一 文化治理理論的提出與本質內涵

20世紀90年代以來，在西方學術界，特別是在經濟學、政治學和管理學領域，“治理”一詞十分流行。學者和政治家一直致力于公共治理，尋求解決公共事務的途徑，運用公共治理的邏輯分析框架破解政治發展和行政改革領域遭遇的理論和實踐困境。治理理論應運而生，作為一種新的全球治理實現框架，有一個從提出到不斷豐富充實的探索過程。

（一）治理理論興起與內涵

1.治理理論興起

自20世紀80年代以來，隨著社會化進程加快，公共事務的復雜性和動態性不斷增加，隨著全球化時代的來臨，一種新的治理機制誕生。人類的政治生活發生了重大變革，其中最引人注目的變化之一，便是人類政治過程的重心正在從統治（Government）走向治理（Governance），從善政（Good Government）走向善治（Good Governance），從政府的統治走向沒有政府的治理（Governance without Government），從民族國家的政府統治走向全球治理（Global Governance）。在這個過程中，若沒有全球合作與治理，人類社會面臨的全球性沖突和問題根本無法解決。

西方一些政治家提出的“第三條道路”或“新中派”明確地把“少一些統治，多一些治理”（Less Government，More Governance）當作其新的政治目標，這一目標構成了“第三條道路”的重要內容，德國前總理施羅德更是把“新治理”作為討論和推行新政治的一個主導概念，推行新治理的核心是全體民眾的社會力量。同時，一些重要的國際組織也紛紛發表正式報告，專門闡述治理、善治和全球治理問題。例如，世界銀行1992年的年度報告是《治理與發展》，經濟合作與發展組織（OECD）在1996年發布了《促進參與式發展和善治的項目評估》；聯合國開發署（UNDP）1996年的一份年度報告是《人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工》；聯合國教科文組織（UNESCO）在1997年也提出了一份名為《治理與聯合國教科文組織》的文件；《國際社會科學雜志》1998年第3期出了一個名為“治理”（Governance）的專號。在德國前社會黨國際主席、德國前總理勃蘭特的倡議下，瑞典前首相卡爾森（Ingvar Carlsson）等28位國際知名人士鑒于聯合國在1990～1991年海灣戰爭中所樹立的威望，在1992年發起成立了“全球治理委員會”（Commission on Global Governance），并且在1995年聯合國成立50周年之際發表了題為《我們的全球之家》的行動綱領，該報告對“治理”做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。

不僅政治人物和管理領域機構關注，很多學者的深入介入和研究更是確立了治理理論的內涵和價值。全球治理理論主要創始人之一詹姆斯·羅西瑙在《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》等文章中，將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。治理是一種由共同的目標支持的活動，管理活動主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。治理既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制。羅茨（R.Rhodes）則認為：治理意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同以前，或是以新的方法來統治社會^[1]。關于“治理”如何界定，不同學者從不同角度做出了六種不同的解釋。

2.治理理論的特征與內涵

隨著“治理”內涵的不斷豐富，逐漸發展演變成一個具有豐富內涵的包括治理、善治與全球治理等內容的“治理理論”。而運用治理理論審視和思考政府改革，對于拓展和開闊政府改革的理論和思路具有重要意義，政府改革不能僅僅局限于政府自身的改革，而應該在政治民主化、國家與社會（國家權力與公民權利）、政府與市場等更為廣闊的理論視野下思考和推進政府職能轉變、公共服務效率提高。

（1）治理理論特征。全球治理委員會關于“治理”的界定最具有代表性和權威性，其具有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理不僅涉及公共部門，也可能涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。概括而言，治理理論也有如下幾個特征：第一，權力中心分散化。治理理論認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就可以成為社會權力的中心。因此，治理意味著來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。第二，合作機制。治理在強調國家與社會合作的過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，而強調國家與社會組織間的相互依賴關系。第三，參與性。治理強調管理對象的參與，希望在管理系統內形成一個自組織網絡，加強系統內部的組織性和自主性。第四，效率導向的管理方式創新。治理理論強調政府在完成社會職能時，除了采用原來的手段之外，還有責任采用新的方法和措施，以不斷地提高管理的效率。

（2）治理理論的內涵。作為一種公共管理活動和公共管理過程，治理包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。一是治理的主體。盡管政府仍然是治理的主體，但不僅僅限于政府，還有來源于社會機構和團體組織的行為者。治理主體具體包括政府組織和非政府組織、公共組織和私人組織、政治性組織和非政治性行業協會或學術團體、營利性組織和非營利性組織等，具有非常廣泛的社會性。隨著經濟社會發展，政治民主化推進，各種公民社會組織的發展和壯大，國家與社會關系的調適，其他各種治理主體在各自所作用的領域范圍發揮著越來越大的作用，而且是政府所無法替代的。二是治理對象或客體。凡是現實生產生活中所涉及的事務和活動，無不是治理的對象。在整個社會體系中，按照國家與社會的分離、政府與市場邊界的劃分、公域與私域的區分，不同的治理主體對應不同的治理對象或客體，發揮其各自的作用。三是治理手段方式。既包括正式制度和規則，也包括各種非正式的制度安排；既包括政治法律的，也包括經濟市場的，還包括社會的、文化的手段和方式，特別強調國家和私營部門合作等手段方式，具體體現了治理工具多元化。四是治理目標。治理的目標是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，最大限度地增進公共利益。

（二）文化治理的本質內涵

文化治理是指政府、各類文化機構和個體參與文化活動、文化管理諸多方式的總和。實現文化治理的目的是建構現代文化治理體系與提升治理能力，為激發全社會文化活力和創造力、解放和發展文化生產力提供體制機制保障。把握治理理論特征、內涵，并將之應用在文化管理過程中，推動文化管理向文化治理轉型。

1.“文化治理”研究的興起

“文化治理”概念的興起，既是對既有學術脈絡的延續，也受到了政策話語的極大推動。從學術意義上來看，“文化治理”的概念在2007年開始出現在大陸學術文獻中，并在2013年黨的十八屆三中全會上提出全面深化改革的總目標“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”后，“文化治理”正式進入官方政策，引發了學界研究的熱潮。

最早從學術意義上關注“文化治理”概念的是郭靈鳳《歐盟文化政策與文化治理》一文。該文主要從文化政策視角關注“文化治理”概念，通過對歐洲文化政策的梳理，他指出歐盟文化政策呈現出一種“從邊緣走向中心”，由民族國家內“文化政策部門與其他政府部門之間互不關聯、各自為政”走向“跨部門、跨領域、跨民族國家”的復雜網絡的合作治理的趨勢。“文化治理”用來指稱為文化發展確定方向的公共部門、私營機構和自愿/非營利團體組成的復雜網絡。^[2]胡惠林教授則是中國大陸較早從文化產業的視角關注“文化治理”的學者，在《國家文化治理：發展文化產業的新維度》一文中，他認為文化具有社會治理的功能與特征，文化產業具有治理性。其治理性是文化治理性的延伸與發展，發展文化產業作為國家戰略和政策的提出，具有國家治理的性質。文化治理主要是指國家文化治理，發展文化產業是治理的中介，而國家文化治理的目標是完善國家治理，進而改變和重塑國家治理模式^[3]。因此，文化產業發展與國家治理的融合就是當今中國的國家文化治理。后來，胡惠林還出版了《國家文化治理：中國文化產業發展戰略論》一書，該書系統論述了文化產業治理的內涵和戰略價值，成為該領域的第一部專門性著作^[4]。還有學者從公共文化服務的視角關注“文化治理”^[5]，認為公共文化服務既是文化治理的一種形式，也是文化治理的一項內容，在一個公共性日趨衰落的轉型社會中，公共文化服務發揮重要的社會治理功能，即引導社會、教育人民和推動發展。他們從政治、社會和經濟三個維度，對“文化治理”的概念進行了較為系統的闡釋，展示了文化治理所具有的政治面孔、社會面孔和經濟面孔，并認為盡管文化治理在具體的實踐中可以展現多樣面孔和豐富形態，但是其實質都是要透過文化和以文化為場域達致治理。

“文化治理”研究引起學界更深入的關注并推向高潮，是在中共十八屆三中全會之后。在政策話語推動下的文化治理研究有兩個側重點：一是強調文化的治理作用，強調文化治理是國家治理的重要內容。劉忱指出“文化的使命是為國家治理提供一整套相對穩定、讓廣大人民接受認同的思想價值體系，也要為即將到來的制度變革、社會創新等打牢思想基礎”，“國家治理不僅需要文化來搖旗吶喊，而且需要文化為國家治理導航引路”。^[6]二是強調從“文化管理”向“文化治理”轉變，主張突破傳統單一的政府主體自上而下的“文化管理”，走向由政府、企事業單位、社會組織和公民個人互動合作的“文化治理”。例如，祁述裕教授就強調賦予地方文化行政部門更多的文化自主權，充分發揮社會組織的作用，從而實現文化管理體制機制從單一管理主體走向多元共治，是國家文化治理建設的重點工作。^[7]國家行政學院文化政策與管理研究中心還專門召開了“大力推進國家文化治理現代化”的專題研討會，并在《探索與爭鳴》2014年第5期集中發表10篇論文，這是國內最集中探究文化治理問題的研究成果。專家們認為，國家文化治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力的一個重要組成部分，是文化體制改革的首要任務和目標，更是實現社會主義核心價值融入制度體系、真正形成社會主義文化凝聚力的保障。面對社會主義核心價值體系與體制改革長期處于“兩張皮”的狀態、文化體制空轉與工具去功能化、社會主義公民文化權利治理模式的闕如等文化治理領域的突出問題，要實現文化善治，應構建社會主義公民文化權利治理體系，提高社會參與度；完善現代文化市場體系，提高市場開放度；建立現代公共文化服務體系，提高文化安全配置度。同時，與會專家還認為，與政治治理、社會治理的“硬管理”不同，文化治理則較多的是一種“軟管理”。我們應在國家治理體系和治理能力現代化中尋找解決問題的制度張力與工具活力，將國家文化治理納入市場化、法治化、人性化的軌道中。

2.“文化治理”的內涵

文化治理可以說是治理理論在文化管理領域中的具體體現。對“文化治理”概念的理解，可以從宏觀、中觀和微觀三個層面來把握。“文化治理”，作為一種集理念、制度、機制和技術于一體的治理形式與治理領域，它既涉及文化功能的重新發掘，又涉及文化組織方式的革新，還涉及個體文化能動性的彰顯。概括而言，文化治理主要體現了如下幾點：

一是要多角度理解文化的治理功能，特別是文化對于凝聚人心、社會認同、激發創造活力等方面的價值作用，從社會治理層面得到認可。

二是治理主體多元。文化治理不同于“文化管理”“文化統治”，要超越傳統的“管理文化事業”的“文化行政”或“文化管理”思維，更加注重“多元行動主體如何以互動合作的方式實現對文化的治理”。對于中國傳統文化管理體制機制來說，需要借助“文化治理”的方式實現制度再造轉型，并通過對社會力量的吸納引導，激活社會文化創造的活力。

三是搭建新的平等性、包容性溝通平臺，完善工作推進機制，包括政府、社會組織、文化企業和個體互動合作的網絡化“文化治理”組織。“文化治理”作為社會治理的一個重要載體，其自身對傳統文化管理理念、模式、方式，提出了更高的制度設計要求，同時積極培育各類不同微觀市場主體，完善各類微觀主體的管理和功能，是這一新制度設計得以實現的必備條件。實現文化治理首先需要制度設計創新，政府部門必須把職能轉變、機制保障和規則平等作為制度再造的新起點^[8]。

在文化治理過程中，治理主體既包括政府，也包括社會組織、文化企業和個體；治理對象則包括文化產業、公共文化服務和日常文化生活等文化形態；實現治理的技術既包括政策話語表述、文化象征操作、活動程序安排、實物空間布局等，也包括文化解碼、價值認同和行為自覺等自我治理的技術；治理目標則是“透過文化和以文化為場域”達到國家公共政策所設定和意欲達到的某一特定時期的目標^[9]。唯有實現文化治理變革，才可以實現公民參與公共文化治理，推動文化共建共治共管共享，更好地激活各方活力，建設社會主義文化。