一 研究背景

為應(yīng)對(duì)工業(yè)化發(fā)展帶來的社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而形成的現(xiàn)代社會(huì)保障制度首先是在歐洲、北美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)發(fā)展起來的。二戰(zhàn)后，社會(huì)保障理論和實(shí)踐波及后發(fā)國家，使發(fā)展中國家也不斷探索社會(huì)保障理論，推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)。然而沒有經(jīng)過工業(yè)化過程，從殖民地、半殖民地社會(huì)獨(dú)立發(fā)展起來的第三世界國家，應(yīng)對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障制度必然與西方國家不同，要經(jīng)歷自己獨(dú)特的發(fā)展歷程。因此，要理解特定國家的社會(huì)保障制度應(yīng)該將其與該國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等要素聯(lián)系起來考察，同時(shí)一個(gè)國家的社會(huì)保障制度的形成必然受到來自其他國家的影響，尤其是國外業(yè)已形成的社會(huì)保障政策和實(shí)踐。通過與其他國家社會(huì)保障制度的比較研究，可以進(jìn)一步理解該國社會(huì)保障制度的性質(zhì)和特點(diǎn)，也能夠?yàn)楸緡纳鐣?huì)保障制度建設(shè)提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、醫(yī)療技術(shù)的發(fā)達(dá)和營養(yǎng)狀況的好轉(zhuǎn)，人類平均壽命比過去有了顯著提高，人口老齡化成為世界性趨勢(shì)。為了解決人口老齡化帶來的社會(huì)問題，世界各國都紛紛制定和實(shí)施老年長期護(hù)理服務(wù)制度。^[1]日本和韓國把老年長期護(hù)理保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)之中，成為繼養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)之后的第五大社會(huì)保險(xiǎn)。

日本是世界長壽國，人口老齡化程度居世界前列。20世紀(jì)70年代，日本已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)，90年代進(jìn)入了老齡社會(huì)。老齡化社會(huì)引發(fā)的失能風(fēng)險(xiǎn)的普遍化、家庭結(jié)構(gòu)變化和女性參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)比例增加導(dǎo)致的家庭護(hù)理功能的弱化、以低收入階層為服務(wù)對(duì)象的既有護(hù)理服務(wù)政策的局限性、“社會(huì)性住院”引發(fā)的老年醫(yī)療費(fèi)用的增加等一系列原因，促使日本實(shí)施由國家、家庭和個(gè)人共同承擔(dān)的老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。1997年5月，日本議會(huì)通過了聯(lián)合執(zhí)政黨提交的《介護(hù)保險(xiǎn)法》并決定從2000年4月1日起正式實(shí)施。

老齡化也是韓國社會(huì)面臨的主要問題。為了應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的人口老齡化問題，2000年韓國保健福利部成立了由政府官員和相關(guān)專家組成的“老年長期護(hù)理政策促進(jìn)企劃團(tuán)”，開始著手調(diào)查和研究老年長期護(hù)理問題。韓國政府于2005年10月向社會(huì)發(fā)出實(shí)施老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的立法預(yù)告并向社會(huì)公開征集意見。2007年10月，韓國國會(huì)通過了《老年長期護(hù)理保險(xiǎn)法》，決定從2008年7月1日開始正式實(shí)施。

中國是老年人口最多、老年人數(shù)增長速度最快的國家，也是老齡化趨勢(shì)非常嚴(yán)峻的國家。第六次全國人口普查結(jié)果顯示，中國60歲及以上的老年人口為1.7億，占總?cè)丝诘?3.26%，65歲以上的老年人口是1.1億，占總?cè)丝诘?.87%。^[2]伴隨我國人口老齡化的發(fā)展，失能老年人規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。據(jù)全國老齡委調(diào)查，到2010年底，全國城鄉(xiāng)部分失能和完全失能的老年人口約3300萬人，占老年總?cè)丝诘?9.0%，到2015年，我國部分失能和完全失能老年人將達(dá)4000萬人。^[3]多數(shù)老年人自身缺乏足夠的照護(hù)資金，而國家也沒有為更多的失能老人提供公共護(hù)理服務(wù)，使失能老人難以得到制度化的護(hù)理服務(wù)，失能老人及其家庭往往陷于貧困狀態(tài)之中。因此，從失能老人的需求角度講，迫切需要有一個(gè)完善的長期護(hù)理服務(wù)體系。雖然中國目前尚未形成制度化的長期護(hù)理服務(wù)體系，但眾多專家學(xué)者不斷介紹國外的老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，提出中國實(shí)施這一制度的必要性和可行性。山東省的青島、吉林省的長春、江蘇省的南通和上海等城市紛紛開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索護(hù)理服務(wù)實(shí)踐模式。因此，未來我國引入老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度將會(huì)成為必然。

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為社會(huì)保障制度是工業(yè)化以及由此帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的產(chǎn)物，工業(yè)化發(fā)展水平和人口結(jié)構(gòu)相似的國家，其福利制度在一定程度上表現(xiàn)出趨同特征，而福利擴(kuò)散論者認(rèn)為工業(yè)化和人口結(jié)構(gòu)是社會(huì)福利制度產(chǎn)生的必要條件，但并不是在特定工業(yè)化水平上一定要產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)保障制度，往往是落后國家模仿先進(jìn)國家或者鄰近國家，使社會(huì)福利制度在不同國家和地區(qū)之間得以普及和擴(kuò)散。^[4]2000年，日本實(shí)施介護(hù)保險(xiǎn)制度以后，韓國深入研究了日本的介護(hù)保險(xiǎn)制度，也派官員和學(xué)者去日本考察和學(xué)習(xí)護(hù)理保險(xiǎn)制度的運(yùn)行狀況。日韓兩國在建立老年護(hù)理保險(xiǎn)制度時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、老齡化程度也有差異，但韓國借鑒和參考了日本的老人長期護(hù)理保險(xiǎn)制度并成功引入了這一制度，因而韓國的護(hù)理保險(xiǎn)制度與日本從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容都有很多相似之處，由此說明社會(huì)保障制度的擴(kuò)散效應(yīng)。從老齡化程度和失能老人規(guī)模來看，中國也需要建立長期護(hù)理服務(wù)制度，日本和韓國的老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度勢(shì)必對(duì)中國產(chǎn)生影響，也將會(huì)產(chǎn)生制度的擴(kuò)散效應(yīng)。

當(dāng)然，國家間社會(huì)保障制度的比較最為重要的是選擇具有可比性的對(duì)象，即選擇具有一定程度的相似性或者國家之間在政策和制度形成上彼此相互影響，或者至少一方影響另一方的對(duì)象。本書選擇中國、日本和韓國作為比較對(duì)象是因?yàn)槿齻€(gè)國家在人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)變化、家庭護(hù)理功能弱化、社會(huì)保障制度形成基礎(chǔ)以及文化同質(zhì)性等方面有共同基礎(chǔ)，使得制度比較成為可能。

雖然中日韓三國老齡化規(guī)模和速度有差異，但是老齡化以及由此帶來的失能老人護(hù)理服務(wù)需求是三國面臨的共同問題。同時(shí)，家庭結(jié)構(gòu)的變化、空巢家庭或獨(dú)居老人家庭的增加、女性參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增多，使得家庭照護(hù)功能不斷弱化，老年照護(hù)成為突出的社會(huì)問題，因而需要從國家、社會(huì)層面上提供公共護(hù)理服務(wù)，這也是三個(gè)國家共同面臨的問題，因此為失能老人提供長期護(hù)理服務(wù)的社會(huì)政策和實(shí)踐是可以相互借鑒的。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度從選擇性的貧困救助開始，逐漸向普遍化的社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展，救助貧困，預(yù)防貧困，應(yīng)對(duì)勞動(dòng)者年老、疾病、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成為社會(huì)保障的主要功能，而應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)主要是通過兩種方式來實(shí)現(xiàn)的，其一是像英國及北歐各國的以財(cái)政支出為基礎(chǔ)的福利國家模式，其二是像德國和日本等國家采用的以社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目為主要形式的投保資助模式，目前這兩種趨勢(shì)還沒有發(fā)生很大的變化。近年來，在老年失能成為一種新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要構(gòu)建社會(huì)化護(hù)理服務(wù)體系的情況下，各國的應(yīng)對(duì)策略是基本上采用財(cái)政支出和保險(xiǎn)方式。

投保資助模式是傳統(tǒng)的社會(huì)保障模式，包括德國、美國、日本在內(nèi)的許多國家都采用這種模式。這種模式的特點(diǎn)是對(duì)不同的社會(huì)成員選用不同的保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，以勞動(dòng)者為核心建立社會(huì)保險(xiǎn)制度；社會(huì)保險(xiǎn)基金在受保成員之間調(diào)劑使用，充分體現(xiàn)互助互濟(jì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則；強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)者個(gè)人在社會(huì)保險(xiǎn)方面的責(zé)任，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由國家、雇主和勞動(dòng)者三方負(fù)擔(dān)，以勞動(dòng)者和雇主的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)為主，國家財(cái)政予以適當(dāng)支持，即個(gè)人和雇主投保，國家資助。^[5]德國、日本和韓國采用以社會(huì)保險(xiǎn)為主要形式的社會(huì)保障模式，在應(yīng)對(duì)失能風(fēng)險(xiǎn)問題上也相繼出臺(tái)了獨(dú)立的老年長期護(hù)理保險(xiǎn)政策。

中華人民共和國成立后，我國著手建立社會(huì)保障制度。1951年正式頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，據(jù)此建立了企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度和后來建立的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)制度。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)保障運(yùn)行模式是以企事業(yè)單位為中心的國家—單位型保障模式。隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，我國建立了獨(dú)立于企事業(yè)單位的社會(huì)保障體系，創(chuàng)建或改革養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度，社會(huì)保險(xiǎn)也成為我國社會(huì)保障制度的主要形式。從社會(huì)保障制度類型來看，我國社會(huì)保障制度屬于以社會(huì)保險(xiǎn)為主的投保資助模式，用保險(xiǎn)形式解決失能老人的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也是適合我國社會(huì)保障制度的形成路徑。

目前，我國雖然在應(yīng)對(duì)失能風(fēng)險(xiǎn)的籌資模式上還存在爭(zhēng)議，但從多數(shù)學(xué)者的研究成果和政府的政策選擇來看，更趨向于采用社會(huì)保險(xiǎn)形式。如果中國在未來政策選擇上選擇老年長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，那么中日韓三國在實(shí)施護(hù)理保險(xiǎn)方面有其可比性，可以互相借鑒，尤其是先于中國實(shí)施護(hù)理保險(xiǎn)制度的日本和韓國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國更有借鑒意義。

中日韓三國同處儒家文化圈，儒家文化的特點(diǎn)是家庭中心主義、“孝”思想和共同體意識(shí)。^[6]東亞地區(qū)是以家庭為中心的社會(huì)，從人們的價(jià)值觀到行為方式，家庭始終作為重要因素發(fā)揮著作用。“孝”是孝敬父母、尊敬老人的一種理念，

在孝的觀念中，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)父母的尊敬、對(duì)父母要報(bào)恩、要盡贍養(yǎng)父母的責(zé)任和義務(wù)。在儒家文化的影響下，家庭承擔(dān)著照顧和贍養(yǎng)老人的責(zé)任，而女性則是照護(hù)老人的主要承擔(dān)者。在現(xiàn)代社會(huì)，父母與子女因地理位置上的間隔，兩者的關(guān)系在某種程度上趨于弱化。女性參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)比例的提高，使家庭的照護(hù)功能進(jìn)一步減弱，這種弱化現(xiàn)象恰恰需要依靠現(xiàn)代社會(huì)福利制度加以緩解。^[7]中日韓三國都面臨著傳統(tǒng)文化的家庭中心主義、“孝”思想與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生活方式之間的沖突，家庭的潛能和政府資源如何有效地整合并維持相互支持的關(guān)系便成為三國都需要解決的共同課題。

總之，人口老齡化、家庭照護(hù)功能的弱化、社會(huì)保障制度類型以及傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生活的沖突等政策環(huán)境是中日韓三國共有的特點(diǎn)，這使中日韓三國在老年長期護(hù)理服務(wù)的政策選擇上可以相互影響、相互借鑒，也使中日韓三國的老年長期護(hù)理服務(wù)政策呈現(xiàn)一定的可比性。深入研究先于我國實(shí)施老年長期護(hù)理保險(xiǎn)的日本和韓國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們構(gòu)建這一制度具有重要的借鑒意義。