粵港澳大灣區建設關鍵在于推動區域協同治理體制機制創新

韓冬雪^[1]

摘要：粵港澳大灣區建設和發展最關鍵的問題，在于如何在各區域原有的行政管理體制機制差異較大的情形下，按照“五位一體”總體布局的要求，做好頂層設計，進一步推動區域治理體制機制的深層次改革，實現粵港澳區域協調發展。

關鍵詞：粵港澳大灣區 體制機制創新 “五位一體”

粵港澳大灣區建設遇到的首要問題，就是粵港澳三地的行政管理體制存在較大差異，因而粵港澳大灣區發展最關鍵和最迫切的舉措，在于按照“五位一體”總體布局的戰略要求，做好頂層設計，推動區域協調治理體制機制的深層次改革，推動粵港澳區域協同發展。要在新區域主義視野下，開展粵港澳大灣區協同治理的頂層設計，尋求從中央到地方、從政府到社會、從規劃到市場、從正式制度到非正式合作的結合，促進粵港澳大灣區發展。

一是在中央層面成立高級別綜合性區域發展議事協調機構。中央政府的總體布局和統籌規劃是區域協同治理頂層設計的核心，成立高級別綜合性的議事協調乃至決策機構，是協調中央和地方各級政府以及企業、社會組織和公眾等相關者的利益關系，化解各級政府、政府各部門可能存在的本位主義、地方主義，凝聚區域意識和合作精神，充分調動各利益相關者，實現合作共贏的政治前提和制度保障。

二是構建有利于政府間協作的區域多層級治理平臺。在美國等西方國家，多層級治理的地方合作是常見的大都市區治理模式。特別是在20世紀90年代以后，在新區域主義學派的大力推動下，這種治理模式得到更為廣泛的應用，其中政府聯席會和區域聯盟兩種方式較為常見。目前，粵港澳大灣區的城市行政等級包括了兩個特別行政區、一個計劃單列市、一個省會城市和七個地級市及其下轄的市、縣、區。因此可以根據實際情況科學有效地規劃治理格局，推動實現不同等級城市政府之間的跨域合作。

三是推動建立事權統一的城市群區域規劃體系。從20世紀末以來，由各級政府規劃部門組織、學術界參與制定了一系列關于粵港澳大灣區區域經濟協調發展的研究、規劃與建設工作。2004年11月，國家發改委在北京召開座談會，正式啟動長江三角洲地區和京津冀都市圈的兩個區域規劃工作，這是中國較早的城市區域發展規劃，也是改革開放以來首次具體地把“區域規劃”放置在“國家戰略”這一重要位置上。2017年政府工作報告提出，要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升其在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。因此，粵港澳大灣區的發展必須考慮推動城市群區域內部的資源整合，制定統一的城市群規劃。

四是制定有利于城市群協調發展的行政區劃調整方案。從發達國家的城市化經驗來看，大多數國家基本經歷了從城市化到大都市區化（城市區域化）再到城市群化（區域城市化）的演變歷程，而這一發展歷程都必然伴隨著相應的行政區劃調整和兼并。推動行政區劃調整，可以減少地方政府間過多的治理成本耗損。從中國的城市化經驗來看，用行政區劃調整方式來解決大都市區和城市群發展過程中的功能性問題是較為有效的途徑。

五是推動地方政府間的行政協議。地方政府間的行政協議是推動區域協調發展最為積極且最具成效的治理策略之一。原因在于實際執行部門之間的協調、溝通與合作是避免行政區劃“各自為政”的最佳處理方式。由于區域間地方政府無法完全袪除“條塊分割”弊端，不同地方政府的相對應部門之間的有效協商是直接進入議題與處理即時性問題的最佳解決辦法，盡管從某種程度上而言，該方式不具有整體性與長期性的規劃優勢，但對于區域發展的效率與質量的平衡卻是相當有彈性的。

六是通過建立跨域性功能型政府，推動建立單一議題或項目的戰略性伙伴關系。在功能和性質上，該伙伴關系類似于美國大都市區治理的特區或專區。美國大都市區治理的經驗顯示，完全依靠市場的自發調節機制并不能有效地實現治理目標，而功能型政府以其單一議題或項目戰略性的強針對性與協作性卻能克服市場失靈的弊端。

七是推進區域立法。粵港澳大灣區是一個城市群區域，與國家和城市層面的地域性管理不同，這類區域在中國由于不隸屬于任何行政轄區或地域性政區，相關管理、管制措施都無法運用簡單的政治和行政方式加以解決。目前可行的方案是通過立法的方式，制定區域性專項法律法規合理規范協同治理的方式、法制架構、執行機構、經費負擔方式、人力資源配置，以及合作事項的范圍和權責等，奠定區域性治理與發展法制基礎。區域性行政立法具有權威性和強制性，能彌補地方政府間的行政協議（部門性協商和協議）的不足。

八是建立群眾和社會組織充分參與的平臺。眾多政府與群眾共建的合作論壇、研討會以及其他領域合作組織，為粵港澳大灣區的發展獻計獻策，在粵港澳大灣區區域治理中發揮著不可或缺的推動作用。未來需要通過完善相關法律法規，為公共開放的參與平臺的發展及作用的充分發揮提供政策支持與法律保障。

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[1] 韓冬雪，清華大學馬克思主義學院副院長，教授、博士生導師，粵港澳大灣區發展廣州智庫學術委員會委員，中國政治學會副會長。主要研究領域是政治學理論、社會發展、中國政治發展理論與實踐等。