第一節 我國養老機構發展歷程

一 古代養老機構的發展

早在南北朝時期，我國已經有了以救助孤寡老人、兒童和病者的“孤獨園”與“六疾館”，這種慈善、救濟性的組織，是我國養老機構的雛形，并在隨后漫長的歷史發展中，逐漸上升為國家性的制度舉措。唐朝建立之后，武則天將梁武帝設立的“孤獨園”更名為“悲田養病坊”，讓其主要承擔悲憫貧窮孤獨和施舍救難的職能，國家對貧困孤獨人民的救助、保障在唐朝有了明顯的發展。隨后，經過唐朝的推動，養老機構在宋代有了更快的發展。北宋初年即開設“福田院”，隨后發展為“居養院”，南宋時期發展為“養濟院”，這些不同名字的機構均以慈善性養老為主要任務，具體事務完全由政府負責管理。經元朝至明代初期，朝廷即詔令各地方府縣設置“養濟院”，救濟、收養各地貧民，為他們提供一定程度的生活保障。清朝時期，這種慈善、救濟性的機構開始逐漸增多，沿襲明朝做法，清朝在京城及各地分別設立“養濟院”，贍養鰥寡孤獨及殘疾無依靠的人，所需銀兩與口糧由政府負責撥付，地方鄉紳可以自由捐獻銀兩、衣物與口糧。這種由民間捐贈的做法在康熙年間進一步發展，各地開始出現普濟堂。普濟堂的費用主要來源于官田及富人捐助田的地租。可見在清朝時期，這種官府和民間力量合辦的養老機構已經開始出現。

二 民國期間養老機構的發展

民國時期是我國古代社會向近現代社會變遷的關鍵時期。這一時期“西學東漸”思潮發展迅速，在西方文化與制度的影響下，我國的社會福利與社會保障事業開始向現代社會福利制度邁進，各地均設置了養老院、救濟院等福利機構，為老人、兒童、殘疾人提供救濟、救助服務，并且在服務內容上更加規范、豐富。如江蘇省社會救濟院下設養老所，不僅為老年人提供伙食、洗浴、生活照料、行為糾察服務，還為其增加“室內操作”（如手工編織等）、“室外操作”（如栽種花卉等）等服務內容^[1]。1943年，為了貫徹和落實國民政府所頒布的《社會救濟法》，社會部（當時全國社會行政管理的最高機關）在重慶設立直屬“重慶市實驗救濟院”，下設安老所、助產所、育幼所、殘疾教養所等分部。其中，安老所作為主要承擔為老服務的部門一直保持100人左右的老年人吸納規模，占救濟院總規模的四分之一^[2]。

這個時期，延續近千年的“養濟院”等養老機構，開始以“養老院”、“養老所”、“安老所”等名稱出現，并且隨著社會的發展與西方文明的影響，不斷采納先進的救濟理念與做法，在服務對象、服務內容、管理機制等方面都開始更加規范。

三 1949～1999年的養老機構發展

新中國成立后，我國的社會福利制度進一步完善，對鰥寡孤獨者的救濟、救助力度進一步加大，黨和政府采取了一系列措施推動養老機構的發展，具體來講，主要表現出以下幾個方面的特點。

一是救濟性向福利性轉變，養老為主的主線開始得到確立。新中國成立初期，為了解決當時社會上流離失所人員的收容安置問題，國家建立了生產教養院，集中收住這些困難群體，并為他們提供必要的生活救濟、教育和勞動改造。隨后，隨著我國社會福利制度的建立與完善，國家開始明確將社會福利工作與社會救濟工作相分離，又專設了一批殘老福利院，后改名為養老院或社會福利院，集中收住無兒無女等困難老年人^[3]。1979年11月，全國城市救濟福利工作會議重申福利機構的工作方針是以養老服務為主要內容，同時給老年人提供必要的適度勞動、文化娛樂活動、思想教育，來保證老年人的身體和心理健康，使之安度晚年。這一原則在之后被進一步解釋為“以養為主”、“供養與康復并重”，福利機構由救濟型向福利型轉變，由供養型向供養康復結合型轉變^[4]。同時期，農村敬老院開始逐漸發展起來。1956年黑龍江省拜泉縣興華鄉首先辦起了敬老院，隨后，各地紛紛效仿。1958年年底，中國共產黨八屆六次全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》中明確指出要將敬老院辦好，為無依無靠的老年人提供必要的生活場所。隨后，各地開始實行“以鄉鎮為骨干多層次辦院，實現各鄉鎮都有敬老院，促使五保老人就近入院”的措施，直接推動了農村敬老院的快速發展。

二是社會力量擴大參與，社會福利社會化開始萌芽。改革開放后，隨著國家實力的顯著增強，黨和政府開始積極探索一切有利于社會主義現代化建設的新觀點、新方法，“社會福利社會化”這一當時發達國家已經發展成熟的社會福利觀念被引入國內，并在全國開展了廣泛的探索和實踐。在城市地區，1984年全國城市社會福利事業單位整頓經驗交流會由民政部主持召開，會議明確提出社會福利社會辦的思想，提出社會福利事業要面向社會，多種層次、多種形式、多種渠道舉辦，由國家包辦向國家、集體、個人一起辦轉變。1988年3月，為推進社會福利社會化進程，在總結以往經驗的基礎上，民政部選定13個城市進行試點，涌現出了一批新的典型。此后，各地開始積極探索社會福利社會化的形式，不同類型的養老機構開始逐漸增多。面向農村地區，1988年民政部發文《關于支持和表彰個人辦敬老院的決定》（民〔1988〕農字22號），公開表彰19位創辦敬老院的個人。以此為契機，社會各界積極涌入農村敬老院的建設當中，僅1994年一年就投入資金4.8億元，新建和改擴建敬老院3900所。

三是老人收養限制逐步放開，服務對象日益多元。如前所述，新中國成立后至改革開放前夕，我國福利機構收住的老年人大多以城鎮“三無老人”和農村五保對象為主。改革開放后，在“社會福利社會化”思潮的引領下，原有的收養限制被逐步打破，許多社會老人在繳納一定費用后也可以進入城鄉的福利機構、敬老院養老，入住率大大提升。福利機構逐步放開了收容老人的條件限制，允許孤老職工自費養老。20世紀80年代中后期這一進程大大加快，普通有需要的社會老人只要經濟條件允許也可以自費入住養老機構，養老機構的服務對象開始日益多元。

四是制度規范化程度不斷加深，多種專項政策紛紛出臺。1996年，國家頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》，黨和國家對老齡事業與產業的發展更加重視。特別是在社會福利社會化探索和實踐過程中，出臺了一系列政策，大大加快了我國養老機構的發展。民政部等相關部門相繼出臺了《社會福利機構管理暫行辦法》、《老年人社會福利機構基本規范》、《老年人建筑設計規范》等政策文件，從軟硬件方面規范了福利機構的管理，服務項目也不再局限于單一的生活保障，養老、醫療、康復護理、精神慰藉等內容逐漸融為一體。此外，民政部還發布了《農村敬老院管理暫行辦法》，對敬老院的性質、資金渠道、管理主體、院務管理、財務管理、人員選用、生產經營、政策扶持等方面做出了明確規定，大大推動了農村敬老院的規范化發展。

四 2000年以來的養老機構發展

2000年是我國養老機構發展進程中具有歷史性轉折意義的一年。2000年2月13日，民政部聯合11部委發布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》（國辦發〔2000〕19號）。此后，各部委有關養老機構發展政策的創制力度明顯加強，養老機構的建設主體中社會力量的比例不斷增多，養老機構的服務類型日益多元，養老機構開始迅速發展起來。

一是政策出臺的頻度和密度不斷增強。仔細梳理2000年后中央有關養老機構發展的政策，可以明顯看到黨和國家對養老機構發展的重視力度不斷增強，指導性文件也越來越具體。以民政部為例，十幾年間相繼出臺了《關于加快實現社會福利社會化的意見》（國辦發〔2000〕19號）、《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》（民發〔2005〕170號）、《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）等一系列重要文件，特別是《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）出臺之后，各部門政策創制的力度進一步加大，養老機構的發展環境日漸優化。

二是民間資本投入加大，社會力量積極投入養老機構建設。十八大提出要“積極發揮市場在資源配置中的決定性作用”，政府開始積極鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域，支持社會力量通過采取公建民營、民辦公助等多種模式興辦各類養老服務設施。在此背景下，包括央企、險資、外資等在內的國內外金融機構進入養老服務領域的步伐大大加快，積極性也空前高漲。2013年出臺的《養老機構設立許可辦法》更明確提出，外國組織可以獨資或者合資設立養老機構，國內外資本進入養老服務市場的環境日益優化，社會力量開始成為養老機構建設的重要力量。

三是公辦養老機構改制正式啟動，市場化運行加速。針對公辦養老機構存在的職能定位不明確、運行機制不健全、發展活力不足等突出問題，國家開始大力推進公辦養老機構的改制步伐，明確公辦養老機構應主要定位為困難失能老年人提供“托底”服務，并不再配編制和資金，今后將逐漸轉制為民營或企業。為了推進公辦養老機構的轉制進程，民政部專門下發了文件，要求開展公辦養老機構改革轉制試點工作，部分省市開始紛紛開展具體的試點工作。隨著各地紛紛推進公辦養老機構的改革轉制工作，養老機構市場化的速度也在不斷加快。

四是養老機構的類型更加多元，服務水平不斷提高。2000年之后，我國的養老機構發展更加迅速，類型也更加多元，如生活照料型、康復護理型、臨終關懷型、綜合服務型等。同時，養老機構的服務水平相對于以前也有了很大的提高。養老機構可以根據老年人的實際需要提供相對應的養老服務，專業性的服務水平有效提升。國家對養老機構的監管力度進一步加大，很大程度上提高和保證了養老機構的服務水平與服務質量。

至此，隨著社會的不斷發展以及國家在社會福利制度方面的不斷完善，我國養老機構由慈善、救濟性開始逐漸向福利性轉變，由福利性向社會化、市場化轉變，并進而走向公辦養老機構轉制、改革的過程。在此期間，養老機構的供給主體更加多元，服務對象范圍不斷擴大，服務內容更趨精細化與專業化，同時養老機構的運行管理機制也開始逐漸向市場化方向邁進。