第二節 養老保險參量指標分析

養老保險參量是保持養老保險制度正常運行的關鍵因素。這些參量指標不僅決定了養老基金收支狀況，還與就業一代人和退休一代人的經濟利益以及保持代際公平息息相關，從這個意義上講，正確分析和理解養老保險參量指標是設計和調整養老保險制度的重要基礎。

一 領取退休金的資格門檻偏低

2015年，全國人口平均出生預期壽命達到了76.34歲^[4]，而現行養老保險制度規定的退休年齡為男性60歲，女性干部55歲，女性工人50歲，法定退休年齡明顯偏低，提高法定退休年齡或延遲退休年齡已是大勢所趨。延遲退休年齡是近幾年社會關注的熱門話題之一。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》在退休政策方面做出了戰略性安排，明確提出出臺漸進式延遲退休年齡政策，這是基于養老負擔代際公平的需要，是適應人口預期壽命延長、受教育年限增加以及人口老齡化問題逐年加重的必然選擇。延遲退休年齡可以在一定程度上改善養老基金收支狀況，據測算，退休年齡每延遲一年，當期養老統籌基金可增收40億元、減支160億元，使養老基金缺口縮小200億元。^[5]但是，延遲退休年齡僅能暫時延緩養老金短期支付壓力，并不能從根本上解決養老基金缺口問題，不能指望通過提高法定退休年齡來解決養老保險制度中存在的所有問題。另外，在退休年齡政策實際執行中，存在著勞動力市場悖論，一方面是政策上要求延遲退休，另一方面是事實上的提前退休。真正能夠改變人口工作時間從而對老年人供養能力產生影響的是實際退休年齡，如果僅僅提高法定退休年齡而缺乏配套措施的話，勞動力市場將無法充分吸納這些低齡老年人口。

通常認為，延遲退休年齡能夠充分發揮老年人力資本作用，但這需要根據勞動者所處行業以及所從事職業進行具體分析。隨著年齡增長，白領職員優勢得到有效積累，而藍領工人的劣勢愈發明顯。普通工人到了一定年齡之后，其在企業中的地位開始下降，即便留在原企業崗位繼續工作，受體力、眼力、精力制約，發生工傷事故的可能性會有所增加。根據人口年齡教育結構，我國老年退休人口（或即將退休人口）的受教育年限偏低，2010年，60歲及以上人口平均受教育年限不足7年，55～59歲人口平均受教育年限僅有7.48年，平均受教育年限9年以上人口分布在49歲以下（其對應著1961年之后出生隊列人口）；也可以從接受高等教育人口規模進行考察，45～49歲年齡組接受高等教育者為743.70萬人，50～55歲年齡組為386.51萬人，前者是后者的將近2倍。分析認為，從人力資本角度看，從2021年開始實行延遲退休政策更為合適。

另外，退休制度中關于最低繳費年限15年的規定，僅僅是約定俗成的做法，缺乏理論基礎和現實依據。現有養老保險退休制度規定，取得養老金資格的最低繳費年限為15年，也就是說，參保人只要連續繳費滿15年，就可具備按月領取養老金資格，這個門檻明顯偏低。滿足連續繳費滿15年條件可以包括以下兩種情況：其一，參加工作時間較晚或者較早參加工作但選擇開始繳費時間較晚，假如一男性職工選擇在45歲開始繳費，則到60歲退休時正好滿足領取養老金資格條件；其二，參加工作較早，但繳滿15年即停止繳費，假如一職工25歲開始工作，40歲就選擇停止繳費，其到退休年齡時也符合按月領取養老金條件。由此可見，15年繳費年限規定過于寬松，領取養老金資格的限定性不強，一部分人在滿足15年繳費年限后會選擇停止繳費，這不僅會降低養老基金繳費收入，還將影響這部分人口的退休收入。這就需要從制度設計上進行調整，有必要建立一個法定約束機制，規定所有領取工資報酬人員強制繳費，避免推遲開始繳費時間和尚未到達退休年齡就停止繳費現象發生。

二 制度贍養率呈現逐年回升態勢

制度贍養率是基本養老保險基金收支中最敏感的指標之一。在數值上，制度贍養率等于制度內退休職工與參保在職職工之比，以此來衡量制度負擔水平，比值越大，參保職工的人均撫養負擔越重。贍養率高低取決于兩個因素：一是政策導向因素，在政策上鼓勵和支持不同類型在職職工（尤其是非正規就業人員）參保，提高養老保險覆蓋率，通過有效擴增“分母”來降低制度贍養率；二是人口年齡結構，老年人口規模決定了退休人員數量，勞動年齡人口規模決定了在職職工數量，從這個意義上講，制度贍養率與老年撫養比呈同向變動關系。

2001～2015年，制度贍養率從2001年的36.76%下降至2015年的34.87%，樂觀者由此判斷認為我國養老負擔不重且呈現總體減輕趨勢，但實際情況遠非如此樂觀。分階段進行考察，制度贍養率變化呈現出明顯階段性：一是下降階段（2001～2011年），制度贍養率從2001年的36.76%下降至2011年的31.65%，也就是說平均3名在職職工對應1名退休人員；二是回升階段（2012～2015年），制度贍養率從2012年的32.40%上升至2015年的34.87%，從2014年開始上升至33%以上，也就是說，平均不到3名在職職工對應1名退休人員，這是人口年齡結構和養老制度設計共同作用的結果（見圖3-1）。制度贍養率自2005年開始回落至33%以下，主要得益于當年國務院出臺的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，國家從政策上鼓勵將城鎮個體工商戶和靈活就業人員納入養老保險覆蓋范圍，凈流入人口較多的東部沿海經濟發達省份自然成為該“政策紅利”最大受益者。

圖3-1 中國養老保險制度贍養率變動情況（2001～2015年）

資料來源：根據2001～2015年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據計算。

2005年開始的這次“政策性”基本養老保險廣覆蓋使得全國養老保險制度贍養率震蕩下降，受國務院鼓勵擴大養老保險覆蓋范圍政策影響，繳納養老保險人數在短時間內快速增加，城鎮化過程中的鄉城遷移勞動力迅即成為養老保險體制內人員，使得參保在職人員數量迅速增加，但其增長明顯帶有脈沖性和不可持續性，制度贍養率在33%下方僅停留了不到9年時間。隨著新增鄉城遷移人口逐漸減少，再加上20世紀50年代生育高峰期出生隊列人口步入退休年齡，制度贍養率將轉而反彈，未來一段時期，隨著人口老齡化快速發展，離退休人口增長趨勢將不可逆轉，參保人數增加卻不具有可持續性，預計制度贍養率將于2020年開始上升到40%以上，2030年開始上升到50%以上。如果考慮經濟增長下行“換擋”因素，勞動年齡人口就業率和勞動參與率將會進一步下降，制度贍養率將于2020年和2030年分別上升至41%和52%以上。

因此，在快速老齡化背景下，我們需要注意以下三個方面問題：一是養老保險制度贍養率處于較低水平是暫時的，我們不僅不能因其數值較低而沾沾自喜，更應從其總體變動趨勢中察覺到隱患，清醒地認識到未來養老形勢的嚴峻性；二是政策性新增人口保險繳費水平偏低，而其退休后的統籌基金支付水平較高，廣覆蓋目標下的低繳費基數、低退休年齡、低繳費年限必然導致養老金收入水平下降，這不僅將會帶來新的養老金支付缺口，還會直接損害已繳納養老保險人員的切身利益；三是隨著經濟中低速增長常態化，“斷保”現象將屢見不鮮，養老基金繳費收入增速放緩，養老金支出剛性上升，這將導致養老保險制度贍養率進一步上升，“入不敷出”形勢將愈加嚴峻。

三 制度繳費率幾無提升空間

養老保險制度繳費率是決定養老金收入高低的重要指標。從全國1986～2005年養老保險費率改革歷程來看，制度繳費率呈上升趨勢，1986年出臺的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》中規定總費率為18%（企業繳費15%），1995年出臺的《關于深化企業職工養老保險制度改革的決定》中規定總費率為26%（企業繳費23%），2005年出臺的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》中規定總費率為28%（企業繳費20%）。養老保險費率如此之高，存在諸多弊端，其直接影響是抬高企業生產成本，削弱企業市場競爭力。

從個人養老金征繳情況來看，養老基金缺口將難以消弭。數據表明，2001～2015年，養老基金繳費收入年均增長率為18.44%，這是在前期經濟增長和參保人數都保持年均增長率為10%的情況下實現的。即便如此，當期依然存在較大的養老基金收支缺口，2015年全國養老金收入與其支出之間的差額為2797億元。在征繳過程中，實際繳費率低于政策繳費率，原因有二：一是部分企業靠偷逃繳費才能生存，地方社會保險經辦機構不得不妥協，社會保險費征繳秩序混亂且不公平；二是部分低收入職工在繳納養老保險費后其實際工資會更加減少，對于工資僅相當于社會平均工資60%的低收入人群，再繳納8%養老保險費后的實際工資將不足社會平均工資的55%，不愿參保和“斷繳”可能性增加^[6]。在經濟步入新常態和新增就業人口增速放緩的現實條件下，養老基金繳費收入將難以繼續保持如此高的增長速度，養老基金收支缺口將呈現逐年擴大態勢。

從基本養老金繳費比例國際比較情況來看，中國社保繳費率不是最高的，但的確處于較高水平行列。目前，企業繳費比例為20%，個人繳費比例為8%，養老保險總費率為28%，高于大部分OECD國家。表3-1顯示了部分OECD國家養老保險稅或社會保險稅占工資總額的比例（以下稱之為養老保險稅率），該比例反映了雇主和雇員的養老保險和社會保險負擔率。比較而言，OECD國家的養老保險稅率大多在25%以下，加拿大、韓國、瑞士等國家的養老保險稅率甚至在12%以下，均低于我國養老保險制度繳費率。研究表明，提高養老保險制度繳費率并非解決養老基金缺口問題的可行路徑，即便是老齡化比較嚴重的OECD國家，1999～2010年的養老保險稅或社會保險稅占工資總額的比例在總體上也較為穩定，所統計的21個OECD國家中，2010年有16個國家的養老保險稅率較2005年保持不變或有所下降。養老保險制度繳費率直接反映為企業勞動力成本高低，根據經濟增長理論，如果在養老保險稅率高企的情況下繼續提高養老保險制度繳費率，這將會大幅提高企業生產成本，降低企業市場競爭力，并由此進一步抑制本已疲軟的經濟增長。正是統籌考慮到這些因素，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅沒有提高社會保險繳費率，還毅然提出了要適時適當降低社會保險繳費率，由此可見，我國養老保險制度繳費率幾無進一步提升空間，有必要將降低費率和夯實費基同步進行。

表3-1 部分OECD國家養老保險稅率變動情況（1999～2010年）

四 養老金替代率基本處于合理水平

養老金替代率是衡量養老保障水平的重要指標。如果保持養老金繳費基數不變，養老金替代率將直接決定退休人員養老金水平，從這個意義上講，養老金替代率是溝通養老資源供給與需求的橋梁。為了便于研究，有必要設置一個統一的計算基準，特別是引入社會平均工資替代率指標，以此來近似表達養老金替代率。在數量上，社會平均工資替代率等于養老金與當期社會平均工資之比，其計算基礎是社會平均工資，而不再是個人退休前收入。^[7]我國社會保險制度堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”方針，養老金替代率對應的即是“保基本”目標。“保基本”下的保障內容不同，養老金替代率取值各異，主要有兩類不同觀點：其一，保障基本生活，認為替代率應保持在一定水平，比如60%或50%；其二，保障吃飯穿衣，認為替代率可以更低一點，其確定依據是恩格爾系數。從其保障內容來看，養老金僅覆蓋老年退休人員的吃飯穿衣等生理需求是不完全的，除此之外，看病就醫是老年人消費支出的相當重要的一部分。因此，本研究傾向于采用第一種界定方法，將醫療保健費用納入保障范圍內。

圖3-2 全國社會平均工資替代率變動情況（1997～2015年）

數據來源：根據1997～2015年《中國勞動統計年鑒》整理計算。

根據1997～2015年全國退休人員養老金收入、養老保險繳費額、參保在職職工規模等數據，計算得到社會平均工資替代率（見圖3-2）。分析表明，全國社會平均工資替代率總體呈現穩定狀態，圍繞60%上下波動，在恩格爾系數保持40%左右的背景下，社會平均工資替代率比恩格爾系數高出將近20個百分點。2015年，退休職工人均退休金（28235元）甚至僅占當年城鎮居民人均可支配收入（31195元）的90.5%，考慮到生活成本、醫療支出等因素，2015年全國城鎮人口用于食品、衣著的支出分別占其收入的30.6%和7.4%，醫療保健支出占7.4%，考慮到老年人醫療費用支出是全體人口平均水平的3倍至5倍，其醫療費用在總支出中所占的比例大約為22.2%～37.0%，三項合計平均約占67%以上。由此可見，其實際替代率水平比社會平均工資替代率低了將近10個百分點。老年人領取的養老金僅用于自身基本生活所需，而年輕人收入中內含了要承擔撫養未成年人口和老年人口的義務，前者比后者略低一些也是正常的。

為了更好地選擇合適的替代率，我們將之與OECD國家養老金替代率進行比較，發現各國養老金替代率差距較大，從英國的30%到德國的90%，一些高收入國家的替代率水平雖低，但其恩格爾系數更低，比如，美國2006年時的養老金替代率為40%，其恩格爾系數卻只有不到10%。由于各國的退休收入來源、醫療保險、消費結構不同，難以從國際經驗中得到固定參照標準。我們不妨從個人養老金縱向平衡角度分析，現假設個人賬戶收益率與社會平均工資增長速度一致，名義賬戶制下的年均繳費率為28%（統籌賬戶和個人賬戶合并計算），如果繳費滿35年（25歲開始工作，60歲退休），領取養老金18.81年（60歲退休時的期望壽命為18.81歲），則其社會平均工資替代率為52.10%（28%×35年/18.81年=52.10%）。在當前情況下，將目標替代率設定為50%～60%是比較合理的，這一比例能夠保證個人賬戶基本平衡。但是，該比例尚不能滿足老年人基本生活需求，有必要將目標替代率在52%的基礎上適當提高。

如果實行漸進式延遲退休，到2030年延遲到65歲退休。此時，繳費滿40年（25歲開始工作，65歲退休），領取養老金15.82年（2030年65歲退休時的期望壽命為15.82歲），如果保持60%的社會平均工資替代率水平，那么，此時的繳費率可以設定為23.73%（60%×15.82年/40年=23.73%）。也就是說，繳費率將從2016年的28%下降到2030年的24%，這符合國家業已做出的適時適當降低社會保險繳費率的決定。在養老基金收支動態平衡中，受人口老齡化影響，制度贍養率將快速上升，現收現付制將在當期出現養老基金缺口，這可以通過社會保障基金投資收益（或適當財政補貼）予以彌補。除了關注人均養老金外，我們更應該關注養老金結構不平衡問題，當前一些部門或行業的養老金偏少，不能滿足老年人基本生活需要，而同時也存在一些行業養老金過高，甚至其退休金收入高于其在崗時的工資水平，這些“高收入”老人將退休金貼補兒女，造成代際財富逆向流動，從而助長“啃老”的社會風氣。