二 問卷調查的主要發(fā)現

（一）地方官員對民主的認識與理解

1.雖然對民主的理解存在差異，但將民主理解為“直接民主”和“為民做主”的官員所占比例超過66%。

課題組設計了六個選項來了解中國地方官員的民主觀念。

調查問題和選項是：在您看來，民主是指（ ）？（單選）

A.所有的重大公共事項都應該由人民集體討論，并按多數人意見辦，實現人民當家作主

B.有決策權的官員通過協(xié)商、抽簽、抓鬮等多種方式產生，體現真正的人人平等

C.有決策權的官員由選舉產生，但人民有權隨時撤換不負責任的官員

D.有決策權的官員由人民定期直接選舉產生，且有固定的任期，不能隨時撤換

E.政府的公共事務決策都應該由官員以多數票決定，而不是由個別領導說了算

F.政府官員愿意傾聽人民的聲音，并且通過政策反映人民的意愿，能夠為民做主

上述選項對應的是四種類型的民主觀：①直接民主（選項A）；②代議民主（選項B、C、D，其中B是不需要選舉的民主，C是選舉與罷免相結合的民主，D是選舉與固定任期相結合的民主）；③民主是集體決策機制（選項E）；④為民做主（選項F）。調查結果如表1所示。

表1 民主觀理解的頻率分布

結果顯示：在所有被調查官員中，認為民主是“直接民主”的占35.4%；將民主理解為“為民做主”的占34.0%；將民主理解為“代議民主”的占22.4%，其中將代議民主理解為“巴黎公社式民主”的占2.2%，將民主理解為“集體決策機制”的占8.2%。

在地方官員的民主觀念方面，比例最高的是“直接民主”，其次是“為民做主”，兩者的比例非常接近；將民主理解為“代議民主”的僅為22.4%，其中將代議民主視為選舉民主（C+D）的僅為20.1%。因此，在我國的地方官員中，對民主的理解存在較大的差異；在差異化的民主觀中，將民主理解為“代議民主”的比例不到1/4；“直接民主”和“為民做主”是主流的民主觀。

2.在不同的民主形式中，認為“黨內民主”的重要性，要高于“選舉民主”和“協(xié)商民主”。

為了解地方官員對不同民主形式的理解，問卷設計的問題和選項是：您認為我國政治生活中哪些民主形式比較重要：（ ）【限選三項】。

A.黨內民主　　　　　　　B.基層民主　　　　　　　C.選舉民主

D.協(xié)商民主　　　　　　　E.行政民主

這些選項主要反映了我國近年來大力推動改革和發(fā)展的若干民主類型，調查結果如表2所示。

表2 不同民主形式的頻率分布

在所有參與問卷調查的地方官員中，認為黨內民主最重要的比例超過83.5%；其次重要的是選舉民主，占68.5%；再次是協(xié)商民主，為65.5%；認為基層民主和行政民主重要的官員分別占54.0%和28.5%。由此可以發(fā)現，在我國的地方中層官員看來，推進民主發(fā)展的重點依然在于黨內民主、選舉民主和協(xié)商民主的協(xié)同推進。

（二）地方官員對協(xié)商民主的理解

1.協(xié)商民主首先是一種民主決策的方式，其次是促進公民參與的機制和程序。

關于什么是協(xié)商民主，課題組設計了如下問題和選項：您認為協(xié)商民主是（ ）【限選三項】。

A.通過公開平等討論做決定的制度形式

B.一種民主決策的方式

C.一種化解沖突和矛盾的治理路徑

D.各種促進群眾參與的具體機制和程序

E.一種尊重理性、鼓勵對話的觀念文化

F.一種公共部門的日常工作方式

調查結果如表3所示。

表3 協(xié)商民主概念的頻率分布

結果顯示，將協(xié)商民主理解為一種民主決策的方式的比例最高，占所有被調查官員的76.9%；認為協(xié)商民主是促進群眾參與的具體機制和程序的比例次之，為59.9%。其他理解依次為：做決定的制度形式；化解沖突和矛盾的方式；一種尊重對話的觀念文化，各選項占比分別為58.7%、52.1%和37.3%。

2.協(xié)商民主的作用主要表現在“促進科學決策”“促進公民參與”“促進利益表達”。

關于協(xié)商民主在我國社會政治生活中所發(fā)揮的作用，課題組設計的問題和選項是：您認為協(xié)商民主的作用體現在什么方面？（ ）【限選三項】。

A.促進公民參與B.促進利益表達C.促進科學決策

D.加強民主監(jiān)督E.化解矛盾和糾紛F.提高公眾支持

調查結果如表4。

表4 協(xié)商民主作用的頻率分布

結果顯示，77.1%的官員認為協(xié)商民主有利于“促進科學決策”，59.6%的官員認為有利于“促進公民參與”，而認為有利于“促進利益表達”的比例是52.6%，認為有利于“加強民主監(jiān)督”的比例達到了45.6%。概括之，協(xié)商民主有利于強化決策科學化和公眾參與。

3.地方官員對協(xié)商民主渠道重要性的認識，依次為“執(zhí)政黨與民主黨派協(xié)商”“執(zhí)政黨黨內協(xié)商”“黨政機關與群眾協(xié)商”。

黨的十八大、十八屆三中全會，以及《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》等重要文獻中都從不同角度闡釋了協(xié)商民主的制度渠道。因此，課題組設計的問題和選項是：在您看來，最重要的兩項協(xié)商形式是哪些？（ ）【限選兩項】。

A.執(zhí)政黨黨內協(xié)商B.執(zhí)政黨與民主黨派協(xié)商

C.黨政機關與群眾協(xié)商D.群眾內部協(xié)商

E.國家機關內部協(xié)商F.社會組織參與協(xié)商

調查結果如表5。

表5 協(xié)商民主渠道的頻率分布

結果顯示，地方官員認為最重要的協(xié)商民主渠道是“執(zhí)政黨與民主黨派協(xié)商”，占比是61.5%；“黨政機關與群眾協(xié)商”次之，占比是61.2%；“執(zhí)政黨黨內協(xié)商”再次之，占比為29.8%。其他如“社會組織參與協(xié)商”占比是29.4%。而如果根據中央下發(fā)的意見，將執(zhí)政黨與民主黨派協(xié)商、執(zhí)政黨黨內協(xié)商都納入“政黨協(xié)商”渠道中加以理解的話，那么“政黨協(xié)商”的占比就超過了90%。因此，政黨協(xié)商、黨政機關與群眾之間的協(xié)商是目前我國協(xié)商民主最為重要的兩種渠道。

4.我國協(xié)商民主的適用環(huán)節(jié)主要體現在決策和管理環(huán)節(jié)。

課題組設計的問題和選項是：您認為協(xié)商民主最適合在哪個環(huán)節(jié)展開？請按照適合程度排序。最適合_______________；第二適合_______________；第三適合_______________。選項是：

A.選舉環(huán)節(jié)　　　　　　　B.決策環(huán)節(jié)

C.管理環(huán)節(jié)　　　　　　　D.監(jiān)督環(huán)節(jié)

調查結果如表6。

表6 協(xié)商民主適用環(huán)節(jié)的頻率分布

在“最適合”的選項中，決策環(huán)節(jié)的被選占比是53.6%，其次是選舉環(huán)節(jié)，占比是24.5%，隨后是管理環(huán)節(jié)，占比是15.9%。地方官員最傾向于選擇決策環(huán)節(jié)。

在“第二適合”的選項中，管理環(huán)節(jié)的被選占比是39.1%，決策環(huán)節(jié)被選占比是26.9%，隨后是選舉環(huán)節(jié)，占比是20.3%。在管理環(huán)節(jié)實施協(xié)商民主也得到地方官員的認同。

在“第三適合”的選項中，監(jiān)督環(huán)節(jié)的被選占比是36.7%，管理環(huán)節(jié)被選占比是29.6%，選舉環(huán)節(jié)是21.5%。

總結來看，我國的地方官員認為，政治過程中的協(xié)商民主最適合于決策環(huán)節(jié)，其次是管理和監(jiān)督環(huán)節(jié)，僅有部分官員認可協(xié)商民主適用于選舉環(huán)節(jié)。從地方官員的角度看，協(xié)商民主更多是一種應用于決策、管理和監(jiān)督過程的民主實踐。

5.我國協(xié)商民主最適用的政府層級是村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級。

圍繞協(xié)商民主的實施，課題組設計的問題和選項是：您認為協(xié)商民主最適合在哪個層級開展？請按照適合程度排序。最適合_______________；第二適合_______________；第三適合_______________。

選項是：

A.村（居）級　　　　　B.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級　　　　　C.縣級

D.地市級　　　　　E.省級

調查結果如表7。

表7 協(xié)商民主適用層級的頻率分布

在“最適合”的選項中，有34.8%的官員選擇了村（居）級；其次是省級，占比為23.2%，超過縣鄉(xiāng)兩級16%左右的比例。

在“第二適合”的選項中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級的選項占比是38.2%，地市級是29.8%，縣級是24.6%。

在“第三適合”的選項中，縣級占比是52.2%，其次為地市級、省級，大約15%。

從總體上看，地方官員認為，我國最適合推進協(xié)商民主實踐的是村（居）層級；其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級。同時，也有23%的人認為協(xié)商民主適用于省級。

6.地方官員對我國協(xié)商民主與政治協(xié)商、立法機構和司法機構之間的關系，有相對清晰的認識。

為了解地方官員對協(xié)商民主與相關政治領域的關系的理解，課題組設計的問題包括三個方面。

第一個問題是：您覺得協(xié)商民主與政治協(xié)商是一回事嗎？（ ）。

A.是　　　　　B.不是

第二個問題是：“人大是立法機構，不能搞協(xié)商。”您是否同意這樣的觀點？（ ）。

A.同意　　　　　B.不同意

第三個問題是：您認為“人民陪審員制度和人民調解”是協(xié)商民主的一種形式嗎？（ ）。

A.是　　　　　B.不是

調查結果如表8-1、表8-2和表8-3。

表8-1 對協(xié)商民主與政治協(xié)商的關系所作判斷的頻率分布

表8-2 對“人大是立法機構，不能搞協(xié)商”這一觀點所作判斷的頻率分布

表8-3 對“人民陪審員制度和人民調解”是不是協(xié)商民主這一問題所作判斷的頻率分布

結果顯示，87.8%的地方官員認為，協(xié)商民主與政治協(xié)商不是一回事，二者之間存在差異；81.9%的地方官員認為，“人大是立法機構，不能搞協(xié)商”的觀點不成立，他們支持作為立法機構的人大一樣是協(xié)商民主的重要場所；而52.6%的地方官員認為，“人民陪審員制度和人民調解”也是一種協(xié)商民主形式，這也是對“司法領域不能搞協(xié)商”這種觀點的一種反證。

7.參加協(xié)商過程的代表的選取范圍、選取方式以及協(xié)商過程的發(fā)言等，應當遵守一定的規(guī)則。

協(xié)商民主在實踐中產生效果，與民主程序和技術是一種什么樣的關系呢？課題組設計的問題和選項如下。

（1）如果通過廣泛征求意見和討論再出臺政策，您認為政策相關人員都應該參與嗎？ （ ）。

A.應該全部參加B.沒必要C.應該，但要因地制宜

（2）在無法保證所有相關人員參與協(xié)商的情況下，您認為應如何選取代表？（ ）【多選】。

A.隨機抽樣選取B.投票選舉產生

C.推薦與協(xié)商主題相關的人或組織

D.按比例推選不同行業(yè)和領域的代表

E.其他方式（ ）。

（3）您認為參與協(xié)商座談會的代表應如何發(fā)言？（ ）【多選】。

A.按規(guī)定程序和要求發(fā)言

B.應該圍繞主題，不相關的不說

C.可以爭論，但不能吵架

D.要表明自己或自己所在群體的利益

E.其他（ ）

調查結果如表9-1、表9-2和表9-3。

表9-1 政策相關人是否都應該參與政策討論的頻率分布

表9-2 代表選取方式的頻率分布

表9-3 協(xié)商座談會發(fā)言方式的頻率分布

結果顯示，58.7%的地方官員認為，政策相關者都應該參與協(xié)商過程，同時要因地制宜。而對于協(xié)商代表的產生方式，71.2%的官員認為應該按比例推選不同行業(yè)或者領域的代表，56.1%的人認為應該推薦與協(xié)商主題相關的人或者組織。其他方式，如投票選取代表和隨機選取代表，所占比例分別是36.4%和28.6%。關于在協(xié)商過程中，代表的發(fā)言應遵循什么樣的規(guī)則，50%以上的地方官員同意該問題給出的全部選項，但認為應代表自己或所在群體利益發(fā)言的官員占比高達71.2%。

（三）對于我國的民主建設來說，協(xié)商民主與選舉民主一樣重要

調查問題和選項是：對于我國的民主政治建設來說，您認為協(xié)商民主與選舉民主哪個更重要？（ ）。

A.協(xié)商民主　　　　B.選舉民主　　　　C.都重要

D.都不重要　　　　E.說不清楚

調查結果如表10。

表10 協(xié)商民主與選舉民主重要性比較的頻率分布

結果顯示，超過50%的地方官員認為，選舉民主和協(xié)商民主一樣重要。此外，25%的地方官員認為協(xié)商民主更重要，17.5%的地方官員認為選舉民主重要。

（四）地方官員對于各地推動的協(xié)商民主實踐的評價有兩個特點：一是存在兩極化趨勢，二是不了解或者持中立態(tài)度

為考察地方官員對本地協(xié)商民主發(fā)展的滿意度，課題組設計的問題和選項是：總體來說，您對本地貫徹實施協(xié)商民主的滿意度如何？ （ ）。

A.非常滿意　　　　B.比較滿意　　　　C.一般

D.不太滿意　　　　E.很不滿意

調查結果如表11。

表11 對協(xié)商民主實施情況的滿意度頻率分布

結果顯示，對于協(xié)商民主實施情況的滿意度，53.2%的人認為“一般”；表示“非常滿意”和“比較滿意”的占比合計為25.5%；表示“不太滿意”和“很不滿意”的占21.2%。協(xié)商民主作為一種新的民主形式，在各地實踐不均衡的情況下，其效果還未充分顯現出來。因此，在實施了協(xié)商民主的地方，地方官員的評價是積極的、正向的；在未實施協(xié)商民主的地方，地方官員的評價則是負面的。而持中立態(tài)度的官員所占比重大，這從一個側面反映，在很多地方或者領域，協(xié)商民主實踐的推進比較緩慢，或者官員對于協(xié)商民主的了解存在差異。

（五）地方官員認為，完善和發(fā)展協(xié)商民主需要從多個方面著手

對于如何完善和推進協(xié)商民主的實踐，課題組設計的問題和選項是：如果現有協(xié)商形式存在不足，您認為應如何完善？（ ）【多選】。

A.協(xié)商程序要更規(guī)范

B.參與者要更多地了解協(xié)商的內容

C.確保參與者地位平等

D.更多關注解決實際問題

E.要對協(xié)商的結果進行反饋和評估

F.各方面的利益都要表達出來

G.要創(chuàng)造說真話、講實情的氛圍

H.其他

結果如表12。

表12 完善協(xié)商形式的舉措頻率分布

結果顯示，60.9%的官員認為，協(xié)商民主的完善要從規(guī)范程序入手。同時，57%的人認為，要對協(xié)商的結果進行反饋和評估。再則，要重視協(xié)商參與者的平等地位、了解協(xié)商內容和利益表達。45.4%的官員選擇了問題導向的完善方式，即“更多關注解決實際問題”。