導論：試論20世紀中國鄉村治理的邏輯

賀雪峰^[1]

一 引論

2006年，中央宣布取消農業稅，這是中國歷史上的重大事件。農業稅在中國至少有2000多年的歷史，皇糧國稅已內化為中國農民政治正確的一部分，河北有“交了糧，自在王”^[2]的民諺，“自在王”是說國家不擾民，無為而治，無為而治的原因并不是國家不想治，而是傳統國家是典型意義上的弱國家，缺少深入社會的能力和治理技術。“自在王”的前提是“交了糧”，“皇糧國稅不可免，但是皇糧國稅不能太重，必須輕徭薄賦。稅賦太重就會引發嚴重問題”^[3]。

進入近代以來，面對西方列強的入侵，中國不得不以現代化作為回應，現代化的前提是增加從農村社會的資源提取，以發展現代事業，如建立現代警察制度和教育制度，用于洋務運動，發展軍事工業。傳統的弱國家的基層治理制度難以滿足從農村社會提取大量資源的要求，國家必須建立一個強有力的自上而下的現代行政體系，以有效地從農村抽取資源。晚清至新中國成立前，在抽取農村資源和國家政權建設之間，一直沒有找到一個平衡點，國家政權無能力建立有效的官僚機構，而是靠復制擴大舊有的治理制度，即政權內卷化，從農村抽取的資源大多被非正式中間機構的貪污所消耗，從而產生了政權合法性的嚴重危機。^[4]

真正完成國家政權建設，并能夠從農村社會有效抽取資源，是新中國成立以后的事情。新中國成立以后不久，在農村建立人民公社，通過政社合一的制度，將農民有效地組織起來，并因此完成了從農村抽取資源進行現代化建設的任務。

從20世紀80年代開始，中國已經建立了完整的國民經濟體系，農村經濟占國民經濟的比重越來越小，國家越來越不依賴從農村抽取資源來進行現代化建設。以承包制為開端的農村體制改革，很快就由經濟體制到行政體制。至1984年，人民公社解體，鄉（鎮）人民政府成立，“鄉（鎮）政村治”治理架構最終確立，國家將強有力地伸入農村基層的組織體系收縮回去。

20世紀80年代至2006年的20多年時間，是一個過渡階段，是在中國回應現代化要求中，通過國家政權建設來擴大從農村抽取資源的20世紀80年代以前階段，和2006年取消農業稅后國家不再從農村抽取資源，出現了以工哺農、以城帶鄉的新階段的過渡階段。而20世紀80年代前的階段，又可以分為兩個時期，一是新中國成立前的晚清至民國時期，國家試圖通過政權建設以有效抽取農村資源卻很不成功的時期，和新中國建立以后國家通過人民公社體制完成了從農村抽取資源以建設現代國家任務的時期。這樣，考察20世紀100年的鄉村治理，就有了三個不同的可考階段。而正是通過窺視20世紀80年代以來的過渡時期，我們可以發現貫穿在20世紀中國鄉村治理背后的邏輯線索。

沒有疑問，20世紀中國鄉村治理的基本問題是承接19世紀中國回應西方挑戰而不得不現代化而來的問題。這個問題展開就是國家能否通過政權建設，建立起一個可以深入農村基層社會的組織體系，以能夠從農村有效抽取用于現代化事業的資源。具體可以展開為兩個指標，一是組織體系能力，二是抽取資數量。較強的組織體系能力可以抽取較多的農村資源用于國家現代化的目標；較弱的組織體系能力在強制抽取較多資源時，不僅會造成嚴重的政權合法性喪失的后果，而且抽取出來的資源被中間層大量消耗，產生如杜贊奇所說政權內卷化的后果。溫鐵軍認為，20世紀一百年的工業化幾乎都是由政府主導，都要面對如何從高度分散的小農經濟提取剩余的問題，也就是說：“誰能夠解決政府與小農之間交易費用高到幾乎無法交易的矛盾，誰就成功。”^[5]溫鐵軍的意思很明確，國家能夠低成本地從農村抽取資源，是實現工業化的前提，否則國家就不可能有效回應西方的挑戰。除了英美等工業化超前的國家更多依靠新興資產階級和市場外，德、日、法等工業化置后的國家，以及今天廣大的第三世界國家，工業化一定要靠國家權力強制從農業抽取剩余來實現。

為了回應西方挑戰，中國不得不向現代民族—國家轉型，并進行國家政權建設。國家政權建設首先需要改變傳統國家“無為而治”的狀況，進而建立起強有力地向農村延伸的基層組織體系。不過，在缺乏現代技術條件的情況下，試圖建立起強有力的抽取農村資源的基層組織體系，卻遠非易事。強有力的基層組織體系的建立，往往是國家政權建設的成果，而非原因。考量中國的現實國情，一方面是小農數量龐大，高度分散，剩余很少；另一方面是農民的國民意識并未確立，卻囿于一個個傳統的村莊和宗族群體之中，中國是由一個一個以宗族等傳統組織為單位的沙子組成的一盤散沙時，國家借以從農村提取資源的基層組織體系，更加難以有效建立起來。如果不從國家與農民關系方面著手，將難以理解近代以來國家政權建設的成效，同時也就難以理解20世紀中國鄉村治理及其變遷的邏輯。

本文先從20世紀80年代以后國家與農民的關系說起。

二 改革開放以來的鄉村治理

20世紀80年代以來，中國農村實踐著兩個相互關聯的基本制度，一是以承包制為基礎的經濟制度，二是以鄉政村治為架構的政治制度?！班l（鎮）政村治”是指在鄉（鎮）一級建立人民政府，以取代解體的人民公社，在村一級實行村民自治，由村民選舉村委會，實行民主決策、民主管理和民主監督，鄉（鎮）政府與村委會的關系不再是領導與被領導關系，而是指導與被指導關系。

從20世紀80年代以來中國鄉村治理的實踐看，有三個重要因素需要考慮。第一個要考慮因素是國家一直期待鄉村兩級為中國現代化建設做出貢獻，具體表現就是將各種現代性的任務通過自上而下的壓力型體制層層傳達下去，這些任務最終都需要由農民出錢、出物、出工來完成。這些自上而下的任務，與國家繼續從農村收取的稅費，是國家從農村汲取資源的兩種方式，表現在農民那里，就是所謂“農民負擔”。國家從農村汲取資源或所謂的農民負擔并非20世紀80年代以來的新生事物，而是自晚清現代化以來一直進行著的現代性事業的一個部分。

自20世紀80年代以來的鄉村治理實踐中，第二個要考慮的因素是以家庭為單位的承包制的實施。農戶以家庭為單位進行農業生產，農民“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。國家期待以家庭為經營單位的農戶，在收獲之后，能夠自覺完成自上而下的各種稅費任務。

第三個要考慮因素是鄉（鎮）政村治，是自20世紀80年代以來就開始實施的村民自治制度。村民自治是由村民選舉村委會來實行民主治理的制度，村委會并非鄉（鎮）政府的下級，不被鄉（鎮）所領導，而只是接受鄉（鎮）的指導。從制度安排上講，村民自治制度對于維護村民的正當合法權益有利，村干部由村民選舉，對村民負責。

在整個20世紀80年代，分田到戶不久，農村經濟有了很大的發展，農民收入有了相當的提高，農民負擔不重，鄉村干部不壞，輕徭薄賦，無為而治，鄉村治理狀況較為平穩，農村社會一片祥和景象。

但自20世紀80年末期開始，鄉村治理問題凸顯，具體表現有三個。一是農民負擔過重持續得不到解決；二是鄉村債務越來越多，鄉村集體資產越來越少；三是鄉村干部的腐敗越來越嚴重，干群關系日益緊張。因為考慮到這些狀況可能會誘發嚴重的政治社會后果，國家不得不自2003年開始，在全國農村實行稅費改革，并最終在2006年通過取消農業稅，來解決20世紀80年代以來越來越惡化的鄉村治理狀況。

基于上述，筆者需要回答的關鍵問題是，為什么在20世紀80年代末以后的10多年時間，中國農村的治理狀況會迅速惡化到這樣嚴重的程度，其背后的機制是什么，究竟是什么樣的鄉村治理邏輯在起著作用，以及從中可以窺見整個20世紀中國鄉村治理中的什么秘密？

撇開20世紀80年代不說，在90年代的10年，國家為了快速實現經濟社會的快速發展，自上而下下達了很多達標升級任務，這從全國各地農村仍然殘留的標語，如“人民工程人民建，建好工程為人民”等中依稀可見，也可以從中央下達的數十個減輕農民負擔文件所列禁止向農民收費項目中見到。中國進行現代化建設，向農民提取資源有其合理性和必然性，20世紀90年代國家向農民提取的資源數量，相對人民公社時期，仍然是少的。問題是，為什么20世紀90年代的壓力型體制，在短短的10年時間里就造成了如此嚴重的惡果？這就需要到國家與農民的關系中去找。

國家從農民那里汲取資源用于建設各種事業，需要依托縣鄉村三級組織進行，正是通過縣鄉村三級組織，國家與承包經營的2億多戶小農打交道：國家從農民手中收取各種用于現代化建設事業的稅費，而農民從國家那里得到部分公共品供給的好處。

溫鐵軍很早就指出，解決國家與收入很少但數量極大的小農交易問題，是理解20世紀歷史的關鍵。^[6]溫鐵軍的認識是極其深刻的。但國家與小農交易的具體過程及機制，溫鐵軍沒有展開來講，而這恰恰是理解20世紀中國鄉村治理的關鍵所在。

整個20世紀90年代，在中央自上而下達標升級的壓力下，縣鄉村三級除了向農民收取稅費，沒有其他辦法可以完成上級下達的任務。除上級下達的各種任務以外，縣鄉村三級自身的運轉也需要通過向農民收取稅費來維持。在20世紀90年代中國中西部農村，縣鄉兩級財政收入60%以上用于教育，如果縣鄉兩級政府不能從農民那里收取稅費，諸如教師工資的發放、政府日常運轉等都會成為問題。也就是說，即使縣鄉兩級為政清廉，沒有任何貪污腐敗行為，縣鄉兩級也必須有效地從農民那里收取稅費。如果不能從農民手中有效地收取稅費，縣鄉政府將不能運轉，各種達標升級任務也無法完成。

問題是，縣鄉兩級不可能直接面對廣大農戶，并從農戶那里收取稅費，縣鄉兩級必須找到一個比農戶大的繳納稅費的單位，這個單位就是村委會。有三個原因使縣鄉兩級無法直接面對農戶，一是農戶數量太大，每戶所納稅費不多，如果農戶沒有繳納稅費的積極性，或者說農戶要抵制稅費，縣鄉干部幾乎不可能一家一戶上門催收稅費，這樣收稅的成本太高。二是縣鄉干部對村莊的情況不太熟悉。村委會居于熟人社會之中，村干部住在村莊，與村民十分熟悉。離開村干部，鄉（鎮）要收稅，甚至無法找到納稅的對象。事實上，在20世紀90年代，縣鄉政府向農戶收稅，根本離不開村干部，即使由縣鄉（鎮）干部對某些“釘子戶”采取強硬措施，也往往有村干部充當縣鄉的內線。正是村干部向縣鄉報告，誰是村中拒絕繳納稅費的“釘子戶”，對誰采取強硬措施，這可以起到殺雞嚇猴的威懾作用。三是縣鄉（鎮）干部無法有效核定每戶應繳稅費，也無法合理確定農戶不能按時繳納交稅費理由的是否正當真實，農戶是否因為疾病返貧，或遭受特大自然災害而致糧食嚴重減產。

總而言之，因為農戶的稅額太小，而縣鄉政府對村莊農戶又不熟悉，使縣鄉兩級向農戶收取稅費時，離不開村干部。農戶作為一個納稅單位明顯太小。只有當農戶的負擔很輕，他們有納稅積極性時，縣鄉政府才可以較為容易地從農戶那里收取稅費。20世紀90年代的情況顯然不同，一方面是自上而下的達標升級任務，使農民負擔很重；一方面，由于干群關系普遍緊張，農戶繳納稅費積極性不高，有些地方甚至出現了抵制稅費的情況。

縣鄉政府收取稅費的困境在于，雖然大多數農戶都膽小怕事或有強烈納稅意識的人，但總有少數消極分子甚至“釘子戶”不愿按時繳納稅費，甚至拒絕繳納稅費。拒絕繳納稅費并非沒有理由，比如莊稼歉收或重病返貧，繳不起稅費，或其他編出來的種種理由，或干脆就是不繳稅的“釘子戶”。如果縣鄉政府不能強迫釘子戶繳稅，或不能清楚地區分出不繳稅（或減免稅費）農戶理由的村莊合理性，第二年就會有成倍增加的農戶以相同理由拒絕繳稅或要求減免稅費?？h鄉政府收取稅費的難度每年驟增。

縣鄉政府為了能夠將稅費收取上來，就必須在村一級打主意。具體來說，縣鄉政府從兩個方面來打村一級的主意，一方面是從村集體方面打主意，因為中國農村實行雙層經營的經濟制度，村一級仍然是一層經營單位，縣鄉兩級不直接面對農戶，而是將稅費任務下達到村，再由村一級向農戶分解，村一級變成了納稅單位；另一方面是從村干部方面打主意。如果縣鄉兩級可以調動村干部協助收取稅費的積極性，縣鄉收取稅費的能力必將大幅增強。

將村一級作為納稅單位，縣鄉兩級將稅費任務下達到村，縣鄉兩級就可以從面向千家萬戶小農收取稅費的困境中解脫出來。然而，僅僅將村一級作為納稅單位還不夠，還必須調動村干部收取稅費的積極性。村干部收取稅費的積極性，來自收取稅費的難度和從收取稅費中可以獲得的報償（及不能收取稅費時受到的懲罰）的權衡，收取稅費難度越低，村干部對報償或懲罰就越敏感。

降低稅費收取難度的一個辦法是利用大部分糧食收購政策。一方面農民繳納公糧是任務；另一方面國家仍然壟斷糧食的收購，尤其是20世紀90年代中后期實施糧食順價銷售政策期間。農戶必須向國家交售糧食，但農民不能直接從糧食收購部門結算現金，而是由村委會到糧食部門結算現金，然后再將結算來的現金扣除農戶應繳稅費后，多退少補，由村委會與農戶結算，即所謂“戶賣村結”?！皯糍u村結”的核心是農戶將糧食賣給國營糧站，鄉村干部為了收取稅費，就要組織動員農民賣糧，正所謂“催糧派款”。

因為糧食是看得見摸得著東西，且國營糧站壟斷收購渠道，就使催糧難度遠小于收款難度，“戶賣村結”大大降低了鄉村向農戶收取稅費的難度。但是，“戶賣村結”也有兩大問題，一是糧站將農戶賣的糧食款結算到村后，村干部傾向于按農戶最高負擔扣除稅費，縣鄉兩級因為村級收取稅費比較容易，而愿意在正當的農民負擔以外，收取超額的農民負擔。雖然中央三令五申嚴禁增加農民負擔，實際情況卻一直難有改善。二是“戶賣村結”，農戶不愿將糧食賣給國營糧站，從而影響了糧食“順價銷售”政策的實施，中央三令五申不允許“戶賣村結”，而必須“戶賣戶結”。

“戶賣戶結”使錢直接到了農戶手上，村干部再去收錢，收取的難度就大大增加了。村干部不只是要在收錢的幾個月中起早貪黑到各家各戶中費口舌，而且必須給那些有理無理不交稅費的農戶以顏色，包括請鄉（鎮）政府出面，組織小分隊對“釘子戶”采取強制措施。問題是，村干部如果沒有得到好處，他們為什么要協助縣鄉兩級向農戶收取稅費？

縣鄉兩級在實踐中采取了很多調動村干部積極性的辦法，如懲罰性的辦法包括，撤換完不成稅費收繳任務的村干部，點名批評，等等；僅僅懲罰性措施不夠，還必須有獎勵性措施，這些措施如允許村干部搭車收費，許諾村干部完成稅費任務可以得到一定比例的獎勵，默許（甚至鼓勵）村干部將村集體的財產化公為私，默許村干部私分自上而下的濟貧物質和濟貧款，幫積極完成稅費收繳任務的村干部子女安排工作（臨時工），等等。鄉鎮一級為了有效完成稅費收繳任務，還會有意識地安排那些“狠人”當村干部。很快，鄉（鎮）一級與村干部就結成了“利益共同體”，村民當然知道村干部在鄉（鎮）政府默許下面的謀私行為，村民上訪告狀，鄉（鎮）卻萬般包庇，于是干群之間的矛盾激化起來。

當鄉村利益共同體形成，干群矛盾進一步激化時，村民會進一步抵制稅費收繳，縣鄉為了完成稅費任務就不得不采用更加極端的辦法，如辦學習班、攝谷子、拆房子等辦法來強制收稅，強制收稅必然導致惡性事件的發生，惡性事件一多，就會極大地影響黨和政府在農民中的形象，就會造成政權合法性危機。因此，中央必須對惡性事件作嚴厲處理，并通過諸如“焦點訪談”等，將不良形象推給縣鄉兩級，而將光輝形象留在中央。

在農民不愿繳納稅費，中央對農村惡性事件處罰又嚴的情況下，為了應對即時的財政危機，鄉村兩級很快便打起了村集體尚存的信用和集體資產的主意。一是縣鄉鼓勵村干部借貸上繳稅費。在20世紀90年代末期，農村普遍出現村集體以高息借貸上繳稅費的情況。二是鼓勵村干部變賣集體資產（包括“四荒拍賣”），以交納稅費。高息借貸和變賣集體資產以完成上繳任務，其嚴重后果可以想見，村民的不滿也就可想而知。村干部頂住村民壓力，高息借貸或變賣集體資產完成上繳任務，必然有強大的個人得利好處，不然他們就不愿白挨村民的罵。鄉（鎮）默許村干部得好處，甚至創造條件讓村干部所得好處變得合法，比如出臺文件允許村干部低價拍賣集體資產，而買者即為村干部的親友，等等。短短數年，幾乎全國農村都出現了巨額的村級債務，村集體資產被變賣一空。此時，村一級信用破產，資產全無，縣鄉兩級縱使有再大的調動村干部積極性的愿望，也不再有用。鄉村利益共同體破裂，縣鄉不再能夠從農村提取資源。這個時候，農村稅費改革就是不得不采取的補救措施了。

在這中間，相當部分農村，縣鄉兩級還創造了由經管部門經營的農村合作基金會，并在不長的時間被搞垮，其邏輯與村一級高息借貸上繳稅費一樣，不再贅述。

三 改革開放以來國家與農民關系的癥結

從以上討論可以看出，自20世紀90年代以來10多年的時間，因為分田到戶的小農收入比較少，數量特別大，國家要從農村抽取用于現代化建設資源的成本很高，代價極大，且在這個過程中，迅速出現了如同杜贊奇所描述的20世紀上半葉華北農村基層政權內卷化之類的弊病。

造成國家抽取農村資源成本很高代價極大的原因，與人民公社解體后，國家退出鄉村社會，不再能夠有效介入村莊社會生活，從而不再能有效獲取小農狀況的信息有關。具體來說，國家要能夠從農村社會有效抽取資源，必須解決兩個問題，一是降低收稅成本，二是明確納稅責任。

從明確納稅責任來講，一旦國家將稅費負擔按田畝和人頭量化到戶后，應該繳納稅費的農戶均必須按時足額繳納稅費，一旦有一戶不繳，則在村莊社會中，就會有一批人效仿不繳，這種放大效應是農村熟人社會的普遍現象。農戶是否按時足額繳納稅費，與兩個因素有關。一是國家是否熟悉村莊，是否公平合理地分配了稅費負擔；二是國家能否及時準確地對拒絕繳納稅費的“釘子戶”采取強制措施。如果國家不熟悉村莊，在小農收入很少風險很大的情況下，不能照顧出現天災人禍家庭的困難，而強制收稅，就不只是不公正，而且會逼得農戶沒有活路。換句話說，在村莊中，分配稅費負擔是一件很不容易的事情，有農戶不繳納稅費，是因為繳納不起，無力繳納。如果國家要對不繳納稅費的農戶采取強制措施的話，至少不能對那些無力繳納稅費的農戶采取措施。

在村莊中，有人無力繳納稅費，也有人有各種拒絕繳納稅費尤其是拒絕交費的理由，這些理由是村莊熟人社會里的人才懂得地方性知識，國家不可能懂也不需要懂，因為要懂這些地方性知識的成本很高，這是一些很難扯得清的村莊的皮。^[7]還有人沒有理由隨便找個理由拒絕繳納稅費，沒有理由找理由拒繳稅費的農戶，就是“釘子戶”，出現一個“釘子戶”，國家不采取強硬措施，就會接著出現第二個、第三個“釘子戶”，就會出現成百上千個“釘子戶”。

國家必須對“釘子戶”采取強制措施。拔掉“釘子”，其他農戶也就不敢不繳稅費，國家才有可能從農村有效抽取資源。但是，拔“釘子”有很大的風險，一是要拔真“釘子”，而不是對那些無力繳納稅費的農戶采取強制措施，否則國家的行為就不正義。二是要真正地拔“釘子”，就是要對那些真正具有影響力的“釘子”采取措施，既不能欺軟怕硬，又不能以硬碰硬，要殺雞嚇猴。拔“釘子”的一個辦法是將那些拒繳農業稅的農戶告上法庭。在20世紀80年代即有此類例子。但是，拒繳農業稅的農戶大多有地方性理由，農戶更多拒繳的是各種政策性收費。法庭判決農戶抗稅罪的負面影響極壞，因此最高人民法院在20世紀90年代下發內部通知，不允許地方法院受理與農民負擔有關的案件。公安部門也發文不允許警力介入向農戶收繳稅費的事務中。甚至中央政策文件中也一再明確規定不允許鄉村組織“小分隊”，用強制手段向農民收取稅費。

不拔“釘子”，農戶拒繳稅費的群體效應就迅速出現。拔“釘子”，一是要求國家真正熟悉村莊，至少在村莊內有可靠的內應；二是一旦允許拔“釘子”，國家可以用專政工具建立對農戶的巨大權力優勢時，國家（縣鄉村）不會因為這個巨大的權力優勢，而超額收取農民的稅費。但事實上，在20世紀90年代，幾乎所有農村地區，一旦允許拔“釘子”，很快就會出現向農民收取超額稅費的情況，且村莊的內應也并不一定可靠，他們往往從自己的利益出發謊報村情。結合起來就是說，縣鄉村三級并非忠實的國家機器，他們是由有具體利益的人所組成的，這些人可能會利用巨大的權力優勢來謀取個人好處，比如建設政績工程、面子工程，甚至就是為了從農戶那里收取稅費以獲得個人好處。在20世紀90年代的農民負擔惡性事件背后，幾乎都有縣鄉村干部不良行為在里面發酵。依靠專政工具收取稅費，最終會對政權合法性產生極其負面的影響。這也是中央一再要求專政機關不得介入農民負擔中的原因。

缺少強力部門在農村收繳稅費中的作用，鄉村干部收稅的辦法就只有說好話，這也是在20世紀90年代中國農村普遍見到的情境。說好話的藝術很多，但總體來講，村干部說好話的能力比鄉干部強，因為村干部是村莊地方性知識的真正載體，^[8]鄉（鎮）干部卻往往不熟悉村民。村干部對一戶又一戶農戶做工作，采用特殊主義而非普遍主義的辦法來收取稅費，對那些硬的“釘子”戶說好話，對那些膽小怕事的農戶說狠話，給那些貪小便宜的農戶以小小的好處，等等。^[9]

用費口舌說好話的特殊主義辦法收取稅費，終究不能持續，因為這種辦法無法做到公平和人人滿意。村莊是一個熟人社會，鄉村干部在收稅時欺軟怕硬的軟肋很快就暴露在村民面前，向農民收稅費的難度一年難上一年。收稅成本變得畸高。

國家不允許專政機關介入，縣鄉村在強大的不得不完成稅費收繳任務的壓力下面，在口舌費盡也不起作用之后，便動用灰色力量。^[10]給村干部以灰色好處，以調動村干部收稅費的積極性，將那些人見人怕的狠人推舉上來擔任村干部。變賣村集體資產和資源，利用村莊信用借貸上繳等等辦法，都會創造出來，從而進一步加速了農村社會的衰敗。

從以上討論，我們可以歸納出改革開放以來國家與農民關系的癥結如下。

1.國家希望從農村抽取資源用于現代化建設事業。

2.國家借助縣鄉村三級與分散的農戶打交道。

3.分散農戶的狀況千差萬別，自上而下的各種政策在農村必須有所變通地執行，變通政策為“釘子戶”創造了鉆政策空子的機會。

4.“釘子戶”的出現，會產生示范效應，從而出現普遍拒繳稅費的情況。

5.國家若允許專政機關介入農村稅費收繳之中，尤其允許用專政機關來拔“釘子”，則因為專政機關的巨大權力優勢，而會拔掉很多不是釘子的農戶。

6.一旦縣鄉兩級借助國家專政權力建立對農戶的巨大力量優勢，縣鄉必然會超出農民實際承受能力收取稅費。

7.不允許專政機關介入農民負擔中，縣鄉的第一個辦法是利用村干部這個農村熟人社會地方性知識的載體，通過說好話等特殊主義的辦法，挨家挨戶做工作，上門收稅費。特殊主義不僅離不開村干部，而且成本極高。

8.特殊主義更大的弊病在于其不可持續性，一次說好話可以有效，多次就有問題。說過幾次好話，連哄帶騙將稅費收取上來，終會失信于農民，農民也會看透縣鄉村三級欺軟怕硬的本質。

9.縣鄉為了及時足額收取稅費，就不得不在灰色地帶想辦法。

10.灰色地帶想辦法的后果，是為了暫時收取稅費的需要，而徹底犧牲農村未來發展的可能性。這種辦法無異于自殺行為。這種自殺行為在2003年稅費改革前的全國農村已是普遍現象。正是如此，稅費改革不得不搞。

對改革開放以來尤其是20世紀90年代以來10多年國家與農民關系的討論，我們獲得了一個分析20世紀中國鄉村治理的重要視角。如改革開放以后一樣，在20世紀上半葉和人民公社時期，國家都需要從農村抽取大量資源，相對來說，晚清至民國時期，國家從農村抽取資源，產生了嚴重后果，這個后果就是政權合法性的嚴重危機，最終導致了國民黨政權的覆滅。對照改革開放以來國家與農民關系的變化，這一點很好理解，那就是人民公社創造了奇跡，因為在人民公社時期，國家從農村抽取的資源遠高于此前的晚清至民國時期，也遠高于此后的改革開放時期。但人民公社時期的鄉村治理狀況總的來說是不錯的，干群關系也不錯，農村公共品的供給也不錯，等等。那么，人民公社時期的秘密究竟何在呢？

我們先來看一看20世紀上半葉的鄉村治理狀況。

四 20世紀上半葉的鄉村治理

20世紀上半葉，晚清至民國政府面臨著同樣從農村社會抽取資源，以完成現代化的任務。從農村基層社會抽取資源的辦法，就是擴張國家在農村基層的權力，尤其是通過建立新興的行政組織，以獲取興建學校、擴大公共事業和用于國家其他現代化目標所需要的資源。

在傳統中國社會，國家從農村抽取資源數額相對較少，并形成了相應地從農村抽取資源的制度。按杜贊奇的說法，這套制度中最為重要的，是協助國家從農村社會抽取資源的“地方政權并不是由想撈取利益但毫不負責任的營利型經紀人，而是由社會精英所控制的”^[11]，地方社會精英的權威建立在權力的文化網絡基礎上。權力的文化網絡包括不斷相互交錯影響作用的等級組織和非正式相互關聯網，例如市場、宗族、宗教和水利控制的等級組織以及庇護人與被庇護者、親戚朋友間的相互關系，構成了施展權力和權威的基礎。在文化網絡中，鄉村精英出于提高社會地位、威望、榮耀并向大眾負責的考慮，而并不是為了追求物質利益，而出任鄉村領袖。^[12]

僅僅依托傳統權力的文化網絡，不足以從農村社會中抽取足夠用于現代化建設的資源，國家權力在農村基層社會擴張，力圖拋開舊有權力的文化網絡，重建新的國家在農村基層的政權體系。但事實上，拋開了舊權力的文化網絡，新建立起脫離傳統的基層政權雖然從農村抽取資源的數量增加了，但這些從農村抽取出來的資源有相當部分被這個抽取資源的體系本身所消耗，而未能為國家財政做出像樣的貢獻。具體地說，國家為了從農村抽取足夠資源，不僅在農村建立了正式的政權機構，而且依靠非正式的機構（典型是培育營利型經紀）來推行政策，從而出現了國家政權擴張中的嚴重“內卷化”，“內卷化”的國家政權無能力建立有效的官僚機構從而取締非正式機構的中飽私囊貪污行為，這是國家政權對鄉村社會增加榨取的必然結果。^[13]因為政權的內卷化，使得國家財政收入增加與地方上無政府狀態同時發生，農村社會進一步被壓榨乃至破產。最終，在取得現代性成果之前，國家在農村基層合法性破產的嚴重后果，便吞噬了政權建設的所有成果。

也就是說，在20世紀上半葉，鄉村治理的邏輯可以從兩個方面展開，一是國家關心的從鄉村社會抽取較多資源的目標及相應地將國家權力向鄉村社會延伸的努力，二是鄉村社會如何應對國家要求及如何展開自身的運轉邏輯。20世紀上半葉的復雜歷史（經歷了晚清、北洋政府、民國政府、日據時期）和區域差異，在本文中只是簡要描述20世紀上半葉鄉村治理的邏輯線索。

在傳統社會，一方面國家實行“無為而治”，農民稅負不重，同時通過諸如攤丁入畝等改革措施，使國家可以通過掌握土地來固定收取田賦。另一方面農村社會存在的權力的文化網絡，使村莊社會容易形生保護型經紀，從而在國家從農村抽取資源與傳統社會運轉之間達成相對平衡。

進入20世紀以后，國家試圖通過基層政權建設，增加從農村抽取資源的數量。國家在農村建立的基層組織本身，也成為擴大向農村社會抽取資源的理由，一方面是基層組織本身需要有財政支出，另一方面是國家往往難以控制基層組織中飽私囊的貪污行為。

為了從農村抽取足夠的資源，國家延伸到農村的基層政權在傳統的田賦以外，不斷創造出新的稅種和稅源，但基層政權事實上無力向每個農戶收取這些費用，簡單的辦法就是以村莊為單位進行攤派，此為攤款。當國家以村莊為單位來收取攤款時，如果村莊具有強大的內聚力，或村莊內權力文化網絡仍在，則村莊領袖就會較為公正地按習慣法向農戶分攤款項。

但是，國家無休止地增加從農村抽取資源和基層政權越來越多的攤款，使村莊傳統的權威領袖難以應對時，他們便退出了村莊政治領域?；鶎诱酁榱藦拇迩f有效獲取資源，而在村莊中尋找營利型經紀，尤其是村莊中不受地方約束的“狠人”來充任國家與農民之間的稅收經紀人，這樣的“狠人”不是依據國家的法律，也不是依據村莊的習慣，而是依據個人利益，依據可以榨取資源的難易程度，來決定如何分派攤款。出自村莊內部的營利型經紀加速了村莊傳統文化網絡的衰敗，并激化了村莊矛盾，村莊分化加劇，弱勢農民生存越來越困難，這就極大地削弱了國家政權在農村的合法性。

依據從改革開放以后國家與農民關系的討論中獲得的感悟，筆者將20世紀上半葉鄉村治理的邏輯歸納如下。

1.國家需要增加從農村社會抽取資源的數量，以回應西方的現代化挑戰。

2.為了有效抽取資源，同時推進農村現代性事業的建設，國家權力向農村社會延伸，如晚清在農村實行鄉（鎮）自治，建立區鄉政府等基層政權。

3.相對于龐大的分散農戶來說，基層政權雖然擁有暴力（警察隊等），卻很難真正有效地伸入農村社會內部以從農村抽取資源。

4.基層政權依托原有的村莊保護型經紀來抽取資源，并且按照村莊而非按農戶攤派款項。

5.如果基層政權可以依托既有系統收取更多稅費，基層政權就有動力攤派更多款項，無論這些攤款是用于上繳縣政府，或舉辦新政，還是用于中飽私囊。

6.如果建立了有效的行政監察體系和正式的官僚化體制，區鄉將較多的攤款用于建設新政，如果只是建立了半官僚化的體系，則基層政權將較多的攤款用于補貼官方收入的不足。

7.越來越多的以村莊為單位的攤款，使分派攤款的工作越來越不容易完成；村民采用各種辦法拒絕交納攤款，使得村莊內有權威的保護型經紀不再愿意擔任這個苦差，村莊精英退出村政，村莊地痞占據村莊領導人的位置。村莊地痞借向農民征收攤款以獲取個人好處，傳統村莊權力的文化網絡被破壞，營利型經紀進入村莊社會內部。

8.營利型經紀進入，使村莊更加缺乏約束基層政權的能力，基層政權通過鼓勵營利型經紀自肥，以從村莊獲得更多攤款。村莊內部團結破裂，傳統的內聚能力解體，村莊互助減少，村民應對生產生活風險的能力大大減弱，從而村莊更加破敗，生產更加萎縮，提供稅費攤款的能力進一步降低。

9.村民越不能忍受基層政權和村莊營利型經紀的掠奪，基層政權越是利用營利型經紀壓榨村民，政權的合法性因此越低。

10.政權合法性越低，征收攤款就越不容易，就越要給村莊營利型經紀更多好處、更大權利和更多利益，就要用更多的資源去征收攤款，就要花費更多的資源去養活從農村抽取資源的這些半官僚及非政府的龐大群體，政權的內卷化會越來越嚴重。

11.最終，在從農村抽取資源以建設現代事業的好處可以回饋農村之前，農民已經無法忍受農村中的破敗和壓榨，農民起而成為革命的力量以反抗這個政權。

20世紀上半葉和改革開放以來兩個完全不同時期國家與農民的關系，可以發現驚人的相似之處。國家從農村社會抽取用于現代化事業的資源時，其所借重的基層組織體系出現了嚴重的內卷化，農民負擔在快速增加，農村基本的生產生活秩序被快速破壞，而國家從農村中獲取的資源只是略有增加。國家只是從農村中抽取了不多的資源，農民卻承擔了極大的代價，而基層組織借助國家抽取資源的壓力，形成了強固有力的利益共同體。在強固有力的利益共同體面前，任何制度都趨于無效。

造成以上結果的原因大致有兩個，一是國家缺少對基層政權的監控能力，二是國家缺乏與小農進行低成本交易的制度化手段，而國家缺少對基層行政組織監控能力的原因，恰恰是國家缺乏與小農進行低成本交易的制度化手段。

所謂國家缺乏與小農進行交易的制度化手段，是說中國農村，農戶數量龐大，農民收入很少，國家幾乎不可能與每戶小農直接進行稅費征收的交易。在傳統社會，國家是通過國家經紀和以鄉紳地主為主導的相對自治的社會中的保護型經紀之間的平衡，來解決國家與農戶之間的稅賦交易。因為稅賦較輕且穩定，配合與之適應的文化象征，國家以較低征收成本將不可免除的皇糧國稅收上去。近代以來農村稅費的大幅度增加，很快就將傳統社會中相對平衡的國家與農民的關系打破，國家不得不借助暴力，以及鄉村社會內部的力量，采取特殊主義的辦法，來獲得較多的稅費資源。兩個時期的差異是，在20世紀上半葉，國家在農村建立的政權雖然暴力性較強（警察用于收稅），政權力量卻十分松弱，離開村莊內部的力量，基層政權無法直接與小農交易。改革開放以后，國家政權的能力遠較20世紀上半葉強，但中國社會主義政權的性質不允許基層政權隨便使用暴力，離開暴力的威脅，基層政權就不得不用說好話來獲取資源了。

在國家缺乏與小農進行制度化交易手段的情況下，特殊主義就顯得十分重要。特殊主義的前提是給基層政權以變通的空間。國家可以下達各種完成稅收任務的指標，達標升級的指標從限制農民群體上訪數（不能超過多少）到不允許出現惡性事件等指標，卻不能具體規定基層政權按照現代稅制據實征收的制度。

稅收尚且如此，用于人民事業人民建的收費（在20世紀上半葉同樣存在如建新式學校、地方公共事業等），就更是因時、因事、因地而宜，基層政權要有自主的空間。

一旦基層政權有了自主的變通空間，迫于國家提取資源的壓力，自上而下達標升級的壓力，以及基層官員獲取政績、謀取好處的動力，鄉村利益共同體很快便得以形成，一旦國家對基層政權的監督失控，事情很快就會變得一發不可收拾。

五 “人民公社”具有一定合理性

相對來說，“人民公社”時期，國家從農村抽取大量資源，但基層政權較少腐敗，干群關系相對緩和，國家政權沒有陷入內卷化的困境之中。究其原因，與“人民公社”的組織架構有關。

“人民公社”的組織架構，除“三級所有，隊為基礎”以外，還是一個政社合一的單位，通過“人民公社”政社合一，國家第一次將組織體系延伸到生產隊——農村社會的最基層，因為生產隊是集體所有制“人民公社”的一個層次，國家可以有效地掌握全國每個地區農村的實際情況，從而可以制訂一個如毛澤東所說的“全國人民的生活水平每年應當提高一步，但是不能提得太高”^[14]的計劃，有計劃地將農業生產增加的資源用于現代化建設事業。同時，國家也有能力通過“人民公社”向生產隊征收公糧，提取用于現代化建設的資源。國家既然可以穩定地從生產隊提取用于現代化建設的資源，國家就不會允許鄉村之間結成一個上瞞國家、下欺農民的鄉村利益共同體，也不會允許基層組織竭澤而漁。正是借助了“人民公社”制度，中國才成功地完成了國家政權建設的重任，并在自力更生的基礎上建立起一個完整的現代國民經濟體系，基本上實現了社會主義工業化的目標。

“人民公社”當然也有問題，尤其是作為其基礎的生產小隊，既是一個生產單位，又是一個分配單位，集體生產和共同分配不利于調動農戶個體的生產積極性。因此，在中國初步建立現代化的工業體系之后，在改革開放之初，即通過分田到戶，重建了以家庭責任制為基礎的小農經濟。

正是因為“人民公社”時期完成了從農村提取資源建設現代化事業的目標，改革開放以后才可以做到對農民的輕徭薄賦，也才有可能在2006年取消農業稅，國家不僅不再從農村提取資源，反而開始規劃實施以工哺農、以城帶鄉建設社會主義新農村的戰略。

六 結語

從以上對20世紀中國鄉村治理三個不同階段的討論可以看到，決定20世紀中國鄉村治理狀況的基本邏輯，是國家要找到有能力從農村大量抽取資源的組織手段。中國小農數量龐大而農民剩余收入很少，在農村情況十分復雜而國家事實上又很難深入村莊的情況下，國家幾乎不可能建立制度化程度很高的抽取稅費的辦法。特殊主義則使國家幾乎不能控制基層政權各種正當或不正當地從農村抽取稅費的行為，同時國家征稅的壓力，使農村基層很快結成一個具有強大的自我利益的利益共同體，這個利益共同體大量消耗了從農民那里抽取的資源，從而使國家陷入農民負擔大大增加、國家稅費收入卻增加不多的政權建設內卷化的困境。國家為了完成從農村抽取資源以有效用于現代化事業的目標，就不得不重建一個堅強有力的基層組織體系，這就是“人民公社”得以產生的理由。

改革開放得益于人民公社所完成的從農村抽取資源建設現代化事業的成就，已經建成的現代化事業反過來為農村提供反哺（如化肥、機械、化纖服裝、電力等）。改革開放以后，農村實行承包責任制，又回到小農經濟的格局，但這個時候，國家已經建立起來完整的現代國民經濟體系，無須再從農村抽取過多資源了。

20世紀90年代農民負擔過重，大部分原因出自國家在某些時候急于求成，以為通過自上而下地下達達標升級任務，調動地方政府建設現代化事業的積極性，就可以有一個更快的經濟發展速度和更快更好地建設中國的現代化事業。然而，國家忽視了20世紀90年代中國農村在小農經濟基礎上，已經失去了可以有效從農村抽取資源以用于現代化建設事業的組織手段，由于缺乏有效的組織手段，在自上而下的壓力下面，鄉村結成利益共同體幾乎成為必然。由此造成的后果是在短短10多年時間里，中國的鄉村治理就陷入極大的困境。如果在20世紀90年代，國家不是那么急于求成，而是在農村基層實行“消極行政”，^[15]鄉村利益共同體就無法結成，中國的鄉村治理狀況就遠非目前的亂象。而之所以國家可以在20世紀90年代在農村實行消極行政，是因為中國已經完成了從農業中抽取資源建設工業化的歷史任務。20世紀90年代以來的鄉村治理危機，在某種意義上是因為國家對宏觀形勢判斷失誤造成的一場本可避免的危機。

幸運的是，由于國家已經成功實現工業化，國家財政收入主要來自工商業而非農業，盡管20世紀90年代鄉村治理的危機不可收拾，但國家依然有能力采取取消農業稅，停止從農村社會抽取資源，并轉而實行以工哺農的新政。倘若沒有中國由農業社會向工商社會的成功轉型，中國在20世紀90年代鄉村治理危機的后果無疑將十分嚴重。

由于政策失誤而導致的20世紀90年代中國鄉村治理危機，使筆者獲得了一個重新觀察和審視20世紀中國鄉村治理邏輯的機會。值得深省的是，在對待歷史時，學界往往過于注重個人因素、過于注重歷史細節和偶然性，而忽視歷史的規律性。

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[1] 賀雪峰，武漢大學社會學系主任，教育部長江學者特聘教授。本文原載黃宗智主編《中國鄉村研究》總第4期，2009。

[2] 梁漱溟：《中國文化要義》，上海世紀出版集團，2004。

[3] 據葉謙計算，甚至在清朝中期最繁榮昌盛的幾十年中，政府全部收入額也不超過全國每年谷物生產的5%～6%。見吉爾伯特·羅茲曼《中國的現代化》，上海人民出版社，1989。

[4] 杜贊奇認為：“國家政權內卷化是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系，如中國舊有的營利型經濟體制來擴大其行政職能。”〔美〕杜贊奇：《文化、權力與國家》，王福明譯，江蘇人民出版社，2002。

[5] 溫鐵軍：《百年中國，一波四折》，《讀書》1999年第12期。

[6] 溫鐵軍：《中國農村基本經濟制度研究》，中國經濟出版社，2000。

[7] 孫立平、郭于華：《軟硬兼施：正式權力非正式運作的過程分析》，《清華社會學評論》特輯，鷺江出版社，2000。

[8] 蘇力：《送法下鄉》，中國政法大學出版社，2000。

[9] 仝志輝、賀雪峰：《村莊權力結構的三層分析》，《中國社會科學》2002年第3期。

[10] 所謂灰色力量，是指那些政策規定不清晰，介于體制性措施與黑惡勢力之間的力量，或指合法與非法之間的廣闊地帶的力量。

[11] 〔美〕杜贊奇：《文化、權力與國家》，王福明譯，江蘇人民出版社，2002，第51頁。

[12] 〔美〕杜贊奇：《文化、權力與國家》，王福明譯，江蘇人民出版社，2002，第3頁。

[13] 〔美〕杜贊奇：《文化、權力與國家》，王福明譯，江蘇人民出版社，2002。

[14] 《毛澤東選集》第5卷，人民出版社，1977，第106頁。

[15] 賀雪峰、王習明：《論消極行政》，《浙江學刊》2002年第6期。