第五節(jié) 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的正當(dāng)性基礎(chǔ)

理論基礎(chǔ)是理論分析和制度體系建構(gòu)的邏輯基點(diǎn)，在整個(gè)理論分析和制度建構(gòu)中起到基礎(chǔ)性作用，為理論分析和制度建構(gòu)提供了觀察視角。對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的理論基礎(chǔ)進(jìn)行研究，意在發(fā)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障與一般財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的共性與區(qū)別，從而尋求保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)理由。當(dāng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與其他權(quán)力或權(quán)利之間發(fā)生沖突時(shí)，關(guān)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的理論基礎(chǔ)能夠?yàn)榻鉀Q理論和現(xiàn)實(shí)問題提供基本的分析框架和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

一、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障理論

權(quán)利是法治社會(huì)制度設(shè)計(jì)的基石，權(quán)利的賦予和行使以及義務(wù)的設(shè)定都需要以權(quán)利的享有與實(shí)現(xiàn)為目的。在龐大的權(quán)利體系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)占據(jù)著極為重要的位置。雖然理論上對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)是否能夠作為一項(xiàng)與人格尊嚴(yán)、平等、自由相并列的基本人權(quán)尚存在爭議，但是財(cái)產(chǎn)權(quán)在社會(huì)生活中的重要性從未被否認(rèn)過。財(cái)產(chǎn)權(quán)是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利體系框架的重要因素，起著基礎(chǔ)性的作用。

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體類型之一，是財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中不可或缺的組成部分。農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭或個(gè)體享有的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等在農(nóng)村社會(huì)生活中起到了定紛止?fàn)帯l(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)民增收的作用。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障是財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的一部分，在農(nóng)村社會(huì)生活乃至于整個(gè)社會(huì)的秩序形成中至關(guān)重要。

二、社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)理論

對(duì)社會(huì)弱勢群體的同情和憐憫是基于人性而自然產(chǎn)生的。這一主觀自覺上升到道德規(guī)范和法律規(guī)范的層面，成為社會(huì)主體的行為規(guī)范。道德層面的社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)具有自律性、普遍性特征，涉及社會(huì)生活的方方面面，主要依靠行為主體的主觀自覺以及社會(huì)輿論監(jiān)督發(fā)揮作用。法律層面的社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)旨在通過法律的不平等矯正事實(shí)上的不平等，達(dá)到社會(huì)公平正義的結(jié)果。法律層面的社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)不再是社會(huì)主體出于良知考慮的自愿行為，而是將個(gè)體意識(shí)及非正式規(guī)則上升為法律規(guī)范的形式，并以強(qiáng)制力來保障實(shí)施的體系。在規(guī)范化制度體系視野中，社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)的范圍是有限度的。它只關(guān)注對(duì)社會(huì)生活有重大影響、需要通過法律途徑進(jìn)行矯正的不公平現(xiàn)象。

法律層面的社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)是建立在一定的人像預(yù)設(shè)基礎(chǔ)之上的。在近代社會(huì)，調(diào)整社會(huì)主體從事民商事活動(dòng)的人像預(yù)設(shè)以“無差別的理性人”為基礎(chǔ)。民事活動(dòng)主體被假定為趨利避害、追逐自身利益最大化的理性人。在法律的框架內(nèi)，他們獨(dú)立地基于理性進(jìn)行判斷，過自己決定、自己負(fù)責(zé)的生活。社會(huì)主體之間的個(gè)體化差異被抹殺。建立在“形式平等”“起點(diǎn)平等”基礎(chǔ)上的法律制度體系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的保障。在這一“無差別理性人”基本人像預(yù)設(shè)的場景中，處于社會(huì)弱勢地位的群體在道德層面有值得同情和憐憫之處，但在法律保障的層面與其他主體不應(yīng)有所差別。對(duì)社會(huì)弱勢群體利益的傾斜保護(hù)是道德、倫理規(guī)范的責(zé)任，法律的傾斜保護(hù)會(huì)對(duì)形式公平正義理念形成沖擊，導(dǎo)致對(duì)秩序的破壞。換言之，在“無差別理性人”的理論預(yù)設(shè)下，保護(hù)社會(huì)弱勢群體是社會(huì)生活中道德倫理層面的范疇，不應(yīng)進(jìn)入法律的視野，否則將違背法律面前人人平等的理念，破壞公平競爭秩序，減損“社會(huì)弱勢群體”的獨(dú)立人格與尊嚴(yán)。

在強(qiáng)調(diào)形式平等、起點(diǎn)公平的自由競爭資本主義時(shí)期，“無差別理性人”的人像預(yù)設(shè)最大限度地保護(hù)了社會(huì)主體的行為自由空間，激發(fā)了社會(huì)主體公平競爭的動(dòng)力，為推進(jìn)社會(huì)財(cái)富增長和發(fā)展進(jìn)步起到了重要作用。但是，“無差別理性人”忽視社會(huì)主體之間存在的差異，基于此構(gòu)建的法律體系在局部誘發(fā)了以平等之名行不平等之實(shí)的現(xiàn)象。此類現(xiàn)象集中體現(xiàn)在消費(fèi)領(lǐng)域和勞動(dòng)力市場。關(guān)注社會(huì)主體之間事實(shí)上存在的差異，通過法律上的不平等矯正事實(shí)上的不平等成為近代民法向現(xiàn)代民法轉(zhuǎn)變的標(biāo)志之一。在特殊領(lǐng)域、特定場景突破形式公平的要求，對(duì)社會(huì)弱勢群體予以傾斜保護(hù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平的社會(huì)正義理念在法律體系中被固定下來。不少國家或地區(qū)將消費(fèi)者權(quán)益或勞動(dòng)者權(quán)益納入民法典或制定單行法律法規(guī)予以傾斜保護(hù)。關(guān)于社會(huì)主體的人像預(yù)設(shè)發(fā)生了變化。理性人仍然是人像預(yù)設(shè)的主色調(diào)，但處于社會(huì)弱勢地位的特殊群體也成為人像預(yù)設(shè)的一部分。

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中的一環(huán)，而且是財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中具有相對(duì)特殊性的權(quán)利類型。“20世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民越來越原子化了，越來越如一盤散沙。在土地征收過程中，原子化的農(nóng)民根本不可能與國家機(jī)器相抗衡；即使暫時(shí)結(jié)合起來，也更容易分化。”^[34]農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體在社會(huì)生活中處于相對(duì)弱勢地位。這就決定了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保障的理論基礎(chǔ)除了基于財(cái)產(chǎn)權(quán)共性因素的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障理論外，基于農(nóng)民作為社會(huì)弱勢群體的特殊性還應(yīng)在社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)理論中尋求基礎(chǔ)。

財(cái)產(chǎn)權(quán)保障理論體系下的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障關(guān)注財(cái)產(chǎn)權(quán)的共性因素，以不同類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)平等一體保護(hù)為基調(diào)。在抵御公權(quán)力肆意入侵及發(fā)生權(quán)利沖突的情況下，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與其他類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)相同或類似，均需要在利益衡量和價(jià)值考量的基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷。與之相區(qū)別的是，在社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)的視角下，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障需要考慮農(nóng)民在特定場景中事實(shí)上處于相對(duì)劣勢的特性，從而對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)予以傾斜保護(hù)。這種傾斜保護(hù)既不能忽視或否認(rèn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊性，將農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)淹沒在財(cái)產(chǎn)權(quán)的汪洋大海中，也不能隨意擴(kuò)大社會(huì)弱勢群體利益保護(hù)的范圍，對(duì)涉及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題一律予以傾斜保護(hù)。考察農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)與一般財(cái)產(chǎn)權(quán)的共性與特殊性，探求農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的理論基礎(chǔ)，是科學(xué)、合理設(shè)定農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障規(guī)則體系的前提。

三、政府不得與民爭利理論

在傳統(tǒng)政治理論視域中，政府被視為公共利益的代言人。基于社會(huì)主體讓渡權(quán)利形成的政府，其存在的價(jià)值在于保障社會(huì)主體享有和行使權(quán)利。政府并無獨(dú)立于社會(huì)主體的利益追求，行使公權(quán)力的目的在于保障社會(huì)主體的權(quán)利以及滿足公共利益的需要。政府作為社會(huì)生活主體的代理人，在行使權(quán)力的過程中不會(huì)因?yàn)檎疄橹\求自身利益而增加代理成本或誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。在這一理想的政治圖景中，政府不會(huì)也不能與民爭利。公共選擇理論打破了這一神話。它將政府視為類似于其他社會(huì)生活主體的理性人。作為代理人的政府并非必然是純粹為了公益目的行使權(quán)力。在實(shí)踐中，存在政府或有關(guān)人員為了自身利益背離公眾意愿濫用權(quán)力的可能。

在城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，熱衷于“經(jīng)營城市”的地方政府在聲勢浩大的“科技園區(qū)建設(shè)”“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)”“中央商務(wù)區(qū)建設(shè)”中表現(xiàn)得過于熱忱，難以完全將其歸結(jié)為改善民生和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與繁榮的目的，其間政府是否夾雜著與民爭利的沖動(dòng)不無疑問。

1.土地財(cái)政存在與民爭利之嫌

土地財(cái)政，又稱二次財(cái)政，通常是指列于國家預(yù)算之外，地方政府通過出讓土地使用權(quán)取得的財(cái)政收入。實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政為了緩解資金壓力，紛紛尋求預(yù)算外資金來源，土地財(cái)政越來越受到地方政府重視，在地方財(cái)政收入中所占比重增加，成為地方財(cái)政收入的主要來源之一。土地財(cái)政激發(fā)了地方政府動(dòng)用征收權(quán)力征收農(nóng)地用于出讓的熱情（見圖1-4）。在“政府經(jīng)營城市”理念的主導(dǎo)下，社會(huì)進(jìn)入快速城市化進(jìn)程。在集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地并作為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的過程中，地方政府因土地性質(zhì)及使用用途變化積累了大量的財(cái)政資金（見圖1-5）。

圖1-4 土地出讓面積（2011—2015年）

資料來源：原國土資源部公報(bào)。

圖1-5 土地出讓合同價(jià)款與財(cái)政總收入的比較（2011—2015年）

資料來源：財(cái)政部網(wǎng)站。

土地財(cái)政存在與民爭利之嫌。在集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國有土地，繼而作為建設(shè)用地被開發(fā)利用的過程中，土地的物理屬性并未發(fā)生變化，但因性質(zhì)和用途變化，土地價(jià)值發(fā)生了巨大變化。在龐大的經(jīng)濟(jì)利益面前，地方政府及有關(guān)人員不再是純粹的“公益代言人”，而是謀求地方財(cái)政收入增加、政績或個(gè)人利益的經(jīng)濟(jì)理性人，并成為增值收益分配利益鏈條上的重要一環(huán)。

地方政府及相關(guān)人員與集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民之間難免產(chǎn)生利益沖突、博弈甚至爭奪。這里的利益爭奪主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，直接利益爭奪。征收后的土地使用權(quán)人為使用土地需要支付的成本主要包括兩個(gè)部分：一是向土地所有權(quán)人即國家支付土地使用權(quán)出讓金，二是向被征收主體支付征收補(bǔ)償金。在征收后的土地使用權(quán)人成本預(yù)算一定的情況下，土地使用權(quán)出讓金與征收補(bǔ)償款之間形成對(duì)立關(guān)系。在多數(shù)情況下，地方政府基于自身所處的優(yōu)勢地位參與土地征收的收益分配，而集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民在一定程度上被排除在享有增值收益的主體范圍之外。第二，間接利益爭奪。直接利益爭奪以利益的有限性為基礎(chǔ)，使獲益主體與受損主體之間直接關(guān)聯(lián)，即一方獲益建立在另一方受損的基礎(chǔ)上。在間接利益爭奪中，獲益主體與受損主體之間并不直接關(guān)聯(lián)。地方政府通過土地征收的方式能夠增加土地使用權(quán)市場的供給量，從而提高其收取的土地出讓金總量。在趨利避害觀念的指導(dǎo)下，地方政府在土地征收方面表現(xiàn)出積極的態(tài)度，可征可不征的盡量征，不能征的想辦法也要征等情況普遍存在。公共利益目的的限制形同虛設(shè)，是否有利于增加地方政府的財(cái)政收入成為判斷是否應(yīng)當(dāng)征收的真正標(biāo)準(zhǔn)。在此過程中，雖然地方政府財(cái)政收入的增加并不與集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民分配利益直接關(guān)聯(lián)，但從效果上來看，地方財(cái)政收入的增加與集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民的利益減損之間存在間接關(guān)聯(lián)。

2.防止權(quán)力尋租與公權(quán)力濫用

正如無法將每一個(gè)公權(quán)機(jī)構(gòu)都假定為“公益代言人”一樣，我們也不能將每一個(gè)政府官員都視為“道德高尚的主體”。“每一個(gè)政府官員都不會(huì)因?yàn)橐呀?jīng)成為‘官吏’而在道德上高于其他人類群體，他們在實(shí)質(zhì)上與商人并無不同。”^[35]可見，無論是征收機(jī)構(gòu)還是政府官員個(gè)人，一旦掌握了權(quán)力，就可能利用權(quán)力進(jìn)行尋租，進(jìn)而侵害被征收主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

在征收權(quán)力推動(dòng)下的城市化進(jìn)程中，公權(quán)力與商業(yè)利益之間存在著千絲萬縷、錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系，為權(quán)力尋租的發(fā)生提供了可能性。部分征收機(jī)構(gòu)或個(gè)人成為開發(fā)商謀求商業(yè)利益的媒介或代言人，使得征收權(quán)力成為分割利益的工具。

權(quán)力尋租的結(jié)果，通常是作為被征收主體的農(nóng)民的利益遭受侵害，而行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)及有關(guān)人員與開發(fā)商分享本應(yīng)屬于被征收主體的利益。實(shí)踐中存在征收機(jī)構(gòu)及有關(guān)人員與開發(fā)商相互勾結(jié)，故意壓低征收補(bǔ)償款數(shù)額，采用不合理的安置補(bǔ)償方式惡化農(nóng)民生活的情況。在此情形中，征收權(quán)力與商業(yè)利益相結(jié)合，為不當(dāng)利益正當(dāng)化尋找理由或借口。農(nóng)民喪失了其長期賴以生存和發(fā)展的土地，換取的卻是不合理的安置補(bǔ)償，基本生活可能無法維系；開發(fā)商獲取額外利潤，將部分本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益轉(zhuǎn)移至己處并進(jìn)行分配；征收機(jī)構(gòu)及有關(guān)人員以犧牲公信力為代價(jià)，通過權(quán)力尋租分割本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益。征收主體即國家公權(quán)機(jī)關(guān)因參與商業(yè)利潤的取得和分配，直接與被征收主體形成緊張的對(duì)立關(guān)系。局部的、少數(shù)權(quán)力尋租現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中很容易被夸張或放大，以至于人們不再關(guān)注征收權(quán)力在現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程中起到的積極作用，而將征收權(quán)力想象成肆意侵吞和瓜分農(nóng)民財(cái)富的魔爪。

西方法治國家將以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)形成的私權(quán)壁壘視為防范公權(quán)力肆意入侵的有效工具。法諺“窮人的茅舍，風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王和大臣不能進(jìn)”以生活化的場景形象地展現(xiàn)了市民社會(huì)與政治國家二元分立的圖景，以及“財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”的法律價(jià)值。財(cái)產(chǎn)權(quán)在防范公權(quán)力無正當(dāng)理由入侵私人領(lǐng)域的問題上起到了極為重要的作用。

在傳統(tǒng)中國，社會(huì)大眾不僅在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上與國家、君王之間存在依附關(guān)系，而且在人身關(guān)系上也存在附屬或依附關(guān)系。基于日常生活的需要，主體之間會(huì)明晰財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬和利用，具有穩(wěn)定性。但是，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏理性的制度保障，變動(dòng)的主觀隨意性非常大。在未完成“從身份向契約”的轉(zhuǎn)變，背負(fù)沉重的人身依附枷鎖的情況下，遑論獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度保障。而缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)制度保障又反過來為公權(quán)力濫用提供了土壤，使得無正當(dāng)理由無償限制或剝奪個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)成為社會(huì)常態(tài)。換言之，公權(quán)力的天然合理性以及優(yōu)越性與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障弱化之間形成惡性循環(huán)關(guān)系。對(duì)公權(quán)力不加質(zhì)疑地絕對(duì)服從，為權(quán)力濫用、肆意限制或剝奪個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了可能；而缺乏制度保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)也無力承擔(dān)抵御公權(quán)力的重任，強(qiáng)化了行使公權(quán)力的任意性。

改革開放以來，我國進(jìn)入快速城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化階段。在這一階段早期，法治建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的程度較低。公權(quán)力主導(dǎo)下的城市化、現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，奉行“政府經(jīng)營城市理念”，部分忽視甚至否認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)人為社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出犧牲是合理的。強(qiáng)大的公權(quán)力與孱弱的財(cái)產(chǎn)權(quán)形成鮮明對(duì)比，使得通過土地征收方式增加土地市場供給量，進(jìn)而用于商業(yè)開發(fā)或利用，實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。與巨額的商業(yè)利潤相比，低廉的土地征收補(bǔ)償費(fèi)不值一提，土地征收補(bǔ)償未能形成對(duì)公權(quán)力濫用的有效制約。

伴隨法治建設(shè)的發(fā)展，社會(huì)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)提升，財(cái)產(chǎn)權(quán)法律制度逐漸完善，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障對(duì)濫用公權(quán)力的限制作用日益凸顯。首先，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障要求對(duì)行使公權(quán)力的行為本身進(jìn)行合理質(zhì)疑。行使公權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有充分的正當(dāng)理由。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障構(gòu)成防止土地征收權(quán)力濫用的壁壘，即只有在土地征收權(quán)力滿足公共利益目的需要的情況下才能行使。其次，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障要求行使公權(quán)力必須給予被征收主體公正、適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這一補(bǔ)償構(gòu)成行使公權(quán)力的成本，具有限制作用。在土地征收過程中，征收補(bǔ)償數(shù)額過低，行使征收權(quán)力的成本不足以遏制政府濫用公權(quán)力的沖動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致征收權(quán)力隨意擴(kuò)張。在實(shí)踐中，此起彼伏、愈演愈烈的“中央商務(wù)圈建設(shè)”“科技園區(qū)建設(shè)”“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)”等均體現(xiàn)了征收補(bǔ)償成本過低產(chǎn)生的弊端。征收補(bǔ)償成本沒有形成對(duì)濫用征收權(quán)力行為的有效制約。

3.“漲價(jià)歸公”抑或“還利于民”

土地被征收后的權(quán)屬性質(zhì)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校^而由國家統(tǒng)一規(guī)劃作為建設(shè)用地或其他用途用地進(jìn)行再利用。通常，在國家重新規(guī)劃、利用、開發(fā)土地的過程中會(huì)產(chǎn)生土地財(cái)產(chǎn)增值。這里的問題是：對(duì)于該增值部分應(yīng)當(dāng)根據(jù)“漲價(jià)歸公”的原則由國家享有還是根據(jù)“還利于民”的原則將其歸于原財(cái)產(chǎn)權(quán)人？

持“漲價(jià)歸公”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，集體土地征收后轉(zhuǎn)化為國家建設(shè)用地并被重新進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)、利用所產(chǎn)生的增值部分與農(nóng)民群體之間并無直接關(guān)聯(lián)。一方面，增值部分并非農(nóng)民投入相應(yīng)的資產(chǎn)和勞動(dòng)進(jìn)行經(jīng)營的結(jié)果，而是因利用用途變化產(chǎn)生的。因此，基于土地用途變更產(chǎn)生的增值收益應(yīng)當(dāng)歸國家。另一方面，農(nóng)民基于土地權(quán)屬變更獲得了相應(yīng)的補(bǔ)償，額外再獲得補(bǔ)償缺乏事實(shí)或法律依據(jù)，構(gòu)成對(duì)城市居民的不公。而持“還利于民”觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，土地增值的漲價(jià)部分是集體土地用于開發(fā)、利用的必然結(jié)果，屬于土地發(fā)展權(quán)應(yīng)有的內(nèi)容。倘若將土地增值的漲價(jià)部分歸于國家，無異于剝奪了原集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的部分權(quán)益，構(gòu)成對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的侵害。

概言之，“漲價(jià)歸公”觀點(diǎn)從國家投入與土地增值收益之間的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為土地增值收益是國家投入進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。“漲價(jià)歸公”并不否定對(duì)被征收人進(jìn)行公正合理的補(bǔ)償，只是禁止被征收人獲得不當(dāng)利益，從而平衡城市居民與農(nóng)村村民之間的利益。而“還利于民”觀點(diǎn)則側(cè)重于土地增值收益與原有土地之間事實(shí)上的關(guān)聯(lián)，將土地增值收益視為集體土地發(fā)展權(quán)的自然延伸。綜上，“漲價(jià)歸公”與“還利于民”觀點(diǎn)的初衷都是善意的，均具有一定的合理性。

我國關(guān)于土地征收的現(xiàn)行法律規(guī)范體系從整體上而言秉承了“漲價(jià)歸公”的理念，即因土地用途變化帶來的增值收益歸公。“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府。”^[36]在實(shí)踐中，突破年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，考慮被征收土地將來的用途因素，提高征收補(bǔ)償數(shù)額，讓農(nóng)民分享土地增值收益的情況越來越普遍，已經(jīng)成為不可阻擋的發(fā)展趨勢。從理論上如何正確認(rèn)識(shí)“漲價(jià)歸公”與“還利于民”的關(guān)系，正確處理兩者之間的矛盾沖突，是亟須解決的重大理論問題。

我國土地所有權(quán)二元結(jié)構(gòu)及所有權(quán)權(quán)屬變更的單向維度，在一定程度上切斷了土地增值收益與農(nóng)民之間的聯(lián)系。集體土地在轉(zhuǎn)化為國有土地后才被重新規(guī)劃、利用、開發(fā)進(jìn)而產(chǎn)生增值收益，與土地征收前農(nóng)民在土地上的投入和改良行為之間并無直接關(guān)聯(lián)。但是，這一認(rèn)識(shí)僅考慮了土地改良行為對(duì)土地增值的影響，并未考慮由于土地資源的稀缺性和不可替代性所產(chǎn)生的土地資本自然增值，即因土地用途改變以及流動(dòng)性發(fā)生變化而產(chǎn)生的增值溢價(jià)。被征收土地因其所處的特定位置，從農(nóng)業(yè)用地變更為建設(shè)用地，其價(jià)值就可能呈幾何速度增長。尤其是在城市化建設(shè)進(jìn)程中，征收“城中村”土地或進(jìn)行新城建設(shè)而征收城市周邊郊區(qū)土地的情形下，土地增值與土地資源所處的特殊位置之間的關(guān)聯(lián)較為明顯，而與國家征收后的投入之間的關(guān)系相對(duì)較弱。

絕對(duì)的“還利于民”夸大了土地增值收益與土地性質(zhì)和用途改變之間的關(guān)聯(lián)，將土地性質(zhì)和用途改變視為土地增值溢價(jià)的唯一要素。土地征收后的增值溢價(jià)不只是土地用途改變的結(jié)果。集體土地與增值收益的取得之間不存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。國家為改造被征收土地周邊的環(huán)境和設(shè)施以及重新規(guī)劃進(jìn)行了大量投入，這可能是土地增值收益形成的主要因素。即便是對(duì)于征收“城中村”土地或者城市周邊郊區(qū)土地，土地增值收益主要來源于土地性質(zhì)和用途改變的情形，也不能否認(rèn)國家在土地征收前進(jìn)行土地規(guī)劃以及在改造周邊環(huán)境中發(fā)揮的作用。故土地增值收益不應(yīng)全部歸屬于農(nóng)民群體或個(gè)人。

現(xiàn)代化與城市化的文明成果應(yīng)當(dāng)由全體社會(huì)成員共同享有，既不能將農(nóng)民群體排除在外，也不能將其作為唯一的受益主體。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的抽象受益主體，城市社區(qū)居民與農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有同等權(quán)利。國家、集體、農(nóng)民個(gè)體甚至城市社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)依不同身份以不同方式參與分享土地增值收益。