工安置問題中有一些是化解過剩產(chǎn)能中出現(xiàn)的新矛盾，也有一些是歷史遺留的矛盾在此次化解過剩產(chǎn)能中突顯出來的，還有一些是現(xiàn)行勞動和社會保障制度中普遍存在的矛盾在化解過剩產(chǎn)能職工安置中集中爆發(fā)的。當前化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置的主要特征是：產(chǎn)能過剩區(qū)域分布差異很大，產(chǎn)業(yè)單一的資源枯竭城市和獨立工礦區(qū)困難最為突出。

一 重點地區(qū)經(jīng)濟下行與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整交織，財力下降，職工安置能力不足

當前我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵節(jié)點，經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，在經(jīng)濟增速放緩與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的共同影響下，全國就業(yè)形勢在總體平穩(wěn)的情況下，仍將面臨較大調(diào)整壓力，去產(chǎn)能重點地區(qū)的情況則更為嚴重。

1.經(jīng)濟形勢嚴峻，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)承載能力不足

根據(jù)2015～2017年的分省份季度數(shù)據(jù)^[24]，遼寧、山西、黑龍江、河北等去產(chǎn)能重點省份的GDP增速均低于全國平均水平或基本持平，其中遼寧和山西兩省的情況比較突出。2015年前三季度，遼寧和山西兩省的GDP增速均低于3%，第四季度有所好轉(zhuǎn)，分別為3.0%和3.1%。進入2016年，遼寧省全年四個季度經(jīng)濟均呈現(xiàn)負增長，且有一定的加劇趨勢，規(guī)模以上工業(yè)、地方公共財政收入等指標普遍出現(xiàn)不同程度的下降。2017年第一季度數(shù)據(jù)顯示，遼寧省經(jīng)濟實現(xiàn)由負到正的轉(zhuǎn)折，增長2.4%，山西省GDP增速提高至6.1%。河北、遼寧、山西等去產(chǎn)能重點省份，盡管當前經(jīng)濟增速有所回升，但經(jīng)濟仍處于低位運行的狀況依然不容忽視。

從就業(yè)形勢上看，去產(chǎn)能重點地區(qū)一方面經(jīng)濟形勢嚴峻造成就業(yè)崗位的大量減少，另一方面本地區(qū)的鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能任務(wù)繁重，職工分流安置壓力巨大。因此，這些地區(qū)的就業(yè)總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出，職工分流安置與本地就業(yè)承載能力之間的矛盾加劇。多年來，產(chǎn)能嚴重過剩地區(qū)和企業(yè)沒有隨著市場供求變化及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型升級滯后，尚未形成經(jīng)濟的多點支撐，而是在經(jīng)濟發(fā)展擴張期，滿足于鋼、煤、水泥等產(chǎn)品需求旺盛時帶來的收益。還有些地區(qū)不按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，用行政命令的手段，急功近利，盲目投資擴張“時間短、見效快”的產(chǎn)業(yè)，造成市場供過于求。當市場達到飽和甚至過剩時，帶來企業(yè)虧損，職工大量富余，轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)困難。

2.財政收入增速偏低或下降，政府對企業(yè)職工安置的幫扶能力降低

去產(chǎn)能重點地區(qū)，特別是在資源枯竭城市和獨立工礦區(qū)，鋼鐵、煤炭等過剩產(chǎn)能行業(yè)在本地經(jīng)濟中占比很大，大量其他產(chǎn)業(yè)也與鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)鏈高度相關(guān)。而鋼鐵、煤炭等行業(yè)近年來持續(xù)低迷，造成本地區(qū)主要企業(yè)效益嚴重下降，企業(yè)利稅和地方財政收入都大幅減少。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示^[25]，近年來，山西、黑龍江、遼寧等省份的一般公共預(yù)算收入增速均低于全國平均水平。2013～2015年，山西省一般公共預(yù)算收入小幅增加后大幅減少，分別為1701.6億元、1820.6億元、1642.4億元；黑龍江省一般公共預(yù)算收入也呈小幅增加后大幅減少，分別為1277.4億元、1301.3億元、1165.9億元；遼寧省一般公共預(yù)算收入逐年下降，分別為3343.8億元、3192.8億元、2127.4億元。2016年，全國地方一般公共預(yù)算收入159552億元，比上年增長4.5%；而山西省僅完成1556.96億元，同比下降5.2%；黑龍江省實現(xiàn)1148.4億元，同比下降1.5%；遼寧省全年完成2199.3億元，同比增長3.4%。2016年，安徽省資源型城市淮南市、淮北市GDP增速分別為6.5%和5.0%，明顯低于全省8.7%的平均增速。地方財政收入減少或增速下降，直接影響地方政府的一般公共預(yù)算支出，造成政府安置職工能力下降，難以安排足夠的去產(chǎn)能職工安置配套資金，去支持企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、職工安置、組織開展技能培訓等工作。

二 重點地區(qū)需要安置的職工集中，就業(yè)渠道相對狹窄

據(jù)統(tǒng)計，截至2016年末，全國鋼鐵煤炭行業(yè)去產(chǎn)能實際共分流職工72.6萬人，占年度計劃的87.4%。未分流安置職工的近9成集中在河北、吉林、黑龍江、湖南、陜西5省，特別是這5省中的一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市。由于職工就業(yè)安置任務(wù)重，本地區(qū)經(jīng)濟和就業(yè)形勢嚴峻，鋼城、煤城、資源枯竭城市、獨立工礦區(qū)的職工安置壓力大。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的資源枯竭城市和獨立工礦區(qū)，職工就業(yè)安置壓力較大

在我國，產(chǎn)能過剩的地區(qū)分布差異很大，去產(chǎn)能重點地區(qū)，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的資源枯竭城市和獨立工礦區(qū)，職工安置壓力較大，需要安置的職工多，職工安置難度大。從全國各地區(qū)情況看，河北、山西、東北以及西南等去產(chǎn)能重點地區(qū)受影響職工規(guī)模較大。其中，河北省到2017年底受影響職工約為54.7萬人，山東、山西兩省到2020年受影響職工分別約為19.3萬人和13.8萬人，東北三省到2020年受影響職工合計約為18.5萬人。^[26]在部分資源型城市和產(chǎn)業(yè)相對單一的地區(qū)，特別是鋼城、煤城，由于產(chǎn)業(yè)單一、就業(yè)渠道狹窄，職工安置難度更大。2016年，未分流安置職工的近9成集中在河北、吉林、黑龍江、湖南、陜西5省，特別是一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市，如河北唐山、黑龍江“四煤城”、陜西銅川等。在去產(chǎn)能的影響下，這些地區(qū)其他產(chǎn)業(yè)也普遍蕭條，如交通運輸、配套機械、服務(wù)業(yè)等，地方和企業(yè)普遍感到依靠自身能力安置職工壓力很大。分流職工缺乏就業(yè)渠道，一些職工在企業(yè)內(nèi)處于隱性失業(yè)狀態(tài)，補助水平低，家庭生活困難。有的獨立工礦區(qū)職工子女就業(yè)難。地方和企業(yè)普遍感到依靠自身能力安置職工壓力很大。

2.去產(chǎn)能重點企業(yè)經(jīng)營困難，難以繼續(xù)成為職工安置的主要渠道

當前，在去產(chǎn)能職工安置過程中，充分發(fā)揮企業(yè)特別是國有企業(yè)的主體作用，是我國去產(chǎn)能職工安置工作的主導(dǎo)思想。2016年全國去產(chǎn)能涉及職工83.1萬人，實際已分流職工72.6萬人，其中轉(zhuǎn)崗安置和內(nèi)部退養(yǎng)合計占65.8%。以山西省為例，2016年去產(chǎn)能需要分流安置職工3.17萬人，主要分布在大型國有煤炭和鋼鐵企業(yè)，實際安置率高達99.97%，其中轉(zhuǎn)崗安置和內(nèi)部退養(yǎng)兩大渠道合計占87.5%。再比如河北省，2016年妥善安置職工5.8萬人，安置率為99.5%，其中企業(yè)轉(zhuǎn)崗分流、內(nèi)部退養(yǎng)和企業(yè)轉(zhuǎn)型分別安置3.25萬人、0.48萬人、0.24萬人，合計占比68.4%。近兩年去產(chǎn)能職工安置工作的實際效果表明，職工安置順利完成的前提保證是去產(chǎn)能企業(yè)（特別是國有企業(yè)）在職工安置中發(fā)揮主體作用，充分履行社會責任，盡可能內(nèi)部安置分流人員，但企業(yè)內(nèi)部安置能力持續(xù)下降。

三 部分去產(chǎn)能職工群體就業(yè)安置難度較大

去產(chǎn)能企業(yè)職工往往年齡偏大，待安置職工中“4050”人員占比接近60%，普遍技能水平低、家庭負擔重、對企業(yè)高度依賴、接受培訓意愿較低，難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要，因此就業(yè)安置難度比較大。

1.職工普遍存在年齡大、技能低、傷病多、家庭責任重等問題

去產(chǎn)能企業(yè)職工一般年齡偏大、文化水平低且技能單一，以男性和本地戶籍職工居多，再就業(yè)難度較大。去產(chǎn)能企業(yè)職工年齡大多在40歲以上，有的企業(yè)職工平均年齡接近50歲。以山西同煤集團為例，2015年底企業(yè)有在崗職工16.4萬人，其中41～45歲的有3.3萬人，46～50歲的有2.8萬人，51～55歲的有1.9萬人，56歲及以上的有0.5萬人，“4050”人員占全部職工的51.8%。分流安置難度較大的職工中有7成以上年齡在40歲以上，特別是那些尚未達到內(nèi)退政策條件（距法定退休年齡不足5年）的職工，生活處境更為艱難。

去產(chǎn)能企業(yè)職工文化程度多為中學及以下水平，學習能力較差；長期從事某一項工種造成技能單一，難以滿足新崗位的技能要求；多為本地戶籍人員，家庭和社交圈均在本地，跨區(qū)域就業(yè)意愿較低。由于工作環(huán)境問題，很多一線職工深受職業(yè)病困擾，許多職工體弱多病、家庭負擔較重，轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)極為困難。不少國企職工對企業(yè)還有比較嚴重的心理依賴，對國有身份有較高預(yù)期，對分流安置的崗位有較強的攀比心態(tài)，積極主動意識較差。去產(chǎn)能職工還普遍存在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿很低的問題，不愿意到離家太遠的地方工作，甚至同城跨區(qū)都不愿意去。上述一系列基本特征都嚴重阻礙了去產(chǎn)能企業(yè)的受影響職工通過市場化方式實現(xiàn)再就業(yè)，從而加大了再就業(yè)的難度。

2.部分職工通過勞動力市場實現(xiàn)再就業(yè)的難度較大

近年來，鋼鐵、煤炭行業(yè)全面啟動人力資源優(yōu)化計劃，主要企業(yè)持續(xù)開展“減員增效”工作，以進一步提高勞動生產(chǎn)率，降低單位人工成本。即便沒有去產(chǎn)能任務(wù)，鋼鐵、煤炭企業(yè)也有較大的人員分流安置壓力，只不過這種壓力可以在相對長的一段時間內(nèi)釋放。而去產(chǎn)能直接減少了現(xiàn)有崗位，造成企業(yè)短期內(nèi)的人員安置壓力陡增。單從企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營的角度來講，將富余人員直接推向勞動力市場，讓其通過市場方式實現(xiàn)再就業(yè)，是更為簡單高效的安置方式，后續(xù)矛盾和潛在風險較小。但實際操作過程中，分流安置人員通過勞動力市場實現(xiàn)就業(yè)的成功率較低，或者說其很難通過市場化的方式實現(xiàn)再就業(yè)。因此，去產(chǎn)能企業(yè)（特別是國有企業(yè)）出于維持穩(wěn)定的需要，不得不更多采用內(nèi)部安置方式，保證分流安置人員的基本生活。

我國勞動力市場靈活性不足制約了勞動力的合理流動。經(jīng)濟新常態(tài)下，調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換動力是促進經(jīng)濟發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)局勢的必然選擇。當前，有些現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定對勞動力在地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)間自由流動形成了一定程度的阻礙，特別是對企業(yè)用工限制過多，不利于企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營狀況及時調(diào)節(jié)用工數(shù)量，也不利于勞動力從產(chǎn)能過剩地區(qū)行業(yè)企業(yè)向其他地區(qū)行業(yè)企業(yè)流動，難以實現(xiàn)勞動力等生產(chǎn)要素隨市場變化而不斷重新優(yōu)化組合，進而無法形成新結(jié)構(gòu)和新動力。

四 部分去產(chǎn)能企業(yè)欠繳社保費等問題突出

自2013年下半年以來，由于鋼鐵、煤炭等行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，許多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，效益下降，虧損日趨嚴重，甚至面臨關(guān)閉、破產(chǎn)，企業(yè)拖欠工資、無力按時足額繳納社保費、無力支付經(jīng)濟補償金等成為突出問題。

1.有的煤炭鋼鐵企業(yè)欠繳社保費問題突出

據(jù)調(diào)研，截至2015年6月末，東北地區(qū)某鋼鐵企業(yè)已有一年無力支付職工養(yǎng)老保險繳費，共欠繳“五險一金”費用總計近5億元，其中養(yǎng)老保險費2.9億元。截至2016年9月末，西部某省四大礦務(wù)局合計欠繳社會保險費約12.46億元，其中養(yǎng)老保險費10.48億元。截至2017年4月末，黑龍江省某大型煤炭企業(yè)欠繳養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險費合計94億元，欠繳住房公積金30.4億元。企業(yè)欠繳社會保險費，一方面，造成當?shù)厣绫；鸬闹С鰤毫υ龃螅貏e是在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一的鋼城、煤城和獨立工礦區(qū)，當?shù)厣绫；鸶叨纫蕾囉谀硞€大型鋼鐵或煤炭企業(yè)，當這些企業(yè)因遇到經(jīng)營困境而拖欠社保費時，當?shù)厣绫；鸬摹氨０l(fā)放”就面臨較為嚴峻的局面。另一方面，也造成本企業(yè)職工無法正常享受相應(yīng)的社保待遇，有的職工已經(jīng)到了法定退休年齡，但因企業(yè)社保欠費而無法正常辦理退休手續(xù)和領(lǐng)取養(yǎng)老金；有的在職及部分退休職工無法享受正常基本醫(yī)療保險待遇；有的解除勞動關(guān)系的職工到新單位就業(yè)，無法辦理正常的社保轉(zhuǎn)移接續(xù)等。

2.有的企業(yè)一度拖欠職工工資，無力支付經(jīng)濟補償金

根據(jù)調(diào)研，有的企業(yè)一度未能足額按時發(fā)放在崗職工工資，有的企業(yè)拖欠職工工資時間較長。解除勞動關(guān)系時，部分企業(yè)未能依法支付經(jīng)濟補償金，特別是歷史遺留問題較多、職工工齡較長的企業(yè)，由于經(jīng)濟補償金額大而企業(yè)資金緊張，難以及時支付經(jīng)濟補償金，影響了職工依法解除勞動關(guān)系。

五 失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能尚未充分發(fā)揮

失業(yè)保險不僅具有保障失業(yè)人員基本生活的功能，還具有預(yù)防失業(yè)和促進就業(yè)的功能。黨的十八大報告指出，增強失業(yè)保險對促進就業(yè)的作用。

1.失業(yè)保險基金結(jié)存過多，功能發(fā)揮不夠充分

我國失業(yè)保險基金大量結(jié)余，特別是2013年以來，失業(yè)保險基金結(jié)余增長較快。如圖6、圖7所示，截至2016年底，全國失業(yè)保險基金收入1192億元，支出961億元，基金累積結(jié)余增至5235億元。若按當年基金支出961億元的規(guī)模，可持續(xù)支付5.4年，遠超“支付6個月”的世界一般水平，不僅造成資金的閑置浪費，還面臨較大的管理和貶值風險。截至2017年6月末，結(jié)余達到5389.7億元。另外，失業(yè)保險未能充分發(fā)揮“預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)”的基本功能，從當前去產(chǎn)能安置職工的需求來看，失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的作用亟待進一步發(fā)揮。用于支持企業(yè)穩(wěn)定崗位的補貼，在政策對象和前置條件上可以更為寬松，應(yīng)在調(diào)結(jié)構(gòu)、去產(chǎn)能的關(guān)鍵時刻發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。

圖6 歷年失業(yè)保險收支情況

圖7 歷年失業(yè)保險累積結(jié)余情況

2.失業(yè)保險制度存在明顯不足

失業(yè)保險制度本身存在突出問題，主要表現(xiàn)為失業(yè)保險基金收支失衡、許多地區(qū)大量結(jié)余，使用效率低；統(tǒng)籌層次較低、各地負擔畸輕畸重，且調(diào)劑困難；預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能發(fā)揮不足等。一是失業(yè)保險支出范圍過窄，抑制了其應(yīng)有功能發(fā)揮，也是造成失業(yè)保險基金積累過多的重要原因。現(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》（簡稱《條例》）是1999年初頒布的，《條例》中允許失業(yè)保險基金支付與促進就業(yè)相關(guān)的內(nèi)容僅有“領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼”一項，明顯缺少運用失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的內(nèi)容。盡管在最新出臺的《關(guān)于失業(yè)保險支持參保職工提升職業(yè)技能有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2017〕40號）中已經(jīng)增設(shè)技能提升補貼科目，用于支持參加失業(yè)保險職工提升職業(yè)技能，但政策力度還不足以滿足當前去產(chǎn)能中發(fā)揮失業(yè)保險作用的實際需要。二是失業(yè)保險基金穩(wěn)崗補貼門檻過高，去產(chǎn)能企業(yè)和職工難以享受。人社部等四部門《關(guān)于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》規(guī)定，企業(yè)申請穩(wěn)崗補貼的條件是依法參加失業(yè)保險并足額繳納失業(yè)保險費，同時企業(yè)未裁員或裁員率低于當?shù)氐怯浭I(yè)率。人社部、財政部《關(guān)于失業(yè)保險支持參保職工提升職業(yè)技能有關(guān)問題的通知》規(guī)定，職工申請技能提升補貼的前提是依法參加失業(yè)保險累計36個月以上，取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級證書。然而去產(chǎn)能企業(yè)普遍生產(chǎn)經(jīng)營困難、資金緊張，欠繳失業(yè)保險費問題頻發(fā)，因而無法滿足享受穩(wěn)崗補貼政策的條件，其所在企業(yè)職工也無法滿足申請職工技能提升補貼的條件。三是失業(yè)保險統(tǒng)籌層次較低，難以發(fā)揮更大效能。目前失業(yè)保險實行市級統(tǒng)籌，但市與市之間基金收支與結(jié)余狀況差異很大，各地失業(yè)保險應(yīng)對失業(yè)風險的壓力和基金積累水平差異也很大。但由于基金統(tǒng)籌層次低，基金在市與市之間也不易調(diào)劑，難以發(fā)揮保險的互助共濟作用，嚴重制約了失業(yè)保險抵御失業(yè)風險的能力。

六 勞動爭議增加，溝通調(diào)解有待加強，局部地區(qū)存在發(fā)生群體性事件風險

從全國范圍內(nèi)看，去產(chǎn)能相關(guān)行業(yè)企業(yè)的勞動關(guān)系總體運行平穩(wěn)，尚未出現(xiàn)因為化解過剩產(chǎn)能而產(chǎn)生的系統(tǒng)性、規(guī)模性勞動關(guān)系風險，但在去產(chǎn)能重點區(qū)域一定程度存在著勞動爭議增加和發(fā)生群體性事件的風險。

1.勞動爭議有所增加，溝通調(diào)解有待加強

從全國范圍來看，近幾年勞動爭議呈現(xiàn)上升趨勢，全國各級勞動人事爭議調(diào)解組織和仲裁機構(gòu)受理勞動人事爭議案件增多，2011年以來的5年間，爭議案件平均每年增長6.96%。河北省勞動監(jiān)察數(shù)據(jù)顯示，2015年該省鋼鐵、加工制造等行業(yè)的欠薪案件上升19.3%，顯示產(chǎn)能過剩行業(yè)勞動爭議上升趨勢比全國水平明顯增多。因此，在化解過剩產(chǎn)能過程中更需要防范群體性勞動爭議風險。據(jù)調(diào)查，去產(chǎn)能企業(yè)的工會組織發(fā)揮著積極維護職工權(quán)益、參與雙方協(xié)調(diào)的作用。此外，企業(yè)內(nèi)的勞動爭議調(diào)解委員會在基層勞動爭議的協(xié)商調(diào)解方面也發(fā)揮著一定作用，并有助于將勞動關(guān)系矛盾和沖突解決在基層、解決在苗頭階段，避免演化為激烈的暴力沖突事件。企業(yè)對勞動爭議調(diào)解委員會的認可程度較高。有效的職工參與和訴求表達機制可以減緩勞動爭議和沖突，有利于進一步協(xié)商解決勞動爭議。大部分去產(chǎn)能企業(yè)都有各種形式的員工參與和訴求表達渠道，在處理降薪、待崗、裁員等重大事項時，企業(yè)一般也會以多種形式征詢職工意見。但是，職工個人對民主參與和利益訴求渠道的認可度、滿意度要低于企業(yè)，特別是職工中有一部分人認為所在企業(yè)的員工參與和利益訴求的溝通渠道還存在一定障礙，不利于勞動爭議的緩解和消除。

現(xiàn)行職工安置政策明確規(guī)定：“職工安置方案必須明確安置渠道、經(jīng)濟補償金計算辦法、社會保險關(guān)系接續(xù)辦法、資金保障等內(nèi)容。凡安置方案不完善、資金不落實和程序不符合規(guī)定，或職工代表范圍窄、代表性不強、協(xié)調(diào)溝通不夠的，職工安置工作不得實施操作。”^[27]但在實際操作中，有的去產(chǎn)能企業(yè)在裁員時未經(jīng)民主程序或是法定程序，沒有通過合法民主形式充分聽取工會、職代會和職工的意見。有些形式上通過工會或者職代會，但實質(zhì)上并沒有充分考慮職工意見，導(dǎo)致方案不合理、不公正。有的企業(yè)“職工分流安置方案”不公開、不透明，職工的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺失情況較為突出。有的民營企業(yè)由于停產(chǎn)時間較長，許多職工已經(jīng)先行離開企業(yè)，無法通過召開職代會批準職工安置方案，而是采用變通方式繞過有關(guān)規(guī)定，安置職工過程中存在違規(guī)操作。

2.去產(chǎn)能職工安置中農(nóng)民工權(quán)益保障有待加強

在去產(chǎn)能職工安置中，政府和企業(yè)往往更關(guān)注與去產(chǎn)能企業(yè)有直接勞動關(guān)系的職工群體，主要是通過簽訂勞動合同進行判定。但實際上，受影響人員中有一些弱勢群體因為群體屬性導(dǎo)致其權(quán)益無法得到充分保護。這些弱勢群體主要包括去產(chǎn)能企業(yè)中的農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工、特定歷史時期產(chǎn)生的農(nóng)民輪換工等，其中農(nóng)民工的問題最為突出，權(quán)益保障有待加強。農(nóng)民工因勞動合同簽訂率低，而在去產(chǎn)能分流安置中處于不利地位。近年來，我國農(nóng)民工總量呈持續(xù)增長態(tài)勢，在就業(yè)群體中也占有越來越重要的位置（如圖8所示）。但與就業(yè)總量持續(xù)增長形成鮮明對比的是，農(nóng)民工勞動合同簽訂率卻持續(xù)較低，2015年降至36.2%（如圖9所示）。部分去產(chǎn)能企業(yè)，特別是一些民營的小鋼企、小煤礦，仍存在未按法律規(guī)定簽訂勞動合同，或者雖然簽訂合同卻未按有關(guān)合同條款執(zhí)行的用工不規(guī)范情況，特別是針對農(nóng)民工群體。去產(chǎn)能分流安置職工時往往先裁減農(nóng)民工，由于企業(yè)與農(nóng)民工常常不簽勞動合同、不繳社會保險、幾乎不向農(nóng)民工支付經(jīng)濟補償，加上農(nóng)民工自身維權(quán)意識低，因此，農(nóng)民工勞動權(quán)益保護有待加強。

圖8 近五年全國農(nóng)民工總量和占比情況

資料來源：歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，國家統(tǒng)計局相關(guān)統(tǒng)計年鑒。

圖9 近五年農(nóng)民工勞動合同簽訂率對比情況

資料來源：歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。

3.勞動關(guān)系運行存在局部群體性事件風險

去產(chǎn)能地區(qū)一定程度存在著發(fā)生群體性事件的風險，特別是在去產(chǎn)能任務(wù)較重的地區(qū)、產(chǎn)能過剩經(jīng)濟占比較高的地區(qū)、獨立的工礦區(qū)等重點區(qū)域。從調(diào)研情況看，當發(fā)生群體性事件時，雙方一般能夠通過較為積極的方式解決爭議，這包括企業(yè)與職工代表進行多次洽談協(xié)商，企業(yè)人力資源部、工會、勞動爭議調(diào)解委員會參與協(xié)調(diào)或請第三方出面溝通協(xié)調(diào)等。但由于去產(chǎn)能對部分地區(qū)和企業(yè)影響很大，處理不當將直接沖擊職工的工資、社保、經(jīng)濟補償金等切身利益，容易發(fā)生群體性事件。有的煤炭企業(yè)一度因拖欠職工工資和欠繳社保費，發(fā)生了職工集體上訪等群體性事件；有的鋼鐵企業(yè)一度由于資金鏈斷裂造成整體性停產(chǎn)停工，發(fā)生職工聚集、圍堵企業(yè)等事件。化解過剩產(chǎn)能受影響職工涉及面較廣，人員較多，群體利益訴求較為接近，需要政府部門予以高度重視。

七 資金嚴重短缺不利于職工安置

企業(yè)安置大量富余職工無論是采取轉(zhuǎn)崗、內(nèi)退還是解聘，都需要大量資金支持。但去產(chǎn)能企業(yè)往往資金困難，無力支付。企業(yè)普遍反映，現(xiàn)有去產(chǎn)能專項獎補資金尚不能滿足企業(yè)安置職工的需要，職工安置資金短缺問題突出。

1.內(nèi)部安置為主的職工安置方式使有的企業(yè)感到負擔沉重

去產(chǎn)能企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中普遍面臨“三多三少”的困境，即：人多崗少、債多利少、費多錢少。具體來說，冗員眾多導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率低，企業(yè)效益下降導(dǎo)致崗位日漸減少；企業(yè)資產(chǎn)負債率過高導(dǎo)致財務(wù)費用高居不下，產(chǎn)品價格維持低位直接造成企業(yè)虧損嚴重；企業(yè)所承擔的各項稅費不會因為效益下降而減少，而金融系統(tǒng)卻因為企業(yè)效益不好而持續(xù)抽貸，導(dǎo)致企業(yè)資金十分緊張，職工安置資金籌措困難。2017年第一季度末，有的大型煤炭企業(yè)集團資產(chǎn)負債率達到82.7%，遠高于全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)56.2%的平均水平。

當前去產(chǎn)能職工安置的主要方式之一是企業(yè)內(nèi)部安置，但在企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，采取內(nèi)部安置方式，企業(yè)負擔沉重。以某大型鋼鐵企業(yè)為例，以“職工轉(zhuǎn)崗不下崗、轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)”為工作原則，2016年去產(chǎn)能妥善安置職工2.1萬人，其中企業(yè)內(nèi)部安置合計1.6萬人、正常辦理退休2000余人、協(xié)議解除勞動關(guān)系2000余人。經(jīng)測算，該企業(yè)需要承擔巨額的安置成本，其總額高達69億元，大約包括工資類支出40億元、社會保險費22億元、經(jīng)濟補償金7億元，在2016年及以后各年度支付（所有保留勞動關(guān)系的職工須辦理完退休手續(xù)），其中2016年已支付14億元。另外，國有企業(yè)歷史遺留問題多、負擔沉重。某大型鋼鐵企業(yè)每年承擔大集體職工人工成本、離退休職工補充養(yǎng)老、醫(yī)療費用、“三供一業(yè)”、教育、消防等社會職能支出合計約28億元，負擔沉重。有的企業(yè)還負擔醫(yī)院、幼兒園、市政設(shè)施等。

2.從安置資金來源上看，職工安置資金籌措不足問題比較突出

根據(jù)現(xiàn)行職工安置政策，職工安置經(jīng)費一般由中央財政、省級財政、市（縣）級財政和企業(yè)自籌四個方面籌集。實際操作過程中，中央財政資金保障有力、撥付及時；省級配套資金一般撥付也比較及時，只是各省份由于財政實力不同，在與中央財政資金的配套比例上有所差異；市（縣）級配套資金往往存在數(shù)量少和到位難的問題，有的地方甚至沒有設(shè)立專項配套資金，特別是在一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市；去產(chǎn)能企業(yè)由于經(jīng)營狀況不佳，普遍存在自籌經(jīng)費困難的問題。因此，企業(yè)職工實際所需的安置經(jīng)費與實際籌集到的資金之間的缺口巨大。以某大型鋼鐵企業(yè)為例，2016年企業(yè)安置職工2.1萬人的成本總額高達69億元，但企業(yè)獲得的專項獎補資金只有一次性支付的5.6億元，不足安置成本總額的10%，后續(xù)的安置費用都需要企業(yè)來承擔。

3.在實際操作過程中，中央專項獎補資金使用困難問題突出

調(diào)研中，地方政府和企業(yè)普遍反映中央專項獎補資金使用困難，導(dǎo)致資金使用效率較低，使用進度緩慢。中央專項獎補資金的使用范圍有嚴格限制，政策文件中列有五項，其中前四項是基本明確的，但使用范圍集中在內(nèi)退、解除勞動關(guān)系人員的安置，幾乎不涉及在崗人員的內(nèi)部安置，這對許多以內(nèi)部轉(zhuǎn)崗安置為主的企業(yè)（特別是國有企業(yè)）而言，支持力度有限。盡管第五項列為其他項，卻由于沒有配套文件作出相關(guān)具體規(guī)定，地方政府和企業(yè)都感到難以落實。另外，中央專項獎補資金的使用必須是嚴格的實名制“人頭對應(yīng)”，即資金只能用于化解過剩產(chǎn)能中的建檔立卡人員，企業(yè)不得對人員進行調(diào)配。實際操作中，企業(yè)想將一部分受影響職工留用，用其替換一些未受影響但存在年紀大、技能低、傷病等問題的職工，這樣可以更加優(yōu)化企業(yè)的人力資源。但由于中央專項獎補資金使用的實名制限制，資金使用缺乏靈活性，使用效率低下。