二 石油產(chǎn)業(yè)的“封閉-行政化”范式

1978年黨的十一屆三中全會開啟了中國社會發(fā)展新的歷史階段，它標(biāo)志著中國社會開始了具有歷史性意義的巨大轉(zhuǎn)型。改革開放政策的推行，使經(jīng)濟建設(shè)成為（當(dāng)時）中國社會發(fā)展的中心議題。根據(jù)黨的基本路線，改革就是要解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，就是要改革既有制度中束縛生產(chǎn)力發(fā)展的環(huán)節(jié)。就中國石油產(chǎn)業(yè)而言，盡管當(dāng)時中國社會已經(jīng)邁入了市場化改革與轉(zhuǎn)型的時代，但是中國石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（總體上）更多的還是繼承了計劃經(jīng)濟體制下的發(fā)展模式。與1978年之前石油產(chǎn)業(yè)完全由國家行政部門來主導(dǎo)運作的模式有所不同，改革開放后，國家再次對中國石油產(chǎn)業(yè)的管理體制進行了變革。1982年，國家撤銷了之前成立僅兩年的國家能源委員會，其下屬的石油部、煤炭部、電力部開始實行直接由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的體制。在石油產(chǎn)業(yè)的組織形式上，成立了國家石油公司。1982年2月，中國海洋石油總公司成立，由石油部歸口管理，全面負責(zé)中國海洋石油的對外合作業(yè)務(wù)，獨享在對外合作海區(qū)進行石油勘探、開發(fā)和銷售的專營權(quán)（董星亮，2004）。

1983年7月，為了對全國重要的煉油、石油化工和化纖企業(yè)進行集中管理，國家將原石油部等部門及部分石化企業(yè)合并，組建了中國石油化工總公司，專門負責(zé)全國石油產(chǎn)品的生產(chǎn)與原油加工煉制。1988年9月，國家再次撤銷石油工業(yè)部、煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部，成立能源部。在原石油工業(yè)部的基礎(chǔ)上組建了中國石油天然氣總公司（以下簡稱中石油）。在能源部內(nèi)設(shè)立石油總工程師辦公室，負責(zé)協(xié)調(diào)中石油和中國海洋石油總公司（以下簡稱中海油）的開發(fā)、生產(chǎn)建設(shè)業(yè)務(wù)。^[13]至此，中國石油產(chǎn)業(yè)形成了由國有三大石油總公司分割主導(dǎo)的基本格局。換言之，1988年，中國石油產(chǎn)業(yè)封閉-行政化范式的基本格局已經(jīng)奠定并總體延續(xù)到了1998年（盡管期間在局部領(lǐng)域進行了零星的改革）前后。

1.“封閉-行政化”范式的總體特征

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展范式來講，1988～1998年，中國石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展總體上呈現(xiàn)較為明顯的“封閉-行政化”范式的特征。在這一范式下，石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體市場環(huán)境具有較強的封閉性，開放度不夠。也就是說，圍繞石油產(chǎn)業(yè)所構(gòu)建起來的石油市場具有較強的封閉性，參與競爭與互動的經(jīng)濟行動主體比較少。而且主導(dǎo)市場內(nèi)經(jīng)濟行動的核心機制主要是非市場的行政計劃機制，即國家對石油產(chǎn)業(yè)的行政控制比較明顯，對國內(nèi)石油市場的政策性規(guī)制與限制保護比較強，外部競爭者很難獲得市場準(zhǔn)入的機會。

在“封閉-行政化”的發(fā)展范式下，中國石油產(chǎn)業(yè)較多地沿襲了改革開放前計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，政府是引導(dǎo)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展最重要的主體。在這一階段，盡管已經(jīng)成立了中石油、中國石油化工總公司（以下簡稱中石化）以及中海油三大主要的國營石油公司，但對石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到?jīng)Q定性影響的仍然是中央政府及其石油管理部門（而且，三大國營石油公司仍然承擔(dān)較多的行政職能，具有較強的行政色彩）。石油資源的勘探、開采、石油煉化、石油化工等各個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)也基本上受國家的行政計劃指令控制。比如，石油資源區(qū)塊的分割、石油生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分割、石油貿(mào)易（國內(nèi)貿(mào)易、國外貿(mào)易）等領(lǐng)域的事務(wù)從根本上都分屬不同的行政管理部門。因此，盡管改革開放后中國進入了市場化變革的階段，但中國石油產(chǎn)業(yè)市場化的步伐卻相對緩慢，離真正的市場化、開放化格局的距離還相對遙遠。

關(guān)于封閉行政化范式下的中國石油產(chǎn)業(yè)，學(xué)界在對其產(chǎn)業(yè)特征的描述上基本達成了一致，即一種依靠行政分割而形成的“上下游分割、內(nèi)外貿(mào)分治、海陸分家”的專業(yè)化分割主導(dǎo)格局（習(xí)文靜，2007；楊嶸，2004b；劉毅軍，1998）。

2.“封閉-行政化”范式的具體內(nèi)涵

如前所言，1988～1998年，“封閉-行政化”是中國石油產(chǎn)業(yè)的基本范式。中國的石油產(chǎn)業(yè)在一種相對封閉的市場、制度與政策環(huán)境下演化發(fā)展。盡管在有限領(lǐng)域、局部環(huán)節(jié)引入了某些市場機制的要素，如1992年后成品油營銷市場民營資本的進入，^[14]但是石油產(chǎn)業(yè)在石油定價機制、市場競爭與市場參與、管理體制與企業(yè)組織形式、外部合作等主要方面，仍然呈現(xiàn)較為明顯的市場封閉性，政府行政計劃控制的色彩仍然比較濃厚。

首先，就石油定價機制而言，1998年之前，中國的石油產(chǎn)品定價基本上是一種政府行政指導(dǎo)定價，而且在很長的一段時間里實行的是政府固定定價機制（常海虹，2008）。如果按照嚴格的市場原則，那么石油及石油產(chǎn)品在流通市場上的價格應(yīng)該是按照消費者與供給者之間的供需關(guān)系決定。如果市場上石油產(chǎn)品供大于求，則石油產(chǎn)品價格應(yīng)該下降；如果出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況，則石油產(chǎn)品價格應(yīng)該上漲。這符合自由市場經(jīng)濟的基本理念。但是在“封閉-行政化”的產(chǎn)業(yè)范式下，中國石油市場主要由非市場的定價機制所主導(dǎo)。這主要是指國家緊緊地掌控了石油產(chǎn)品的定價權(quán)。由于我國長期實行相對低的石油價格政策，因此，在計劃色彩還比較強的階段，政府力圖通過控制石油價格的方式來實現(xiàn)石油市場的穩(wěn)定，更主要的是為了保持整體國民經(jīng)濟能夠免受石油價格波動帶來的震蕩性影響。

當(dāng)然，為了適應(yīng)市場化改革的需要，國家曾在一段時間里對石油產(chǎn)業(yè)實行過定價機制的探索性改革。20世紀80年代初，由于我國石油生產(chǎn)遇到了較大的瓶頸，大慶油田等主要的石油生產(chǎn)企業(yè)的增產(chǎn)率開始降低。為了激勵石油生產(chǎn)企業(yè)的積極性，國家在1981年實施了原油包干政策。所謂原油包干政策就是指政府允許石油生產(chǎn)企業(yè)（油田）在完成國家一億噸原油生產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，將超額完成量按國際市場價格出售或出口，其收入作為石油勘探開發(fā)基金。由此便產(chǎn)生了石油定價的“雙軌制”，并逐步形成了以國家定價為主、計劃內(nèi)外多種價格并存、計劃外實行最高限價的局面（王燕梅，2008；楊嶸，2004b）。但是由于雙軌制導(dǎo)致了石油市場價格的混亂，國家在1994年取消了雙軌制，重新回到了國家統(tǒng)一定價。^[15]

從雙軌制的廢棄到回歸政府統(tǒng)一定價，我們可以發(fā)現(xiàn)，在1998年前的“封閉-行政化”的產(chǎn)業(yè)范式下，市場化定價的嘗試并沒有成為主導(dǎo)的定價機制。在政府或國家力量的干預(yù)下，石油產(chǎn)業(yè)的定價機制尚不能反映市場供需的波動，相反，仍然只是一種行政計劃的產(chǎn)物。有研究者指出，20世紀80年代開始實行的雙軌制本質(zhì)上是一種封閉的政府行為，市場機制只是扮演了有限的角色（Wu，2003），政府定價機制的恢復(fù)本質(zhì)上又是對市場化取向的價格管理體制改革的一種倒退（王燕梅，2008）。

與定價機制相關(guān)聯(lián)，“封閉-行政化”的產(chǎn)業(yè)范式下，石油市場的流通消費領(lǐng)域也呈現(xiàn)較強的國家行政控制特征。與1978年之前的石油流通體制稍有不同，1988～1998年，國家對石油流通市場的控制主要是通過三大國營的石油公司（以中石化為主）來執(zhí)行。雙軌制期間，除石油生產(chǎn)企業(yè)擁有部分超額原油的銷售處置權(quán)外（超額原油的量占整個流通市場的比例非常小），在這一階段，政府通過國營的石油公司，以授權(quán)特許經(jīng)營的方式掌控著石油產(chǎn)品的流動與配置。國家的相關(guān)政策明確規(guī)定：由國家計委對國內(nèi)生產(chǎn)和進口的原油、成品油實行統(tǒng)一配置，石油天然氣總公司生產(chǎn)的原油除油田自用和合理損耗以及國家計劃內(nèi)出口外，全部安排給石化總公司組織各煉油廠加工，油田不再以油換電、換物，也不再直接向地方提供原油資源，煉油企業(yè)一律不準(zhǔn)搞各種形式的國內(nèi)原油來料加工，也不得直接向市場銷售成品油。同時，國家還確定了“一統(tǒng)、一主、二輔”體制，即石油分配、生產(chǎn)統(tǒng)一由國家（國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委）管理，成品油銷售主渠道是中石化，輔助渠道是中石油和地方煉廠。^[16]

就市場競爭與市場參與而言，在“封閉-行政化”的范式下，1998年之前，中國石油產(chǎn)業(yè)的市場格局特征可以概括為：政府主導(dǎo)下的局部有限競爭，以政府行政主導(dǎo)為主，局部競爭為輔。換言之，1998年之前，國家對石油產(chǎn)業(yè)的行政化控制還體現(xiàn)在石油市場的高度規(guī)制性。當(dāng)然這種主導(dǎo)不是政府作為經(jīng)濟行為主體直接進行控制，而是通過授權(quán)的方式給予幾大國營石油總公司以特定的市場經(jīng)營權(quán)力。國營石油公司在石油勘探、石油開采、石油加工、石油煉化等石油產(chǎn)業(yè)的上中下游（生產(chǎn)價值鏈）實行了專業(yè)式的分割壟斷。同時，這些大型的國營石油公司還對石油資源、石油市場按照行政與地理區(qū)域?qū)嵭辛藚^(qū)域分割主導(dǎo)（如海陸分家），彼此形成了一個個獨立的石油企業(yè)系統(tǒng)。在這種專業(yè)化分割主導(dǎo)的情況下，基本談不上市場的開放以及自由公平的市場競爭。因此，在“封閉-行政化”的產(chǎn)業(yè)范式下，中國石油市場主要是一種非市場化、非競爭性的市場格局，市場的參與者以及參與程度非常有限。特別是在上游的石油勘探和開采領(lǐng)域，在下游的石油加工煉化領(lǐng)域，以及石油進出口貿(mào)易領(lǐng)域，主導(dǎo)的經(jīng)營權(quán)分別屬于中國石油天然氣總公司（專營陸上石油業(yè)務(wù)）、中國海洋石油總公司（專營海上石油業(yè)務(wù)）、中國石油化工總公司（主營石油加工與煉化業(yè)務(wù)）、中國化工進出口總公司（專營石油進出口業(yè)務(wù)）等。因而，這樣一種市場分割主導(dǎo)的格局又被學(xué)界稱為“五龍治水”^[17]（茍三勇，2006）。

如前所言，1988～1998年，中國石油產(chǎn)業(yè)也進行過較為零星的市場化改革，其中在市場競爭方面，一個較重要的體現(xiàn)就是國家曾允許和鼓勵民營資本進入中國的成品油市場，這主要是指自20世紀90年代初曾經(jīng)短暫繁榮興盛過的民營加油站。20世紀90年代初，中國的改革開放進入了一個發(fā)展道路的徘徊期，改革的進程開始放慢。為了繼續(xù)推進改革開放進程，1992年鄧小平進行了歷史上著名的“南方談話”，為進一步的改革開放指明了方向。在石油產(chǎn)業(yè)方面，國內(nèi)石油零售市場上也首次出現(xiàn)政策松動，民營資本被允許進入石油經(jīng)營市場（主要是指成品油零售市場）。1993年后的五年時間里，民營石油企業(yè)飛速發(fā)展，市場擴張迅速，幾乎控制了全國近60%的成品油零售市場（加油站業(yè)務(wù)）（劉長杰、張向東，2006）。民營石油企業(yè)的擴張一度讓人們看到了中國石油產(chǎn)業(yè)市場化的希望，但是1998年前后，由于石油市場的混亂，走私現(xiàn)象嚴重，國家對石油市場進行了清理整頓，取締了大部分的民營中小石油企業(yè)，^[18]中國石油市場重新回到了被三大石油巨頭壟斷的局面。

所以說，在政府行政主導(dǎo)下，中國石油產(chǎn)業(yè)的市場化競爭格局沒有形成。相反，國營石油公司在石油市場的主導(dǎo)優(yōu)勢不斷得到強化，產(chǎn)業(yè)壁壘較明顯。根據(jù)相關(guān)研究的概括，“封閉-行政化”范式下的中國石油產(chǎn)業(yè)存在著嚴重的政策性壁壘、規(guī)模經(jīng)濟壁壘、技術(shù)性壁壘等（王冠，2008），限制了非國有資本的準(zhǔn)入。

1998年之前，中國石油產(chǎn)業(yè)的管理體制及石油企業(yè)的組織形式也是反映這種“封閉-行政化”范式的重要方面。在“封閉-行政化”的產(chǎn)業(yè)范式下，中國石油產(chǎn)業(yè)的管理體制基本上沿襲了改革開放前政府對石油產(chǎn)業(yè)的行政控制，但是控制的形式并非1978年之前的由中國石油部等行政部門來直接控制，而是通過其他的一系列政策方式，如投資方式、財政審批方式等對石油企業(yè)進行管理（壽鉉成，1997）。1992年，國家撤銷了能源部，中國石油天然氣總公司、中國海洋石油總公司、中國石化總公司直接接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，更加明確了三大國營石油巨頭的市場地位與產(chǎn)業(yè)職能。

1998年之前，國家對石油管理體制以及對石油企業(yè)行政治理方式的部分改革，雖然一定程度上實現(xiàn)了政企分離的目標(biāo)，但是政府的行政職能并沒有完全從石油企業(yè)里退出來。中國石油天然氣總公司、中國海洋石油總公司、中國石化總公司等本質(zhì)上還是一個行政機構(gòu)性質(zhì)的單位，盡管表面上是經(jīng)營性企業(yè)的形式。但在具體職能上，它們要實施相當(dāng)多的政府行政職能（Gao，2002），如組織與協(xié)調(diào)石油生產(chǎn)、石油產(chǎn)業(yè)的政策制定與實施等。因此，這些國營的石油公司實際上是一種政企合一的企業(yè)，在管理上，各總公司代行政府職能；在生產(chǎn)經(jīng)營上，實行高度規(guī)制（楊嶸，2004b）。彼得·諾蘭在對中國石油產(chǎn)業(yè)機構(gòu)改革的研究中指出，1988年，石油工業(yè)部改組為中國石油天然氣總公司時，它就被授權(quán)控制原石油工業(yè)部屬下的資產(chǎn)，對下屬生產(chǎn)企業(yè)擁有所有權(quán)，同時，還保留了許多前石油工業(yè)部的部級職權(quán)，包括制定環(huán)境保護管理政策等。中國石油天然氣總公司繼續(xù)成為中國國內(nèi)石油勘探與生產(chǎn)的主體（諾蘭，2000），這種半行政的企業(yè)組織形式嚴重地妨礙了石油產(chǎn)業(yè)市場經(jīng)營效率的提高。這也是1998年石油產(chǎn)業(yè)大改革為什么要對三大石油公司實行重組的原因之一。

同時，必須指出的是，1998年之前，中國石油產(chǎn)業(yè)的“封閉-行政化”范式并不必然是絕對的市場封閉范式。在外部合作及其戰(zhàn)略方面，中國石油產(chǎn)業(yè)主要采用了“引進來”的方式，即在局部領(lǐng)域、局部范圍內(nèi)引入外來資本與外來先進技術(shù)服務(wù)于中國石油資源的勘探和開發(fā)。只不過，由于石油資源的戰(zhàn)略安全性以及“封閉-行政化”范式下專業(yè)分割的市場格局等因素，石油產(chǎn)業(yè)“引進來”的外部合作戰(zhàn)略只停留在了較小的范圍內(nèi)，以石油資源的勘探與開發(fā)合資合作為主。其中以兩個最重要的政策推行為重要標(biāo)志，分別是：1982年發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、1993年發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》。這兩部具有里程碑意義的法規(guī)開啟了中國石油產(chǎn)業(yè)對外開放的步伐。通過這兩部法規(guī)，國家分別賦予了中國海洋石油總公司、中國石油天然氣總公司獨家經(jīng)營海洋石油資源或陸上石油資源的特許權(quán)（包括對外合作經(jīng)營的特權(quán)）。任何外國石油公司都只能和這兩家國營石油公司進行業(yè)務(wù)合作。

3.“封閉-行政化”范式下的石油產(chǎn)業(yè)狀態(tài)

在“封閉-行政化”的產(chǎn)業(yè)范式下，中國石油產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)力量仍然是國家，國家通過三大石油公司對石油產(chǎn)業(yè)的勘探生產(chǎn)、原油加工、石油產(chǎn)品流通等實施較強的行政干預(yù)。中國的石油產(chǎn)業(yè)總體上沿襲了1978年前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。這一階段，中國石油產(chǎn)業(yè)在原油生產(chǎn)規(guī)模上基本上維持了前一階段較高的水平，但石油產(chǎn)量增幅開始減緩。通過較大規(guī)模的石油生產(chǎn)，國產(chǎn)石油基本上滿足了國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，并有一部分石油產(chǎn)品出口。從石油產(chǎn)量來看，在增產(chǎn)非常困難的情況下，全國石油產(chǎn)量仍然維持在一億噸以上的水平。中國已經(jīng)成為世界最主要的石油生產(chǎn)國之一。同期，我國的石油消費也隨著經(jīng)濟的發(fā)展而增長。例如，1990年，我國石油消費總量為11469萬噸，基本接近當(dāng)年石油總產(chǎn)量。特別是1993年，我國首次成為石油凈進口國，標(biāo)志著我國石油開始需要依賴對外進口（見表2-2）。

表2-2 1990～1997年中國石油產(chǎn)量與消費量比較

與此同時，在“封閉-行政化”的范式下，中國石油天然氣總公司等國營石油公司獲得了特許權(quán)力，它們主導(dǎo)著石油產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營。由此，在一個結(jié)構(gòu)基本封閉、競爭弱化的市場格局下，中國石油產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了非常高的產(chǎn)業(yè)集中度。