第一節 上海推進城鄉經濟社會發展一體化的主要歷程

上海早在20世紀80年代就提出推進城鄉經濟社會發展一體化，但在每個發展階段都有不同的內涵和重點。

一 第一階段：20世紀80年代，圍繞農村工業化推進城鄉一體化發展

1978年黨的十一屆三中全會之后，以農村土地實行家庭承包經營責任制為重點的農村改革率先發起，長期以來蘊藏在農民群眾中的積極性像火山一樣爆發，農民收入增加，農村富余勞動力增長，為發展農村的第二三產業創造了十分有利的條件。隨著農村改革的深入，人們的購買力增強，特別是對各類日用工業品的需求大大增加，而當時城市工業由于土地、廠房、資金、勞動力比較緊張等因素，生產能力不足，城市工業向農村擴散已經成為必然趨勢。作為大城市郊區的上海農村，開始突破單一的農業格局，“無農不穩、無工不富、無商不活”，上海郊區農村經濟由原來單一的農業經濟向第一、二、三產業協調發展的農村經濟轉變，鄉鎮企業異軍突起，農村工業化發展進入快車道。

但是，對于城市工業向農村擴散，對于上海郊區發展鄉鎮企業，當時在城鄉各級領導中思想是不統一的，甚至有的地方責難聲不斷。1982～1986年，中央連續頒發了5個關于農村改革的1號文件，重申了鼓勵“發展多種經營和社隊企業（后改為鄉鎮企業）”，鼓勵各級領導干部“思想更解放一點，改革更大膽一點，工作更扎實一點”，提出“放活農村工商業”。在這種背景下，上海市委市政府為了統一思想，1984年在制定全國第一個城市經濟發展戰略時，率先提出“城鄉開通”“城鄉一體”的發展理念。在1986年上海市農村工作會上，市委市政府主要領導在報告中提出了上海要城鄉開通，實施城鄉一體化發展的戰略，確立了上海農村工作的“一二三四”工作方針：一是加快城鄉一體化建設，二是堅持兩個立足點（農民口糧立足自給，城市主要副食品供應立足郊區），三是促進三業（一二三產業）協調發展，四是建設四個基地（大工業擴散基地、副食品生產基地、外貿出口基地、科研中試基地）。城鄉封閉的體制逐漸被打破，農村經濟社會得到了快速發展。郊區鄉鎮工業產值從1980年的51.5億元增長到1990年的301.23億元，增加4.8倍；職工就業人數從1980年的83.55萬增長到1990年的164.27萬，增加近1倍；郊區經濟增加值從1984年的66億元增長到1990年的170.87億元，增加1.6倍；農民人均純收入從1980年的401元增長到1990年的1665元，增長3.2倍。城鄉居民收入差距縮小，城鄉居民人均可支配收入比從1980年的1.59∶1，縮小到1990年的1.3∶1。隨著農民收入的增加，上海郊區出現了上海解放以來的第一輪建房高潮：除崇明島外，郊區各區縣的大部分農民，在這一時期完成了從草房到瓦房，從平房到樓房的建造。農民從改革開放和推進城鄉發展一體化、農村工業化中得到好處。

二 第二階段：20世紀90年代，圍繞三個重心轉移推進城鄉一體化發展

1992年鄧小平南方談話后，改革開放的春風吹拂了祖國大地，上海郊區又迎來了新一波大發展的高潮，外資企業、鄉鎮企業、民營企業如雨后春筍般的涌現。但是，隨著農村經濟大發展高潮的到來，上海郊區農村基礎設施日顯落后，20世紀80年代以來鄉鎮企業粗放經營、集約化程度低的矛盾逐步突出。因此，從90年代開始，上海市委市政府提出了“三個集中”的戰略，即各區縣建設工業園區，推動郊區工業向園區集中；鼓勵務工進城農民把自己的承包經營土地流轉，推動農地向規模經營集中；鼓勵進城經商務工農民進城落戶，推進農民向集鎮集中。與此同時，市委市政府調整了對郊區農村產業發展的方針，從原來的“一二三”產業發展排序的方針，調整為“二三一”產業發展排序方針。

為適應郊區農村發展需要，從20世紀90年代之后，上海市委市政府加快了城鄉經濟社會發展一體化的戰略布局，提出了“三個重心轉移”，即基礎設施建設從中心城區向郊區轉移，開展以路橋為重點的基礎設施建設，加快郊區高速公路建設，實施“15、30、60工程”，每個鄉鎮到上下高速公路道口的時間不超過15分鐘，在本區縣內上高速公路到每個鄉鎮的時間不超過30分鐘，在全市范圍內上高速公路后到任何一個節點不超過60分鐘；工業發展從中心城區向郊區轉移，在郊區建立九大工業區，對上海全市生產力發展的布局做出了重大調整，鼓勵市區大工業到國外招商引資，通過合作、合資等辦法引進了一大批國外跨國公司、大企業到郊區工業區落戶；經濟發展重心從郊區向市區轉移，提出“繁榮繁華看市區，水平實力看郊區”。城鄉之間的要素流動逐步加速，城鄉經濟的聯系在深度和廣度上都發生了歷史性的變化。

郊區工業產值從1990年的301.23億元增長到2000年的1715.92億元，增長4.7倍；郊區經濟增加值從1990年的301.2億元增長到2000年的1305億元，增長3.3倍；農民人均純收入從1990年的1665元增長到2000年的5596元，增長2.4倍。在郊區經濟增加值中第一二三產業的比值從1990年的19∶59∶22，到2000年調整為6∶57∶37；在農民純收入中，工資性收入、家庭經營收入、轉移性及財產性收入的比率，從1990年的64∶32∶4到2000年調整為77∶17∶6；城鄉居民人均可支配收入比值從1990年的1.3∶1，擴大到2000年的2.1∶1。從以上數據可以看到，在城鄉發展一體化方針的指引下，20世紀90年代上海郊區經濟發展的速度要快于80年代，經濟發展的水平和質量要高于80年代，但城鄉居民收入的差距不僅沒有縮小反而擴大，其主要問題在于到了90年代后期，城鄉二元結構的矛盾越來越突出，農業生產資料不斷上漲，但農民的稅費越來越重，農民在農業生產中的收入減少，從事農業不能成為體面工作，有的還會虧損。因此，在1998年農村土地二輪延包時，許多農民表示不要土地，放棄承包地，農民家庭經營收入急劇下降。再加上1996年，農村集體企業改制后，農民從農村集體經濟組織分享的以工補農資金、福利待遇減少，在鄉鎮企業從業的人數從1990年的164.27萬人，到2000年下降為123.12萬人，減少了41.15萬人。農村改革遇到了農業農村自身體制之外的問題，需要通過實施城鄉統籌、破除城鄉二元結構問題，全面推動城鄉經濟社會發展一體化。

三 第三階段：進入21世紀，圍繞城鄉統籌、破除城鄉二元結構全面推進城鄉一體化發展

進入21世紀之后，我國的農業農村工作進入了新的歷史轉折期，一是農村面臨著新一輪的結構調整。改革開放以來，通過實施家庭承包責任制激發出農民群眾積極性，依靠傳統農村增產增收的潛力已經挖得差不多，而且，我國加入WTO之后，農業需要通過市場需求來調整農產品的生產結構。二是農民負擔加重。在21世紀初，上海農民平均每畝的稅費負擔已經達到200元左右。三是鄉鎮企業經過20年快速發展之后，相對民營企業、三資企業，其體制機制靈活的優勢逐步喪失，迫使大部分鄉鎮集體企業改制成為民營企業、股份制企業、私營企業。四是農民從事農業家庭經營的收入大幅度下降，導致農村土地第二輪延包時，有些農民不要土地。五是城鄉二元結構體制的矛盾越來越突出。進入21世紀之后，上海和全國一樣，隨著農村工業化城鎮化速度加快，通過工業化和城鎮化，各級政府的稅收和財政收入大幅度增長，但是，由于當時城鄉二元結構體制，政府公共財政預算資金到不了農村，農村基礎設施落后，教育、衛生、社會保障等社會事業發展滯后，城鄉差距不斷拉大。以上這些問題，不僅涉及農業農村內部的深化改革問題，而且還涉及農村外部的改革問題，需要沖破長期以來形成的城鄉二元結構的體制機制，走新型城鎮化、工業化、農村農業現代化的道路，需要在中央頂層設計的前提下，全面推進城鄉一體化。

從21世紀初開始，中央逐步對城鄉一體化問題進行了系統部署：2000年開始，黨中央國務院開始部署農村稅費改革，并從農村稅費改革入手，取消對農民承包土地的各項收費，取消農業稅，增加對種糧農民等農業扶持補貼；黨的十六大又提出了城鄉統籌發展，十六屆五中全會提出了“工業反哺農業、城市支持農村”“建設社會主義新農村”的要求；黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”；黨的十八大提出“美麗中國”的新概念，之后的中央1號文件又提出了建設美麗鄉村的目標；黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”。從2004年開始到2018年，中央連續發了15個指導農村工作的1號文件。

根據中央的要求，上海從21世紀初開始，就率先開展了農村稅費改革、農村綜合改革，開展了農村經營體制改革，農村集體產權制度改革；開展了社會主義新農村建設，美麗鄉村建設，實施鄉村振興戰略；圍繞“逐步實現城鄉居民基本權益均等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化以及城鄉產業發展融合化”的目標，不斷破除城鄉二元結構體制機制，全面推進城鄉一體化、城鄉融合發展。農村城鎮化水平不斷提高，郊區各區縣的城鎮化率從2000年的48%，到2016年已上升為70%左右（按上海本市戶籍人口計算），全市城鎮化率達到90%左右（按上海本市戶籍人口計算）；郊區的國內生產總值從2000年的1305億元、占全市4551億元的29%，到2016年已上升為17437億元（屬地統計）、占全市28178億元的62%；郊區工業總產值從2000年的1715億元、占全市6968 億元的25%，到2016年規模以上工業企業總產值已達到24544億元（屬地統計），占全市規模以上工業企業總產值31136億元的79%；農業從業人員從2000年的84萬人，到2016年已下降為 37.5萬人，農業規模化經營水平大幅度提高；農民人年均可支配收入從2000年的5598元，到2016年已上升為25520元，增長3.6倍；但城鄉居民年人均可支配收入的差距，仍從2000年的2.1∶1，擴大到2016年的2.13∶1。從以上情況看，在2016年上海郊區農村已經基本實現了農村工業化、農村城鎮化，農業規模經營和現代化水平已經有了很大提高，工業和經濟發展有了長足的進步，工業在上海全市經濟中的比重越來越高。但上海面臨的突出問題仍舊是城鄉居民收入差距比較大，盡管2000年以來上海各級黨組織和政府，不斷深化改革，采取了許多破除城鄉二元結構、推進城鄉一體化的政策措施，但是從2000年到2008年，上海城鄉居民收入差距仍然在不斷擴大，從2000年的2.1∶1，到2008年最高已經達到2.4∶1，2009年之后，隨著改革的各項措施不斷落實到位，從2009年起，上海城鄉居民收入差距才開始逐步縮小，到2016年縮小到2.13∶1。通過比較城鄉居民年人均可支配收入的構成因素可以看出：2016年，在上海城市居民收入中， 工資性收入占60.3%，經營性收入占2.6%，財產性收入占14.1%，轉移性收入占23%；在農村居民年人均可支配收入中，工資性收入占74.3%，經營性收入占5.4%，財產性收入占3.4%，轉移性收入占16.9%，可見城鄉居民收入主要差距是在財產性收入和轉移性收入兩項因素上，農村居民年人均可支配收入中，財產性收入和轉移性收入還遠遠低于城市居民，還需要通過繼續深化改革，推進城鄉一體化來解決。