第一節 養老機構的概念

一 學界的界定

在研究領域，涉及養老機構的研究數量較多，但大量的研究是針對約定俗成、一般意義上的養老機構，討論其發展中的一些問題，卻并未涉及養老機構的科學界定，只有較少的研究關注于此。

周云等在《我國養老機構的現狀研究》一文中認為養老機構是可供老年人居住，并能提供不同服務內容的服務機構，包括敬老院、養老院、老年公寓等老年機構、社會福利院、光榮院以及其他收養單位^[1]。福建省民政廳和福建師范大學聯合課題組在其研究中指出：養老機構是養老服務體系的重要組成，是能夠提供基本的老年人住、養、照護等服務的場所，可以滿足老年人基本的生活需要和服務需求^[2]。仝利民認為：養老機構的服務內容可以涵蓋基本的日常生活照料、醫療衛生服務、康復護理服務等，同時，根據不同的養老服務功能，可以將養老機構劃分為老年公寓、護理型養老機構、康復保健型養老院和特殊護理院等^[3]。已有研究主要從養老機構的功能和分類的角度來對養老機構進行界定，但養老機構究竟應具有哪些功能，應如何分類，目前的研究還未能達成一致。

二 政策文件的界定

（一）國家層面政策

新中國成立以后，在我國的老年社會福利實踐中就一直有養老機構存在，然而何為養老機構，在很長一段時間里國家層面的政策并未對此做出明確的界定，導致養老機構一直以一種模糊、含混的含義被使用。直到2013年，民政部發布《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，才首次從國家層面明確了養老機構的概念。

傳統上，養老機構屬于民政部門的業務范疇，它是社會福利機構的主要組成部分。但是，依據衛生部最新印發的《護理院基本標準（2011版）》，護理院實際上也承擔著與我們通常所說的養老機構相似的職能，因此從廣義上說醫療部門主管的護理院也屬于養老機構的范疇。但目前在進行養老機構統計時，一般并沒有將護理院包括在內。

1.民政部門政策

民政部1999年發布的《社會福利機構管理暫行辦法》將社會福利機構界定為一種由國家、社會組織和個人舉辦的機構，其服務對象主要為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰，其所能提供的服務包括養護、康復和托管等。當時，養老機構被納入社會福利機構統一管理。2001年國家發布了《老年人社會福利機構基本規范》（以下簡稱《規范》），該規范沒有對養老機構或者老年社會福利機構進行明確界定，只是將老年人社會福利機構分為8類，即老年公寓、護養院、托老所、老年社會福利院、護老院、老年人服務中心、敬老院、養老院或老人院，并對每一類福利機構做出了界定。根據這些界定，這8類養老服務機構均在我們通常說的養老機構的范圍之內，而提供日托和臨時托養的托老所則屬于老年人日間照料機構，老年人服務中心在性質上則更接近老年人日間照料機構或居家養老服務機構。盡管《規范》明確了作為老年人社會福利機構一大類的養老機構的若干類別及相應名稱，但在實踐中，各地養老機構的命名并沒有嚴格按照《規范》執行，既有命名與《規范》中規定的功能不符的情況存在，也有超出《規范》中的名稱范圍對養老機構命名的情況存在，例如各地養老機構中有許多老年頤養院、老年休養康復中心等，如將這些養老機構與《規范》對照，我們無法分辨其屬于哪種職能定位的養老機構，也不清楚其服務對象是哪些老年人。

很長一段時間里，民政部一直是把養老機構作為社會福利機構的一類來進行管理，并沒有專門就養老機構管理出臺政策。直到2013年，民政部發布《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，才首次從國家政策層面提出了養老機構的明確概念界定，認為養老機構是“為老年人提供集中居住和照料服務的機構”。該定義聚焦于養老機構的功能，并強調養老機構應具有兩方面的功能：一是為老年人提供集中居住的場所；二是為老年人提供照料服務。照料服務包含的內容很廣泛，《養老機構管理辦法》具體提出了養老機構的服務內容應包括基本生活照料、康復護理服務、精神慰藉服務、文化娛樂服務等。關于養老機構的規模，《養老機構設立許可辦法》將養老機構的床位數下限設定為10張。

2.衛生部門政策

護理機構/院由于其專業的醫療服務而被納入醫療機構的范圍，無論是從功能定位，還是從服務對象來看，以往的護理機構/院確實具有很強的醫療機構特征。1994年，衛生部發布的《醫療機構基本標準（試行）》中對護理服務機構從衛生部門的角度進行了界定，認為護理服務機構是一種醫療機構，其主要人員為護理人員，其主要服務對象為老年人、長期臥床病人、殘疾人、嬰幼兒、臨終病人、絕癥晚期患者以及其他需要護理服務的人，其主要服務內容包括基礎護理、專科護理、營養指導、心理咨詢、社區康復指導、臨終護理等。為了應對人口老齡化帶來的挑戰，合理分流大醫院需要長期醫療護理的患者，衛生部做出加快發展護理院的部署，并印發《護理院基本標準（2011版）》。根據該標準，護理院的主要服務對象為長期臥床的病人、慢性病病人、失能的老年人、晚期姑息治療病人以及其他需要長期照護護理的病人等，其主要提供的服務內容包括專業的醫療護理、康復護理、臨終關懷服務等。將2011年和1994年的護理院標準進行對比，可以發現新的護理院概念界定進一步關注到了老年人尤其是失能老年人的服務需求。實際上，快速發展的人口老齡化及其所帶來的龐大的養老護理服務需求的確是衛生部編制新的護理院標準的社會背景之一。顯然，護理院中專門為老年人特別是生活不能自理的老年群體提供服務的這部分機構與民政部門業務領域中的養老機構在功能上是高度重合的，它們完全可以被當成能夠提供專業醫療照護服務的養老機構看待。

（二）地方層面政策

我國自2000年步入人口老齡化社會，隨著人口老齡化的發展、家庭結構和社會觀念的變化，老年人對于機構養老的服務需求不斷增長，養老機構的數量、規模和服務內容都有了明顯增加。一些地方民政部門為了規范當地養老機構的發展，就制定相關政策進行了有益的探索；國家層面的政策出臺后，一些地方在參照國家政策的基礎上結合當地實際出臺了相應的政策。養老機構的概念界定是這些政策在制定時首先需要解決的問題。通過東、中、西部若干有代表性的省、市的相關政策（見表4-1），我們可以對各地養老機構在政策層面的概念界定有一個總體性的了解。

表4-1 代表省市相關政策中養老機構的界定

民政部2013年發布《養老機構設立許可辦法》后，各地傾向于借鑒或直接使用其中對養老機構的界定。從各地對養老機構的管理辦法或規定來看，不同省市也都是從養老機構功能的角度出發來對其進行界定，關于養老機構應具備哪些服務功能，各地的規定不盡相同，且普遍沒有詳細列出養老機構應該具有的所有功能，但住養、生活照料及康復服務這三項功能在各地政策中被指出的次數較多。

三 本書界定

從學術研究和相關政策文件對養老機構的界定來看，現有的界定主要存在以下幾方面的問題：一是對養老機構的本質屬性闡述不清，目前所有的界定都是將養老機構界定為具有某些功能的機構，用機構來解釋養老機構的做法在概念界定中是不可取的；二是對象不明，目前所有的界定都直接忽略老年群體及其需求的異質性，而將養老機構的服務對象籠統地界定為老年人總體，未突出養老機構服務對象的主體；三是對于養老機構服務功能的界定或是過于籠統或是具體但有失全面，與養老機構實際承載的功能不能很好地吻合。

為了規范養老機構概念的使用，借鑒學術研究和相關政策文件從養老機構的功能出發對其進行界定的思路，參照國際上對養老機構的功能定位，結合實地調研中發現的我國大量養老機構的服務功能定位，本書認為養老機構是指主要為老年人提供集中居住、日常生活照料、基本醫療保健、康復護理、精神心理慰藉、休閑文化娛樂等綜合服務的老年人服務組織，其主要服務對象應為生活不能自理和部分自理的失能、半失能老年人。

以上界定主要從三個方面對養老機構進行了說明：

第一，養老機構的本質屬性是服務人員和服務對象為了特定的目標，根據特定的規則，協同開展行動而形成的老年人服務組織。

第二，養老機構的服務對象是廣義的老年人群體，但服務對象的主體是靠自己或家人在家庭中越來越難以獲得所需照料服務的失能、半失能老年人。

第三，在服務功能方面，養老機構的首要服務功能是為老年人提供集中居住的場所，其次，養老機構應為入住老年人提供日常生活照料、基本醫療保健、康復護理、精神心理慰藉、休閑文化娛樂等基于老年人各種需求的多樣化服務。