第三節 國家在《公約》下的程序性義務：薄弱、單一的保障機制

國家在《經濟、社會和文化權利國際公約》下承擔的程序性義務涉及的是《公約》的國際實施機制。在這方面，《公約》規定是非常有限的。在《公約》通過以后，聯合國經濟與社會理事會作為《公約》規定的負責《公約》實施的機構也采取了一些努力。但是，《公約》國際實施機制的真正加強可以說是從20世紀80年代中期，也就是經濟、社會和文化權利委員會建立后開始的。相關機制運作的時間不長，并且在相當長的時期內處于繼續發展的過程當中。這與《公約》的目的和宗旨，尤其是豐富和多層次的國家實質性義務的要求形成了反差。

國家的程序性義務是在聯合國內條約機構的主導下得以實現的，這里我們需要考察的是經濟與社會理事會與經濟、社會和文化權利委員會的地位、制度及其運作。

一 條約機構的沿革和缺陷

根據《經濟、社會和文化權利國際公約》第16條，經濟與社會理事會被賦予對各締約國對《公約》的遵守情況進行監督的職責。經社理事會的相關職能主要是審議各締約國按照《公約》第16至18條提交的國家報告。

《公約》在1976年1月3日生效后，經社理事會通過了第1988（LX）號決議，規定各締約國提交報告的程序和由其進行審查的程序。該決議同時呼吁建立一個“會議工作組”（Sessional Working Group），以幫助經社理事會審查報告。^[37]在這樣的架構下，經社理事會保留了最終的監督裁量權。1978年，該委員會通過了第1978/10號決議，其中包括會議工作組的組織和行政以及1981年的審查國家報告的計劃。^[38]工作組由15名成員組成，都是來自不同國家的政府代表。這些代表是從在經社理事會中擁有席位的國家以及《公約》各締約國中挑選的，并考慮地理分布的均衡性。

該工作組在1980年做好了開始實質性審查國家報告的準備工作。^[39]之后，工作組召開了一系列的會議，但是并沒有顯示出處理國家報告應有的能力。兩個最為明顯的缺點是報告審查方式不能令人滿意和工作組自身的總結報告缺乏質量。工作組成效低下有多種原因。第一，工作組沒有建立起有效的審查國家報告的標準和程序。它的報告僅限于程序性的摘要，而沒有在報告審查的基礎上對國家的履約情況作出實質性結論。^[40]第二，工作組內部成員之間的政治分歧繼續存在，阻礙了審查程序的改進和發展。來自不同國家的成員具有不同的意識形態，對工作組的作用有著不同的認識。某些成員，主要是來自東歐國家的成員曾經竭力避免聯合國專門機構對報告審查程序的參與，尤其是國際勞工組織的參與。^[41]第三，由于工作組成員都具有各自國家的公務員身份，因此人們有理由懷疑他們在工作中的獨立性。工作組的組成就決定了其運作中存在強烈的政治色彩。第四，工作組會期和工作時間的短暫性同樣產生問題。一開始，工作組每年召開一次為期兩周的會議，1980年以后也只是延長為三周。第五，工作組成員缺乏連續性，不利于保證工作組工作的一貫性，并且難以通過實踐形成必要的專業積累。第六，工作組成員出席會議的情況也很不規范，比如，經常使用代理人的做法就不利于工作內在的一致性。^[42]第七，工作組的專業水平并不高，部分原因是其成員絕大多數只是來自各國政府具有政治或者外交技能的政府職員。^[43]結果，工作組在審查報告時所提問題的質量并不高。

1982年聯合國經濟與社會理事會在審查工作組的組成和行政安排時，特別關注工作組的效率以及對其形式與功能的改革。但是，東西兩大國家集團因為長時間的對立，一度不能達成解決的方案。西方國家的觀點是，當時存在的程序不足以協助經社理事會完成《公約》下的職能。而東方國家則普遍對既有的工作架構表示滿意。^[44]最終，經社理事會只進行了微小的改動，比如把名稱改為政府專家會議工作組，工作組成員由《公約》的締約國提名，由經社理事會進行選舉，任期為3年。這些變化都未能從根本上解決工作組在組織和制度方面存在的不足。

1985年，工作組自己也向經社理事會提出了由工作組轉變為獨立專家委員會的建議。^[45]經社理事會很快就認可了工作組的這個建議，決定建立一個專門的專家委員會，即今天的經濟、社會和文化權利委員會。^[46]

這種積極的進展主要有兩個動因：首先是對工作組工作中的不足存在普遍的不滿，其次是聯合國中保護和促進經濟、社會和文化權利的呼聲在不斷地加強。根據1968年國際人權會議通過的《德黑蘭宣言》，聯合國機構已經越來越關注經濟、社會和文化權利的實現及其與經濟發展的關系。而且，隨著第三世界的興起，越來越多的聯合國成員國主張更加全面地對待聯合國體系內的所有人權問題。^[47]

不過，在經濟、社會和文化權利委員會成立過程中的阻礙因素也很大。比如，美國就反對新建委員會的建議，用勞特派特的話說，美國的態度在很多實質性方面近于蘇聯。^[48]在起草《世界人權宣言》時，美國本來是支持經濟、社會和文化權利概念的。美國建議在該宣言中包括經濟、社會和文化權利，并積極參加相關國際人權文件的起草。但是在很早的階段，美國又對聯合國中的人權監督表示出不情愿的態度，尤其是對經濟、社會和文化權利。早在1953年，它就聲稱可能拒絕批準兩公約。同樣作為大國的蘇聯雖然曾經強烈地支持經濟、社會和文化權利，但是后來也不愿意出面支持建立新的委員會。^[49]

因此，雖然聯合國內建立獨立的委員會以加強《經濟、社會和文化權利國際公約》的實施監督的呼聲很高，但是從工作組到委員會的這種進展絕非充分或者激進。它繼承了作為其前身的會議工作組的機制，包括所有的優點和缺點。^[50]

經濟、社會和文化權利委員會是根據聯合國經濟與社會理事會第1985/17號決議建立的。它與《公民權利和政治權利國際公約》下設立的人權事務委員會有類似之處。根據該決議，該委員會的委員應“在人權領域內具有公認的能力，以個人資格工作”，這與之前的工作組有很大不同。在《公民權利和政治權利國際公約》第28條第2款有同樣的規定。

與人權事務委員會一樣，該委員會由18名委員組成，經選舉產生；委員任期4年，可連選連任；其選舉適當考慮地理分布的均衡性和代表不同形式的社會和法律制度。

與人權事務委員會不同的是，經濟、社會和文化權利委員會委員只能由《經濟、社會和文化權利國際公約》締約國提名，并由聯合國經濟與社會理事會選舉。所有經社理事會的成員國可以參加經濟、社會和文化權利委員會委員的選舉，而人權事務委員會委員選舉只能由《公民權利和政治權利國際公約》的締約國參加。

最初，根據決議規定，經濟、社會和文化權利委員會每年在日內瓦召開為期三周的會議。1987年該委員會召開了第一次會議。為了處理委員會在審查國家報告方面存在的嚴重的工作積壓問題，在1990年經社理事會首次同意召開一次附加會議以后，從1993年開始委員會常規性地召開附加的臨時性專門會議。在1993年的第9次會議上，委員會通過了一個提交給經社理事會的決議，“為了能夠完成現有的職能以及新的由《維也納行動宣言和綱領》產生的任務”，要求有新的更多的資源可供利用。^[51]1995年7月25日，經社理事會通過了第1995/39號決議，同意了關于永久性地增加一次年會的要求。在該決議中，經社理事會確認，“為了處理（委員會的）工作負擔并考慮到其繼續面臨的報告的積壓”，委員會有必要每年進行兩次會議，并照此進行了授權。因此，就年會次數而言，經濟、社會和文化權利委員會已經與人權事務委員會一樣。

經濟、社會和文化權利委員會的主要職能是：“委員會應當向聯合國經濟與社會理事會提交有關其活動的報告，包括審查公約締約國提交的報告的情況摘要，并且應當在審查這些報告以及專門機構提交的報告的基礎上，提出具有一般性質的意見和建議，以協助聯合國經濟與社會理事會完成特別是根據公約第21條和第22條所承擔的責任……”^[52]為此，該委員會被賦予一種在“協助”的名義下使用的監督手段，即審查締約國的定期報告。

該委員會與人權事務委員會等其他聯合國人權公約下的條約機構之間最大的區別有兩點。首先是法律地位和獨立性方面的不同。人權事務委員會是一個條約機構，其職能直接由公約規定，只對公約的各締約國負責。經濟、社會和文化權利委員會存在和運作的基礎卻是聯合國經濟與社會理事會的第1985/17號決議。在理論上，經社理事會在任何時候都有權改變該委員會的組成、組織、職能和程序規則。因此，它的職能只限于“協助經濟與社會理事會”完成其根據公約承擔的監督職能，即審查各締約國的國家報告。因此，該委員會被賦予的職權是有限的，而且由于其法律地位和職能基于決議而不是公約，所以具有臨時的性質。^[53]其次是在產生之后到《經濟、社會和文化權利國際公約任擇議定書》制定生效前相當長的一段時間里職能權限方面的不同。以人權事務委員會、禁止酷刑委員會為代表的其他聯合國主要人權公約的條約機構除了負責國家報告的程序的操作，還承擔個人申訴程序、國家間來文程序或者調查程序等更多的職責。^[54]

條約機構是公約國際機制的基礎和平臺，而經濟、社會和文化權利委員會地位的不穩定，再加上職責有限，構成國家在《公約》下實質性義務與程序性義務不對稱性的一個重要表現。

二 報告程序的功能及其局限

根據《經濟、社會和文化權利國際公約》第16條至19條，締約國有義務向聯合國秘書長提交報告，聯合國秘書長應將報告副本轉交經濟及社會理事會，由其按照本公約的規定，審議各締約國在其國家立法及行政程序和實踐中所采取的措施以及在實現公約所承認的權利的過程中所取得的進展。

最早的《經濟、社會和文化權利國際公約》的報告時間表是由三個階段組成的一個周期。據此，依次提交的國家報告分別與三組公約權利有關，即第6至9條、第10至12條和第13至15條。相關程序是在1976年1月3日《公約》生效后由經濟與社會理事會第1988（LX）號決議建立的。完成這個周期的報告義務之后的定期報告是隔兩年提交一次。經濟、社會和文化權利委員會認為這種報告安排對締約國形成過分的負擔，同時也容易產生對《公約》所承認的權利進行區別對待的觀念，^[55]因此，1988年5月24日通過了新的第1988/4號決議，取代了前述第1988（LX）號決議，建立了嶄新的報告時間表。新的報告程序要求在一個綜合性的報告中就整個《公約》進行報告，而不是原來的每次就《公約》中的一組權利進行報告。

在原來的程序下，評定一個特定國家對《公約》的遵守情況，需要經過很長的時間周期，導致不應有的過分延遲。1990年7月20日，締約國提交報告的時間表被再次修改。^[56]修改后的時間表包括兩部分內容：第一部分針對締約國根據原來的報告時間表，繼續業已開始的報告周期作出規定；第二部分包括根據新的制度，國家對《公約》第1至15條進行綜合性報告的時間表。新的締約國（如2001年批準該公約的中國）被要求在《公約》對其生效后的兩年內提交一次報告，隨后每5年提交一次。因此，報告的周期被延長了，從3年變成了5年，從而大大減輕了締約國在《公約》下的報告義務。

在第1個一般性意見^[57]中，經濟、社會和文化權利委員會曾對報告制度的功能或者說目標作了以下闡述。

（1）審查功能。全面審查締約國的立法、行政規定和慣例，使其盡可能充分地符合《公約》。

（2）監督功能。定期監督每項權利在締約國內的實施情況，使締約國意識到在其領土內或者在其管轄下的所有個人享有或者不享有各種權利的程度。

（3）政策擬定功能。為締約國確立政策目標，包括確定反映《公約》條款的優先考慮事項提供依據和指導。

（4）公共監督功能。促使公眾對政府經濟、社會和文化政策進行監督，并鼓勵對相關政策制定、執行和審查的參與。^[58]

（5）評價功能。即有效地評價締約國履行《公約》所載義務的進度。^[59]

（6）發現問題功能。使締約國更好地理解在逐漸實現充分的經濟、社會和文化權利方面所遇到的問題和不足。

（7）信息交流和提高認識功能。使委員會和全體締約國能夠促進各國間的信息交流和提高對共同面臨的問題的認識。

綜上可見，雖然《經濟、社會和文化權利國際公約》在1966年就獲得通過并在1976年得以生效，但是它所規定的報告程序起步較遲、成型很晚，還存在一些局限。

應當指出的是，作為聯合國下各人權公約共有的一項主要的實施程序，國家報告程序真正要發揮作用，還有賴于締約國的真誠合作，取決于締約國與委員會的共同努力。但是，除了道德和輿論力量以外，這種共同努力的保障并不令人樂觀。與《經濟、社會和文化權利國際公約》豐富和多層次的實質性義務相比，單純一個國家報告程序就顯得勢單力薄了。

而且，各締約國所提交的國家報告經常不同程度地存在避實就虛、過于抽象、拖延和審議結果缺乏強制力的問題。對于聯合國國際人權條約制度下的國家報告程序普遍存在的此類問題，近年來有許多來自各方面的批評。^[60]有的評論者建議進行根本的改革，甚至激進地建議廢除整個制度。^[61]

同時，由于主要人權公約都規定了締約國報告程序，這就產生了報告內容的重復，給締約國帶來了繁重的負擔。各國參加或者批準越來越多的人權條約，不同層次、不同要求的報告義務迅速增加和膨脹，接受和審議報告的機構可能是條約機構（如人權事務委員會）、聯合國的政策制定機構（如原來的人權委員會）、聯合國的專門機構（如國際勞工組織、聯合國教科文組織）或者區域性的人權條約機構或者政策制定機構（如歐洲理事會的協商大會）。除了正式的報告要求以外，各締約國還可能面臨并非基于條約的與報告信息有關的要求。比如，聯合國秘書長可以根據《囚犯待遇最低標準規則》（Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners）規定的程序，定期要求各國政府提供有關實施該規則情況及所遇到困難的信息。^[62]這種“非正式”的要求通常也構成報告的重復性。額外的工作負擔造成大量時間和資源的消耗和浪費。

聯合國已經進行了克服這些問題的努力。首先，提出了一系列針對有效實施各人權文件問題的報告。第一個報告由菲利普·阿爾斯頓于1989年提交給聯合國大會。^[63]該報告主要關注的是與有效實施人權條約有關的較為廣泛的問題，如報告程序、行政與財政問題、不同條約機構之間工作統一性的問題等。另外，條約機構主席會議同樣致力于解決現存的監督機構的問題，比如建議引入一個核心文件并進行交叉引用，這一核心文件包括有關國家的基本信息并可以由所有條約機構使用。這一方案是在1988年第二次條約機構主席會議上首先提出來的，并在以后的會議中進行了討論，現在已經成為現實。^[64]

但是，正如經濟、社會和文化權利專家阿爾斯頓在其1997年關于聯合國人權條約的實施的最后報告中所指出的，革新現有的監督機制是一件相當不易的事情，在不遠的將來恐怕是不可能的。他提出的建議包括：普遍地批準6個核心的人權公約；在一定條件下（考慮報告的延遲程度）審議未提交報告國家的國內形勢；改善公共信息資料（這一點由于聯合國人權中心和人權事務高級專員互聯網站的建立在很大程度上得以實現）。^[65]“考慮到現有的報告制度難以維系”，阿氏另外提出了一些解決方案，其中包括具有深遠影響的改革，比如以統一的報告來代替，甚至（由于其作為監督機制的不足）取消現有的綜合性的定期報告制度，^[66]減少現有的條約機構的數目^[67]等。1997年報告提出的另一個引人深思的事實是，現有的報告制度能夠運行只是因為大量的國家延遲提交或者根本不提交報告，而如果大量締約國及時提交報告，現有制度的嚴重不足就會惡化，重要的改革就會更為急迫。^[68]

三 準條約機構工作方法的發展和局限

通過考察經濟、社會和文化權利委員會的工作方法，我們可以更清楚地認識在任擇議定書通過之前的《經濟、社會和文化權利國際公約》的國際實施機制，了解國家在公約之下程序性義務方面的狀況。

經濟、社會和文化權利委員會的建立及其職能是以聯合國經濟與社會理事會的職能為基礎的，根據理事會第1985/17號決議，它的主要工作就是協助經社理事會審查各締約國的國家報告。如果僅僅是協助的話，其作用就是非常有限的。委員會經常創造性地解釋其基于決議頗有局限的職能，而經社理事會一再認可委員會認為適宜的監督《公約》實施的措施。通過對有關決議的寬松解釋，委員會就有了更多發揮作用的余地。

經濟、社會和文化權利委員會最主要的工作職能就是審查國家報告，而實踐中它的職責已經不限于此。該委員會的職責可以總結為三個方面：首先，闡明和解釋公約中所載條款的內容；其次，擴展與其工作有關的信息庫；再次，在經濟、社會和文化權利領域設計監督國家實施的有效制度。^[69]為了完成這些任務，委員會的工作方法主要包括以下五個方面。

（一）一般性意見（General Comment）

從1989年開始，委員會開始采用人權事務委員會的工作方法，即開展有關公約及委員會工作事項的一般性意見。在其1988年第二屆會議上，委員會決定根據經濟及社會理事會對它提出并由聯合國大會批準的一項請求，從其第三屆會議開始根據《經濟、社會和文化權利國際公約》的各條款編寫一般性意見，從而幫助締約國履行它們的報告義務。^[70]

委員會這樣做的目的是，通過一般性意見使歷來從審查這些報告中所獲得的經驗為各締約國帶來益處，從而幫助和促進它們進一步履行公約；提請締約國注意多數報告中的不足之處；建議改善報告程序，并促進締約國、相關國際組織和專門機構為逐漸、有效地達到充分實現《公約》所承認的各項權利的目標而作的努力。^[71]

1989年，經濟、社會和文化權利委員會通過了關于締約國提交報告情況的第一個一般性意見。在導言中，委員會對一般性意見進行了說明，重申了上述目的，并指出，在必要時委員會可根據締約國的經驗和它從這些經驗中得出的結論修改和更新其一般性意見。^[72]

發表一般性意見的實踐表明，經濟、社會和文化權利委員會不僅僅是評論締約國提交的國家報告（這是經社理事會決議授予它的本來的任務），同時，在很大程度上是在進行解釋《公約》和確立相關標準和具體目標的工作。比如，1990年委員會通過題為《締約國義務的性質》（《公約》第2條第1款）的一般性意見就是一例。

經濟、社會和文化權利作為第二代人權具有自己的一些特征，比如更為明顯地顯示出綱領性和原則性的特征，這就帶來了操作上的困難和解釋的必要。經濟、社會和文化權利委員會作為對該公約的實施負有重要責任的聯合國經社理事會下專設的輔助機構，其作出的解釋是具有一定權威性的。各國在實踐當中，尤其是根據《公約》規定履行有關的報告義務時，都可以將其作為重要的參考。但是，委員會作出的一般性意見并不具有法律約束力，只具有建議和倡導的性質。

（二）一般討論日（the Day of General Discussion）

委員會確立的第二種工作方法是設立一般討論日。早在其第二屆會議時，委員會就認識到總結人權領域的認識成果、發展公約知識性體系的重要性。為此，委員會決定每屆會議期間保留一天時間，針對《公約》某一具體權利或者《公約》某一方面進行一般討論，以形成對相關問題更進一步的認識。^[73]一般討論日主要有兩個目的或者功能：“（討論日）有助于委員會進一步加深對相關問題的認識；并使委員會能夠鼓勵所有相關國家參與它的工作。”^[74]

討論日一般是會議期間第三周的星期一。通常，其主題會在一年以前宣布，而討論日進行的情況會寫進委員會的年度報告。來自專門機構的代表（如國際勞工組織、聯合國教科文組織、世界糧農組織和世界衛生組織等）、聯合國特別報告員（如食物權特別報告員，實現經濟、社會和文化權利特別報告員等）以及學者和獨立專家（往往與非政府組織有關）在一般討論日期間會被邀請發表意見，以提高對相關問題的認識。

已經進行過的討論日的討論主題既有特定的權利，也有更具一般性的問題，諸如充分的食物權、住房權、與委員會工作有關的對經濟與社會指數的使用問題、文化權利中的參與權、老年人的權利、健康權、社會安全網的使用、與公約有關的人權教育和公共信息活動、公約締約國義務的解釋及實施、關于世界人權大會建議的賦予個人或者團體提交有關未能遵守公約的來文的公約任擇議定書草案、充足住房權和強迫驅逐、食物權規范的內容、全球化及其對于經濟和社會權利的享有產生的影響等。

這些不同主題的討論和對話可能產生有用的觀點并對特定問題有不同角度的闡發。筆者認為，這是委員會富有創造性的做法，使委員會的工作具有了某種程度的開放性。一般討論日的作用是雙向的，一方面，它對委員會的工作有極大的幫助，使其能夠更深入地認識問題；另一方面，在廣泛參與的基礎上，委員會也能夠將相關的認識傳遞給各締約國和其他國內或國際的行為者。一般討論日的過程和結論如果能夠廣泛傳播，則有助于使經濟、社會和文化權利領域中的更廣泛的行為者（如各種非政府組織等）從委員會已經獲得的對相關問題的認識中獲益。

從另一個角度看，一般討論日是一種務虛會，它的成效取決于討論日的組織和參與水平。雖然一個較為實際的作用是，部分一般討論日的討論導致相關的一般性意見的通過，但是這些觀點和意見常常只是作為總結記錄在委員會的年報當中，鮮有可能被當作進一步行動的基礎。

（三）結論性意見（Concluding Observations）

委員會的第三個工作方法，是將其僅僅提出“一般性質的意見和建議”的作用擴展為針對每一個締約國提交的報告提出關于其遵守《公約》情況的結論性意見。當締約國的報告經過公開會議審議后，委員會舉行不公開會議起草結論性意見。該意見包括若干部分：在導論之后，委員會首先總結特定國家的積極方面，然后是該國存在的阻礙《公約》實施的因素和困難以及值得關注的主要事項，最后委員會提出與締約國應當采取的行動有關的意見和建議。起草完畢后，結論性意見要在會議上公開，所有締約國都可以獲得相關文本。

委員會在結論性意見中的態度是不同的，從僅僅表示對某一締約國的情勢的關注，^[75]到直接宣布《公約》義務被違反，^[76]甚至是基于報告不充分、質量不高而拒絕一個報告，^[77]都是可能的。在早期的會議上，委員會謹小慎微，一般不愿意對某一特定國家表示關注或者不滿，遵守了報告程序非對抗的性質。然而，第五屆會議對多米尼加共和國報告的審議卻成了一個轉折點。來自非政府組織的信息稱，相當數量的家庭被從住處強制驅逐，委員會對這種形勢進行了總結，認為有關情勢“嚴重到足以認為該國沒有尊重《公約》第11條”。^[78]從此，委員會一改原來非對抗性態度的預期，開始較為自由地認定締約國不遵守《公約》的情況。

委員會第七屆會議重新考慮了結論性意見的結構，承認需要有更豐富的標準：“……為了不僅是關注報告或者其他信息在何種程度上……令人滿意或者不令人滿意，而且從公約權利的實施角度關注一國的形勢在何種程度上是令人滿意的。”^[79]筆者認為，值得注意的是，這意味著委員會編寫結論性意見并不一定以國家報告為限。

阿爾斯頓指出，雖然委員會起草和通過結論性意見的實踐“構成了前進方向上的一大步，但是結論性意見在質量上仍然有相當大的提高余地，尤其是在明確性、詳細程度、準確性與具體化方面”。^[80]可以說，這是對委員會工作的一個較高的要求，更是一個少有可能實現的難點。

有學者認為，雖然委員會清楚自己在報告審查過程中存在的不足并努力予以改進，即更多地接觸一個國家的現實情況并針對此情況發表意見，但是，在現有的監督機制之下，要實現這種目標是不太可能的。^[81]筆者同意這種觀點。換句話說，《公約》監督機制本身的不完整性所造成的制度和手段的缺失是更值得檢討的，國家報告程序本身不可能承載太多的要求和期望。

（四）對不提交報告的特定國家國內情勢進行審查

這是委員會偶爾采取的方法，迄今還沒有得到普遍意義上的推廣。

從第五屆會議開始，委員會認為它可以對沒有履行報告義務的締約國的《公約》實施情況進行審查。在第七屆會議上，這一觀點得到確認，并通過了一個針對不提交或者過分延遲提交報告的程序。^[82]對沒有提交報告的締約國的形勢的審查可以基于所有可以獲得的信息，這些信息來自政府間的國際組織或者非政府組織。^[83]適用該程序的例子包括對肯尼亞、^[84]毛里求斯、^[85]贊比亞^[86]和馬里^[87]的形勢的審議。在肯尼亞的例子中，肯尼亞政府非常迅速地作出回應，在委員會第十次會議期間提交了它的初次報告。這被評價為：清楚地說明締約國愿意遵守《公約》下的報告義務，適用“溫和的強制”并沒有損及報告程序的非對抗性的基本性質。^[88]委員會的態度非常認真，在考慮了初次報告中包括的信息以及肯尼亞對委員會提問的口頭答復之后，它要求肯尼亞政府準備一份新的內容更為豐富的報告。^[89]這意味著委員會認為肯尼亞初次報告的質量不高以至于不可能進行適當的審議。

1997年，在一個關于提高人權制度長期成效的聯合國報告中，審議未提交報告的締約國的特定情形被認為是處理一貫不提交或者不及時提交報告的締約國行為的“各條約機構唯一可行的選擇”。^[90]在這方面，經濟、社會和文化權利委員會的實踐被認為是一個創舉。^[91]

但是，筆者認為，這一創舉的意義和影響的普遍性還有待進一步觀察，而且并不樂觀。有一點是肯定的，就是這種做法在操作上還是應當非常謹慎。有兩個標準應當重視：首先，有必要考慮有關國家不提交或者延遲提交報告的原因，是出于不合作，還是客觀條件所限、難以及時和充分地完成報告的義務；其次，有關國家是否出現與《公約》有關的特殊的情勢，即存在嚴重違反《公約》義務的跡象，有及時予以關注和加以審議的必要。鑒于已有的實踐都是針對個別小國進行的，所以不可能對委員會的這種工作方法給予過多的期待。

（五）非政府組織對委員會工作的參與

在早期，受政治分歧和意識形態之爭的影響，聯合國人權公約的條約機構普遍對非政府組織的作用不予重視，甚至是排斥。^[92]1993年5月11日，經濟、社會和文化權利委員會通過了一個由非政府組織參與其工作的具有開創意義的程序。從那時起，非政府組織的參與才變為公開和正式。1996年的第12次和第13次會議的報告中解釋了非政府組織參與委員會工作的規則。^[93]

在準備會前工作小組時，委員會要求秘書處向其成員國提供一份國家分析報告以及所有包含有關其所審查的報告的信息的文件。為此目的，委員會邀請所有有關的個人、機構和非政府組織向秘書處提交相關和恰當的文件，并要求秘書處定期向有關檔案中輸入信息。委員會向非政府組織提供提交信息的機會，以確保獲得盡可能多的信息。非政府組織在任何時候都可以向委員會提供書面信息。委員會的會前工作小組也可以接受任何非政府組織的口頭和書面信息，只要這些信息與工作小組日程上的事項有關。相關信息應該符合下列標準：（1）專門涉及《經濟、社會和文化權利國際公約》條款；（2）與委員會正在考慮的問題有直接關系；（3）可靠；（4）不屬于謾罵性質。同時，從第11次會議開始，委員會要求秘書處將任何個人或非政府組織提交的與某個締約國有關的書面信息盡快轉送該締約國。

實踐中，非政府組織的積極參與確實產生了一些重要的影響。在它們的參與下，委員會曾對包括發達國家在內的一些締約國進行了激烈的質問或者在結論性意見中有所反映。比如，1998年，在反貧困聯盟等非政府組織的直接影響下，委員會在審查來自加拿大的國家報告時，向加拿大政府官員提出了一系列令其尷尬的問題。一名委員問道：“為什么在一個正在經歷著經濟復興的、‘富裕并且顯然是自由的’國家中，貧困婦女的人數還在增加？”另一名委員的問題是：“為什么加拿大政府允許土著人保留區內存在‘劣等民族’的生活條件？”還有委員提出：“削減預算不能以造成非常有害的、非常不人道的社會和經濟后果為代價。但是這種情況目前正在發生。”委員會還在其結論性意見中建議加拿大政府采取行動，將《加拿大人權法案》的保護范圍擴大到經濟、社會和文化權利。^[94]

當然，非政府組織在不同國家的興起和發展狀況是迥然不同的，其作用和影響有很強的差異性和不均衡性。同時，它們參與《經濟、社會和文化權利國際公約》的國際實施機制也缺乏堅實的公約基礎。這些是其局限所在。

綜上所述，可以看出，經濟、社會和文化權利委員會在推動經濟、社會和文化權利的實現方面作出了許多富有創造性的貢獻，并贏得一定的信任和聲譽，從而使委員會作為實施《經濟、社會和文化權利國際公約》條約機構的地位得到強化。

盡管委員會的工作取得了一些成就，但是其成效還遠非令人滿意。當我們說它采取了積極和具有創造性的工作方式時，實際上是參照該委員會成立時有限的職能授權及其原定的單一的工作方式而言的。對于長期缺乏突破和有效舉措的一個公約而言，相關的進步和成就哪怕微小都值得肯定和珍視。但是，長期以來漠視經濟、社會和文化權利在國際層面上的實施監督的情形不應該成為習以為常的東西，對一個國際（準）條約機構工作的理解和善意也不應該取代對相關制度的檢討和批評。

我們還要注意到，該委員會的工作方法主要是一種審議、討論、宣示和建議機制，它受到了《公約》有限的程序性規定的束縛和限制。

國際實施機制的相關程序大體上可以分成強制性（enforcement）、促進性（promotion）和宣示性（declaration）三種類型。國際強制性程序涉及的是具有約束力的國際決策和對各國遵守的國際義務所實行的強有力的國際監督。國際促進性程序包括國際信息的交流和為促進或者幫助各國執行國家義務所作的各種努力，包括運用道義和輿論的力量予以監督和施壓。國際宣示性程序只涉及國際規則的確立和倡導，卻缺乏實施決策，難以直接產生國家義務。這些不同類型的活動可以混合和不同程度地存在于同一事項的國際機制當中。

而在《經濟、社會和文化權利國際公約》下，從經濟、社會和文化委員會的日常運作來看，只是一種以審查國家定期報告并通過針對特定國家的結論性意見為內容的促進型的程序，以及委員會自行采取的以通過一般性意見和舉行“一般討論日”為內容的宣示性的程序。因此，再聯系到委員會“準條約機構”的過渡性特征和報告程序的不足，我們可以得出結論：國家在該公約下承擔的程序性義務是單一和薄弱的，它與國家豐富、多層次的實質性義務相比是不對稱的。

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[1]參見Philip Alston and Gerard Quinn，“The Nature and Scope of States Parties' Obligations under the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights”，Human Rights Quarterly，Vol.9，1987，pp.156-129。

[2]UN Doc.E/1991/23.

[3]參見鄧衍森《從國際人權法論健康權之法理基礎與實踐方式》，《東吳法律學報》1998年第11卷第1期，第64—65頁。

[4]參見David Kennedy，“International Human Rights Movement：Part of the Problem？”，Harvard Human Rights Journal，Vol.15，2002，pp.116-118。

[5]Barbara Stark，“Economic Rights in the United States and International Human Rights Law：Toward an ‘Entirely New Strategy’”，Hastings Law Journal，November，1992，p.79.

[6]王玉葉：《美國對聯合國人權公約之批準態度》，載宋燕輝、焦興禮主編《聯合國與歐美國家論文集》，中國臺灣地區“中央研究院”歐美研究所，1997，第222頁。

[7]日本《訴訟月刊》第35卷第9號，第79頁。

[8]〔日〕大沼保昭：《人權、國家與文明》，王志安譯，生活·讀書·新知三聯書店，2003，第243頁。

[9]〔日〕大沼保昭：《人權、國家與文明》，王志安譯，生活·讀書·新知三聯書店，2003，第208—209頁。參見E/1991/23，Annex Ⅲ，General Comment No.3，para.1，p.83.；M.Craven，The International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights，Clarendon Press，1995，pp.28-29，110-113。

[10]Katarina Tomasevski，Education Denied：Costs and Remidies，Zed Books Ltd.，2003，p.51.

[11]除了《經濟、社會和文化權利國際公約》以外，與教育權相關的關鍵性國際人權文件還包括1948年《世界人權宣言》、1960年《聯合國教科文組織消除教育領域中的歧視公約》和1989年《兒童權利公約》。

[12]參見Commission on Human Rights，Annual Report of the Special Rapporteur on the Right to Education，Katarina Tomasevski，UN Doc.E/CN.4/2001/52，paras.64-77，and E/CN.4/2002/60，paras.22-45。

[13]核心權利的分析模式和方法是有代表性的，在經濟、社會和文化權利委員會有比較廣泛的運用。另可參見委員會關于充足的食物權的第12號一般性意見第7至13段，關于可獲得的最高標準的健康權的第14號一般性意見第12段。

[14]見《關于侵犯經濟、社會和文化權利的馬斯特赫里特指引》第9段。該指引于1997年1月在荷蘭的馬斯特赫里特通過，有來自各國的三十多位專家參加了相關的會議，這是近年來有關《經濟、社會和文化權利國際公約》的有代表性的學理解釋之一。

[15]潘洪其：《農村義務教育需要大輸血》，《北京青年報》2003年4月16日。

[16]G. A. Cernia，R. Jolly and F. Stewart（eds.），Adjustment with a Human Face：Protecting the Vulnerable and Promoting Growth，Clarendon Press，1987.

[17]Human Development Report 1990，Oxford University Press，1990.

[18]World Development Report 1990，Oxford University Press，1990.

[19]UNICEF，The State of the World's Children 2001，New York，2002.

[20]參見 Louis Henkin，“A Post-cold War Human Rights Agenda”，Yale Journal of International Law，Vol.19，1994，p.250。

[21]Henry Shue，Basic Rights-Subsistence，Affluence and U.S.Foreign Policy，Princeton University Press，1980，p.52.

[22]A.Eide et al.（eds.），Food as a Human Right，Tokyo：UN University，1984，pp.154，252-256；Alston，P.，“International Law and the Right to Food”，in Alston，P.＆ K.Toma?evski（eds.），The Right to Food，Dordrecht/Utrecht：Martinus Nijhoff/SIM，1984，p.172.

[23]Alston，P. ＆ K. Toma?evski（eds.），1984.

[24]G. J. H. van Hoof，“The Legal Nature of Economic，Social and Cultural Rights：A Rebuttal of Some Traditional Views”，in Alston，P. ＆ K. Toma?evski（eds.），The Right to Food，Dordrecht/Utrecht：Martinus Nijhoff/SIM，1984，pp.106-107.

[25]UN Doc.E/CN.4/Sub.2/1987/23，1987年7月7日。之前在1983年和1984年還有兩個臨時報告，UN Docs.E/CN.4/Sub.2/1983/25 and UN Docs.E/CN.4/Sub.2/1984/25。

[26]1987年關于食物權的最后報告，第19—50、66段。

[27]1987年關于食物權的最后報告，第67—69段。

[28]UN Doc.E/CN.4/Sub.2/1999/12，para.15.

[29]UN Doc.E/CN.12/1990/SR，4，para.49.

[30]Social and Economic Rights Action Centre（SERAC）and the Centre for Economic and Social Rights v. Nigeria，Communication No.55 of 1996.

[31]Report of the International Law Commission（1977），2 Yearbook of ILC，para.8.

[32]Report of the International Law Commission（1977），paras.11-30.

[33]Matthew C. R. Craven，The International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights：A Perspective on its Development，Clarendon Press，1998，p.107.

[34]UN Doc A/2929（1955）.

[35]UN Doc E/CN.4/SR.272（1952）.

[36]Matthew C.R.Craven，p.108.

[37]ICJ Commentary，1981，p.27.

[38]ICJ Commentary，1981，p.28.

[39]這種審查在經社理事會1978/19號決議中被強調，見ICJ Commentary，1981，p.29。真正的審查是在1982年進行的。

[40]Alston，P.，“Out of the Abyss：The Challenge Confronting the New U.N.Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，Human Rights Quarterly，Vol.9，1987，pp.332-381.

[41]Samson，K. T.，“Human Rights Co-ordination within the UN System”，in Alston，P.（eds.），The United Nations and Human Rights：A Critical Appraisal，Clarendon Press，1992，p.637.

[42]Alston，1987，p.341.

[43]ICJ Commentary，1981，p.29.

[44]ICJ Commentary，1981，p.29.

[45]UN Doc.E/1985/18，para.39.

[46]ECOSOC Resolution 1985/17，in UN Doc.E/1985/85，p.15.

[47]見特別報告員Manouchehr Ganji的報告，The Realization of Economic，Social and Cultural Rights：Problems，Policies，Progress，UN Publication，Sales No.E.75.XIV.2，1975。

[48]Lauterpacht，H.，International Law and Human Rights，Hamden，Archon Books，1968，pp.301，302.

[49]ECOSOC Resolution 1985/17，para.b.蘇聯不是新建委員會的24個發起國之一。

[50]參見Alston，1990，pp.365-393。

[51]UN Doc.E/1994/23（E/C.12/1993/19），Report of the eighth and ninth Session of the Commission on Economic，Social and Cultural Rights.

[52]UN Doc.E/1994/23（E/C.12/1993/19），Report of the eighth and ninth Session of the Commission on Economic，Social and Cultural Rights.

[53]當然，從該委員會建立以后的實踐來看，其地位和職能以決議為依據也有一個好處，比如，決議比公約條款更容易修改和調整，更具靈活性。經社理事會還可以通過新的決議來擴大該委員會的職能，從而避免因修改或者增加公約條款必然帶來的繁瑣和麻煩。

[54]《消除對婦女一切形式歧視公約》的條約機構本來在相當長的時間里跟經濟、社會和文化權利委員會一樣，只負責國家報告程序的職能，1999年10月通過的《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》于2000年12月22日生效，這種情形就發生了變化，該議定書規定了個人申訴程序和調查程序。

[55]見Alston，P.，“The International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights”，in Manual on Human Rights Reporting：Under Six Major International Human Rights Instruments，2nd ed.，United Nations，1997，pp.66-67。

[56]UN Doc.E/C.12/1990/5，p.2.

[57]UN Doc.E/1989/22，Annex Ⅲ.中文譯本參考劉海年主編《〈經濟、社會和文化權利國際公約〉研究》，中國法制出版社，2000，第328—329頁。

[58]為此，締約國應該鼓勵非政府團體參與國家報告的編寫工作。國家應該將有關報告廣泛散發，使一般公眾能夠提出意見。這樣，報告的編寫及其在國家一級的審議可能會跟委員會和國家代表在國際一級進行的建設性對話一樣具有價值。

[59]為此目的，委員會認為，各國應提出具體的標準或者目標，以便評價它們在特定領域中的工作。它還指出，在這方面，在許多領域中，全球性的指標用途有限，國家性或其他更具體的指標卻可極為有價值地顯示進步的程度。

[60]參見“Effective Implementation of International Instruments on Human Rights，Including Reporting Obligations Under International Instruments on Human Rights”，UN Doc.A/CONF.157/PC/62/Add.11/Rev.1。

[61]尤其嚴厲的批評，見A.Bayefsky，“Making the Human Rights Treaties Work”，in Human Rights：An Agenda for the Next Century（L.Henkin and J.Hargrove eds.），Washington DC，1994，p.64。

[62]1984年5月25日經濟與社會理事會通過第1984/47號決議，并于1984年12月14日得到聯合國大會第39/118號決議確認。

[63]UN Doc.A/44/668（8 November 1989）.

[64]早期的討論參見UN Doc.HRI/MC/1988/1（19 October 1988），p.15；UN Doc.HRI/CORE/1（24 February 1992），p.2；UN Doc.A/45/636（1990），pp.7-8。

[65]參見UN Doc.E/CN.4/1997/74（27 March 1997），paras.111，112 and 115-117。

[66]Ibid.，paras.91-93.

[67]Ibid.，para.120.

[68]Ibid.，para.113.

[69]Alston，1992，p.489.

[70]UN Doc.E/C.1987/5，UN Doc.E/C./1988/14 and UN Doc.GA./42/102.

[71]UN Doc.E/C.12/1990/8，para.44.

[72]UN Doc.E/1989/22，Annex Ⅲ.

[73]UN Doc.E/1988/4，para.365.

[74]UN Doc.E/1995/22（E/C.12/1994/20），para.44.

[75]UN Doc.E/1993/22，Report of the seventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Italy，para.193.

[76]UN Doc.E/1991/23，para.249.

[77]UN Doc.E/1995/22（E/C.12/1994/20），Report of the tenth and eleventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Italy，paras.159-164.

[78]UN Doc.E/1991/23，Report of the fifth Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Dominican Republic，para.249.

[79]UN Doc.E/1993/22，“Report of the seventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Italy”，para.263.

[80]UN Doc.E/CN.4/1997/74，1997年3月27日，para.263。

[81]Kitty，pp.43，44.

[82]UN Doc.E/1993/22，“Report of the seventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，paras.39-41.

[83]UN Doc.E/1994/23，“Report of the eighth Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights”，para.44（c）.

[84]Ibid.，paras.66-89.

[85]UN Doc.E/1995/22（E/C.12/1994/20），“Report of the tenth and eleventh Session of the Committee on Economic，Social and Cultural Rights-Consideration of the Report of Mauritius”，paras.165-168.

[86]Ibid.，“Consideration of the Report of Gambia”，paras.187-189.

[87]Ibid.，“Consideration of the Report of Mali”，paras.337-339.

[88]Ibid.

[89]Ibid.

[90]UN Doc.E/CN.4/1997/74，1997年3月27日，para.45。

[91]Ibid.，para.47.

[92]參見Samson，K.T.，“Human Rights Coordination within the UN System”，in Alston，P.（eds.），The United Nations and Human Rights：A Critical Appraisal，Clarendon Press，1992，p.637。

[93]參見道格拉斯·桑德斯《國際人權公約在加拿大的實施》，載王家福、劉海年、李林主編《人權與21世紀》，中國法制出版社，2000，第185、186、191頁。

[94]參見道格拉斯·桑德斯《國際人權公約在加拿大的實施》，載王家福、劉海年、李林主編《人權與21世紀》，中國法制出版社，2000，第187—193頁。