序言

一直以來(lái)，人事管理及公務(wù)員管理是公共行政和政府管理研究的重要內(nèi)容。在澳門公共行政和政府管理研究中，關(guān)于澳門特區(qū)公務(wù)人員制度的研究自然是其中不可或缺的部分。鄞益奮博士的《回歸后澳門公務(wù)人員制度改革研究》一書，對(duì)回歸后澳門公務(wù)人員制度的不斷改革進(jìn)行了較為系統(tǒng)的梳理和分析，不失為了解回歸后澳門公共行政改革和公務(wù)人員制度改革的一部力作。

與中國(guó)內(nèi)地的公務(wù)員制度相比，澳門特區(qū)公務(wù)人員制度存在很大的不同。比如，在公務(wù)人員分類上，澳門特區(qū)實(shí)行的是領(lǐng)導(dǎo)主管與一般公共行政工作人員的分類，在一般公共行政工作人員中，又區(qū)分出高級(jí)技術(shù)員、技術(shù)員、技術(shù)輔導(dǎo)人員、行政技術(shù)助理員及工人五個(gè)類別。這種分類體系和中國(guó)內(nèi)地的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的分類，綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的職位分類體系就有著較大差異。另外，在公務(wù)人員的招聘、職程、評(píng)核、薪酬、福利、晉升、退休、培訓(xùn)、問(wèn)責(zé)、委任等制度方面，澳門特區(qū)的制度規(guī)定和中國(guó)內(nèi)地公務(wù)員制度的相關(guān)規(guī)定也存在相當(dāng)大的區(qū)別。其中，澳門的職程制度和委任制度，更是凸顯了澳門公務(wù)人員制度的特色，特別值得研究公務(wù)員制度的學(xué)者和同人深入討論，共同關(guān)注。

公務(wù)人員制度是由多個(gè)管理環(huán)節(jié)共同組成的系統(tǒng)化的制度體系。衡量公務(wù)人員制度的優(yōu)劣，既要看其與制度環(huán)境之間的適應(yīng)程度，又要看其多個(gè)管理環(huán)節(jié)之間規(guī)定的匹配程度。可以形象地打個(gè)比喻，公務(wù)人員制度就像一條珠鏈，招聘、考核、薪酬、培訓(xùn)、晉升等管理環(huán)節(jié)就像串在珠鏈上的珠子，珠鏈好不好看，不僅取決于每個(gè)珠子好不好看，而且取決于各個(gè)珠子的整體搭配效果。由此，公務(wù)人員制度的改革不但要對(duì)諸如招聘、考核之類的某個(gè)管理環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，而且要進(jìn)行全面的、整體的、配套的、系統(tǒng)的改革。回歸以來(lái)，澳門公務(wù)人員制度改革花了很多力氣和心思，取得的成績(jī)必須肯定。但在不少方面其效果不盡如人意，根本的原因就是：只進(jìn)行片面的改革而沒(méi)有進(jìn)行整體的改革。從回歸后澳門公務(wù)人員制度多年的改革經(jīng)驗(yàn)看，澳門公務(wù)人員制度各項(xiàng)內(nèi)容的改革密不可分，互相關(guān)聯(lián)、互相影響，迫切需要從全局上，把握各項(xiàng)制度的特殊性；從整體上克服各項(xiàng)制度的單一性，協(xié)調(diào)各項(xiàng)制度的關(guān)聯(lián)性；從根本上，提高各項(xiàng)制度的系統(tǒng)性，促成整體性制度改革，從而全面提升政府的治理能力。

在公務(wù)人員制度改革的進(jìn)程中，地區(qū)文化和行政文化的影響和制約作用也不可低估。澳門公務(wù)人員制度改革推行緩慢，除了體制上的原因之外，更重要的是因?yàn)槿狈σ环N“勇于承擔(dān)”的行政文化。另外，在澳門特區(qū)，包括公務(wù)員制度改革在內(nèi)的行政改革都需要在既有的法律框架下進(jìn)行，由此澳門特區(qū)的公務(wù)人員制度改革（行政改革）和法律改革有著密不可分的關(guān)系，在很多情況下行政改革和法律改革需要同步進(jìn)行，否則公務(wù)員制度的改革必然難以推進(jìn)。

對(duì)多數(shù)中國(guó)內(nèi)地的讀者而言，澳門公務(wù)人員制度是一個(gè)較為陌生的領(lǐng)域，需要更多介紹和引薦。鄞益奮博士自從2006年進(jìn)入澳門理工學(xué)院工作以來(lái)，對(duì)澳門公共行政和公共政策進(jìn)行了較為厚實(shí)和系統(tǒng)的研究，《回歸后澳門公務(wù)人員制度改革研究》一書是鄞益奮博士10多年來(lái)對(duì)澳門特區(qū)公務(wù)人員制度研究的匯總。本書條理分明、邏輯清晰，對(duì)澳門特區(qū)公務(wù)員制度的分析較為深入，有其獨(dú)到的見解。在澳門回歸祖國(guó)將近二十年之際，我十分樂(lè)意向關(guān)注港澳政治社會(huì)、“一國(guó)兩制”事業(yè)，特別是關(guān)注澳門公共行政的讀者推薦此書。

陳慶云

北京大學(xué)政府管理學(xué)院

2018年9月20日