地方立法抵觸標準的反思與判定
劉雁鵬[1]
一 引言
《立法法》修改將擁有立法權的城市從原有的49個較大的市擴張至所有設區的市，中國地方立法開啟了新時代，全國所有的設區的市今后均可以通過立法的方式來管理城市和社會。但對于地方立法的核心問題——抵觸的標準和判定，至今學界仍沒有討論清楚，以至于在地方立法過程中要么畏首畏尾，不敢發揮地方的主動性和積極性；要么忽略上位法的規定，我行我素，突破上位法的界限。研究清楚抵觸的標準，對于完善中國立法體制，推進地方立法的有序發展具有積極意義。
對于抵觸標準，目前學界有如下觀點。[2]觀點一，地方立法的創制必須有上位法的立法依據，凡是超出憲法、法律、行政法規和上位階地方性法規內容范圍的，則構成相抵觸；[3]觀點二，地方立法既不得與上位法的精神和原則相抵觸，也不得與上位法的具體規定相抵觸；[4]觀點三，不抵觸的意思是不與上位法的精神和基本原則相違背。[5]筆者針對上述觀點提出若干問題，通過對這些問題的梳理和回應，希望讀者能夠對抵觸的標準有更清晰的認識。
二 抵觸標準的反思
（一）問題一：沒有上位法依據就是抵觸？
《立法法》第72條規定了省、自治區、直轄市、設區的市在不與上位法相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。該規定涉及抵觸問題，其考察的前提是地方立法存在上位法，地方立法的上位法可以分為兩種：一種是明顯存在的上位法，如《青島市學前教育條例》的上位法是《教育法》，該教育條例第1條中明文指出“根據《教育法》，結合本市實際情況，制定本條例”，這種情況很容易考察是否與上位法相抵觸；另一種是隱藏存在的上位法，如《無錫市刑事被害人特困救助條例》就沒有明確的上位法，而是依照憲法及相關法律法規，結合本市實際情況制定該條例，對于此條例，其上位法依據在《憲法》第45條之中。[6]刑事被害人特困救助屬于公民在特殊情況下的社會救濟，符合憲法的基本精神。最為極端的是有些地方立法確實找不到上位法，無論是明顯的上位法還是隱藏存在的上位法。例如，《青島市旅游條例》（2010）在制定之時并不存在明顯或者隱藏的上位法。[7]那么對于不存在上位法的情況應如何處理？《立法法》第73條規定了地方可以根據實際情況和實際需要，先行制定地方性法規，在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效。這就說明，在此之前，即便沒有上位法的依據，仍可以就某一方面的內容制定地方性法規，當且僅當事后法律在此領域作出規定且在某一事項與下位法作出相反規定之時，下位法才有可能被認定為抵觸。那么在此之前，地方就可以在中央立法未涉及之處制定地方性法規，在沒有上位法的情況下不能認定為抵觸，從一般的理解來看，抵觸一詞至少需要兩個主體，在僅有地方立法的情況下不存在被抵觸對象。
（二）問題二：不一致就一定是抵觸？
下位法規定與上位法不一致是普遍現象，下位法一則為了讓上位法的規定更加具有可操作性，二則為了適應當地的具體情況。比如有些學者提出：“從立法本意來看，并不是將地方性法規局限于上位法既有規定，而是在不抵觸的原則下突出地方特色。”[8]所以下位法的規定與上位法不一致并不一定就叫抵觸，最為典型的例子就是目的性擴張，如《大連市法律援助條例》對《法律援助條例》的援助范圍進行了擴張，把工傷、環境污染、食品藥品安全等造成的人身傷害都列入了法律援助的范圍。因為兩者的目的和功能相同，都是更好地讓弱勢群體獲得法律援助，因此不能算作抵觸。在分析和考慮是否抵觸時應當引入規范沖突和功能主義思考，[9]若下位法的目的是更好地實現上位法的精神，其功能是更好地貫徹上位法的實質要求，則不能認定為抵觸。例如，青島市制定的《青島市城市房屋拆遷管理條例》在賠償標準上與上位法不同，但是更加符合上位法的精神，更加有利于被拆遷戶。這雖然與上位法規定不一致，甚至是違反上位法的，也不應被認為是抵觸。
（三）問題三：違反上位法的具體規定就是抵觸？
違反上位法的具體規定是問題三所提及的不一致的極端情況，不一致的情況不一定屬于抵觸，那么違反是否屬于抵觸呢？學者總結違反上位法的具體規定的若干情況，認為具備圖1所示幾種情形就構成抵觸。
圖1 構成抵觸的四種情形
資料來源：苗連營著《論地方立法工作中“不抵觸”標準的認定》，《法學家》1996年第5期。
上述總結雖然道出了抵觸的一些具體情況，但每一種情況都存在例外，就（4）而言，若下位法相對于上位法增加了公民的權利范圍和幅度是否算是抵觸？比如關于義務教育的法律規定免除義務教育階段的學雜費，而某市教育條例規定，本市除了學雜費之外，教材費也由政府免費提供是不是對上位法的抵觸？這里的規定明顯地增加了義務教育階段學生的權益，應當被認為是有效的。就（3）而言，下位法相對于上位法增加了執法主體的義務和責任，執法標準更加嚴格，如中央對食品添加劑的規定是1—5，即1—5的添加劑都被認為是合法的，而地方規定為了市民的身體健康和食品安全，執行的是更加嚴格的標準，規定1—3屬于合法，4和5屬于非法添加劑，原本在全國范圍內合法的添加劑到了地方就屬于非法，那么地方立法是否構成對上位法的抵觸？程序更加合理、高效、便民，那么是否就算是抵觸？一般行政罰款要求到銀行支付，假設某地方立法規定可以通過微信或支付寶轉賬并出具網上收據，這樣更加便民，是不是對上位法的抵觸？就（2）而言，若地方立法將黨規黨紀中的條款引入作為機關工作人員的法律責任，明顯擴大了責任的范圍和適用條件，是否構成抵觸？比如地方在預防職務犯罪條例中將“與他人通奸”作為處分的條件之一，其規定沒有上位法的依據，而是依照黨規黨紀的規定，明顯擴大了法律責任和適用條件，是否構成對上位法的抵觸？就（1）而言，中國憲法和法律中規定經濟特區法規和民族自治條例都有變通法律和行政法規的權力，在中國法律體系中有大量的特區法規和自治條例與上位法相左，但特區法規和自治條例依然有效，難道這些規定也構成抵觸？故違反上位法的具體規定亦不一定構成抵觸。
（四）問題四：超出了自身立法權限和范圍就是抵觸？
有些人認為：“違反了立法法關于立法權限的規定，越權立法屬于抵觸。”[10]該觀點有一個前提，即中央與地方立法權限之分是清晰明確的。但事實上，中央與地方立法權限劃分并不是那么清晰，無法將是否超出立法權限作為抵觸的認定標準。
首先，中央立法權限不明確。中國《立法法》第8條規定了中央專屬立法權限范圍，這些事項涉及公民的基本權利、國家的基本制度，只能由法律規定。除此之外，哪些領域需要制定法律，哪些方面需要制定行政法規都沒有具體的規定。有些問題并不涉及全國但仍然是中央立法，如《長江三峽水利樞紐安全保衛條例》，而有些內容雖然是全國問題但中央尚未統一立法，如城市養犬問題一般由城市立法解決。
其次，地方立法權限不清晰。《立法法》第72條第2款規定了設區的市立法權限范圍，但是對于省級人大及常委會的立法權限范圍并沒有明確規定。除了中央專屬立法權之外，省級人大及其常委會仍然有廣闊的立法空間，有些甚至可能在中央立法之前，如關于民間融資的問題浙江省就走在前列，在2013年就制定了《溫州市民間融資管理條例》。即便是設區的市，除了“城鄉建設與管理”、“環境保護”、“歷史文化保護”這三個領域之外，法律中還規定了一個“等”，這個“等”顯然囊括了一些尚未列舉的、屬于地方事務的內容。
最后，中央與地方立法權限混亂。很多地方染指了本應由中央專屬的立法事項，造成了中央與地方立法權限出現混亂，導致很多違背《立法法》第8條之規定的內容出現。例如，《青島市收容教育賣淫嫖娼人員的規定》、《大同市收容教育賣淫嫖娼人員暫行規定》等與收容教育有關的地方立法，這些地方性法規中有不經過司法審判，就限制人身自由長達兩年的規定。
可以說，中央與地方之間的立法權限是不清晰的，仍然有廣闊的共享范圍，對于共享范圍內的立法空間，地方立法可以先行性立法進行處理。那么除了明顯侵犯中央專屬立法權之外，就不存在什么超出自己立法權限一說了，因此，對于超出立法權限即是抵觸應當改為：侵犯中央專屬立法權限即是抵觸。
三 抵觸標準的實踐例證
根據上述問題，可以初步得出以下結論：（1）沒有上位法依據不構成抵觸；（2）與上位法規定不一致也不一定構成抵觸；（3）違反上位法的規定同樣不一定構成抵觸；（4）超出立法權限并不一定構成抵觸，但侵犯中央專屬立法權一定構成抵觸。地方立法與上位法抵觸的標準已經非常清楚了，就是前文提到的觀點三：不抵觸的意思是不與上位法的精神和基本原則相違背。若如此理解，是否會破壞中國法制統一，造成中國法制混亂無序呢？答案為否，事實上，中國立法實踐中有大量的鮮活例子，證明實踐中踐行的抵觸標準并不是與具體條文相違背，更不是超出立法權限。這些例證覆蓋了中國政治、經濟、社會、文化等諸多方面的立法。
（一）政治領域立法實踐
此處涉及立法機構權限問題，根據憲法及法律，有些機構是沒有立法權的，但由于時代發展的需求卻實施了立法活動。最鮮活的例證便是全國人大常委會，1978年《憲法》規定全國人大常委會有解釋憲法和法律，制定法令的權力。此處全國人大常委會只能夠制定法令，不能制定法律。直到1982年12月《憲法》修改時才將其改為全國人大常委會有制定法律的權力。然而就在1979年及1982年10月（此時1982年《憲法》尚未修改），全國人大常委會制定了像《環境保護法（試行）》及《民事訴訟法（試行）》這樣的法律。此時的全國人大常委會明顯地超出了自身的立法權限，但是實踐中并沒有因為全國人大常委會越權而認為這兩部法律存在抵觸的情況，更沒有因為全國人大常委會無權立法而判定這些法律無效。同樣，在地方立法中也存在大量的超前立法，有存在超越自身立法權限的嫌疑，但仍然不被認為是抵觸，反而被中央立法所吸收，成為優秀經驗。比如重慶市1987年（此時重慶市仍然是較大的市）就制定了《重慶市行政訴訟暫行規定》，此乃全國首例民告官的訴訟規定，為制定全國的行政訴訟法積累了經驗。再如1985年廣州市率先制定經濟合同管理規定以處理合同問題，1990年上海出臺《證券交易所管理辦法》，等等。這些規定所涉及領域無一不是應當由中央立法，但在特殊時代下，這些地方立法創新為解決當時改革過程中的難題提供了規范，同時也為中央立法提供了樣本和借鑒。
（二）經濟領域立法實踐
中國經濟高速發展的30年，也是法制爆發的30年，但法律制定和修改的速度往往滯后于經濟發展，因此在經濟領域往往會出現先實踐后修法的例子。比如1983年中共中央下發《關于印發農村經濟政策的若干問題的通知》（以下簡稱《通知》），全國農村開始推行包干到戶。而在1982年的《憲法》中并未承認家庭承包制，到了1993年修憲時才承認家庭承包制。如此說來，《通知》的內容與當時的憲法是相抵觸的，1983年至1993年的所有家庭承包制嘗試都是違憲的。另外一個典型例證發生在上海，2013年9月，由上海市工商局發布的《關于中國（上海）自由貿易試驗區內企業登記管理的規定》取消了有限責任公司、一人有限責任公司、股份有限公司的最低注冊資本。而這與當時《公司法》中關于注冊資本的規定顯然是相違背的，但在上海自貿區踐行的這一規定并沒有被認為抵觸而被廢止，反而于2013年10月在國務院常委會議上作為經驗推廣至全國。2013年12月28日，通過修訂《公司法》確認了上述規定的合法性。在經濟領域中的例證充分說明，即便某些文件規定與憲法及法律相抵觸，事后若改革成功，也會通過修改憲法和法律捋順法律體系，確認規定的合法性，而非因抵觸而被廢止。
（三）文化領域立法實踐
由于文化領域并不屬于中央專屬立法，而且中國地域民族文化差異極大，各個地方的文化產業、文化保護、文化扶持等方面的內容不可能由中央統一規定，中央賦予了地方更為寬松的立法空間。由此產生了一些地方立法與中央立法不一致的例子，如《文物保護法》第24條規定：國有不可移動文物不得轉讓、抵押。但在實踐中部分文物的維護費用巨大，已經超出了當地政府所能夠承受的范圍，故作出了變通規定。《蘇州市古建筑保護條例》第15條規定，鼓勵國內外組織和個人購買或租用古建筑。該規定明顯與上位法相沖突，但是考慮到每年數額龐大的維修費用，蘇州市不得不出賣包括蘇繡創始人沈壽故居“繡園”、唐寅故居“桃塢別院”、精美白花木雕的“唫德園”等古宅，并且蘇州市特意立法以確定購買的合法性。[11]《文物保護法》的立法精神是為了加強文物的保護，蘇州市的變通規定表面上與上位法規定不一致，實質通過出賣或租賃強化了文物的保護，符合上位法的立法精神。
（四）社會領域立法實踐
很多領域的立法實踐是為了適應社會生活中出現的各種問題而存在的，并不受上位法的約束和限制，如《物權法》第73條規定：建筑區劃內的道路、綠地以及其他公共場所、公用設施、物業服務用房屬于業主共有。而2016年2月國務院發布了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，其中提出“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”，該規定將原本屬于業主共有的內部道路公有化，與《物權法》的規定明顯不符。但是該規定的出臺是為了緩解日益擁堵的城市交通，也確實是為數不多的良方之一，并沒有因為與《物權法》相違背而被廢止。相同的例證還有勞動教養制度以及收容教育制度，這兩個制度并沒有因為與《憲法》、《立法法》相違背而自動無效。
四 地方立法抵觸的判定
以上所列舉的例證只是中國立法實踐中極為少的一部分，在中國的法規體系中，存在大量與上位法具體規定不一致的情況，甚至是超出立法權限的情況。這種現象的出現再次否定了法規體系本身是一個邏輯嚴謹、完美無缺的自洽體系，無論是同級立法之間還是上下級之間，“立法打架”現象在實踐中比比皆是。一個科學的理論必然符合客觀實際，若堅持認為缺少上位法的支持便構成抵觸，地方立法則會故步自封，大量地方經驗無法通過法治途徑解決，中央立法也會損失大量的立法經驗。若堅持認為抵觸是與上位法的具體規定不一致，則導致立法與實踐脫節，理論與實際漸行漸遠，地方立法的實效大打折扣。若堅持認為抵觸是與上位法的立法精神與原則不一致，還可以從理論上構建一套完整的抵觸判定體系，在激發地方立法活力的同時規范地方立法。
（一）對列舉式方法的否定
最高人民法院在回應地方各級人民法院的請示過程中，梳理了地方立法與上位法抵觸的情形，[12]希望將列舉抵觸情形并加以比對，作為判定地方立法是否抵觸的方法。部分學者根據最高人民法院的司法解釋構建了判斷抵觸的方法，[13]而學者構建的抵觸標準仍然是以列舉為主，只不過更加詳細、更加復雜罷了。筆者認為這種列舉情形的方式不宜作為判定抵觸的方法，原因如下。
其一，抵觸情形不免存在例外。誠如最高人民法院的總結，羅列了很多地方立法與上位法抵觸的情形，但所羅列之情形皆存在例外情況。以全國各大城市的限行、限購為例，此舉限制了購買機動車的主體范圍，限制了部分車主的財產使用權，同時限購、限行還增加了城市管理部門的部分權力，如對違法出售機動車、違法購買機動車、違規出行的處罰權。但是這些舉措仍然被認為是合法的，可見通過列舉的方式羅列抵觸的標準并不可靠。
其二，列舉難以窮盡所有情況。在最高人民法院研究的基礎上，有的學者從各個角度分析抵觸的情形，歸納了17種情況，[14]有的學者根據規范的屬性，區分了異類抵觸與同類抵觸在不同立法關系中的抵觸情況，盡管作了諸多努力，但是作者承認仍然沒有能夠窮盡所有的情況，[15]如此沿著這樣的思路繼續研究，只會令判定依據越發繁多，方法越發復雜。這種繁雜的判定方法并不是最佳的選擇。
（二）通過立法精神判定抵觸
除了通過列舉式的判定方式之外，還有通過立法精神判定的模式，即在判定是否抵觸時，判定地方立法與上位法的立法精神是否一致。在判定過程中一般遵循如下步驟。首先，若地方立法與上位法內容重復，則不發生抵觸。其次，若地方立法內容與上位法內容不一致，要判定立法內容是否有利于上位法立法目的的實現，是否符合上位法的立法精神和原則，若更能使上位法的立法目的得以實現，符合上位法的立法精神和原則，則不構成抵觸。最后，若在判定中發現，下位法與上位法的立法精神不一致，如在安全生產領域的地方性立法不利于安全生產、在食品衛生方面的立法不利于食品安全等，則應當判定為抵觸。[16]對于一般的地方立法的判定，上述方法完全夠用，但需要指出的是，若出現以下復雜情況，則上述步驟應當適當改變。
情況一：地方立法的上位法既有法律又有行政法規，法律與行政法規在具體內容上不一致。這種情況下，地方立法要么符合法律，要么符合行政法規，但絕對不可能既符合法律也符合行政法規。例如，《計量法》第30條規定行政處罰主體是縣級以上地方人民政府計量行政部門，而《計量法實施細則》（行政法規）第60條規定：行政處罰由縣級以上地方人民政府計量行政部門決定。罰款一萬元以上的，應當報省級人民政府計量行政部門決定。這種情況下，應當先行判斷上位法的立法目的，《計量法實施細則》的規定目的是防止地方政府濫用行政處罰權，有利于保護行政相對人的合法權利，因此不應判定為抵觸，故地方立法選擇任何一種模式都是合適的。若經判定認為行政法規有抵觸的嫌疑，則地方立法只能保持與法律相一致，否則就構成抵觸。
情況二：地方立法有多個相同位階的上位法，且上位法之間立法目的不一致。這種情況一般遵循以下原則。（1）新法優于舊法，即當上位法存在新法和舊法的關系，下位法符合舊法的立法精神和原則，卻與新法的立法精神和原則不一致時，則應當被認定為抵觸。若符合新法的立法精神和原則，卻與舊法立法精神不一致，則不被認為是抵觸，如2007年修訂的《律師法》的立法目的是保障律師依法執業，因而在律師會見、閱卷等方面要求公安機關予以配合，而同時期的《刑事訴訟法》的立法目的是確保刑法準確實施、懲罰犯罪、保護人民。這兩者之間的立法目的存在沖突，2012年《刑事訴訟法》修改使兩者規范得以銜接，但若在2012年之前，地方出臺律師管理相關規定，則應當符合《律師法》而非《刑事訴訟法》。（2）特別法優于一般法，若上位法之間的關系屬于特別法與一般法，則若下位法的立法精神符合特別法，則不應當被認定為抵觸，若下位法的立法精神符合一般法，但不符合特別法，則應當被判定為抵觸。例如，《山西省勞動合同條例》的上位法是《勞動合同法》和《合同法》，其中《勞動合同法》的立法目的是更好地保護勞動者的利益，《合同法》立法目的是保護合同雙方的利益，因此若地方立法不符合特別法，而符合一般法，可以判定為抵觸。
（三）通過憲法原則判定抵觸
除了上述情況之外，還存在一種極端的情形，地方立法有兩個相同位階的上位法，且兩個上位法無法適用新法與舊法、一般法與特別法的判定方法，此時如何通過立法目的判定抵觸呢？此時應當通過憲法來判定抵觸。《憲法》第5條第3款規定：一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。憲法作為中國的根本法，具有最高的法律效力。但憲法為何具有最高法律效力呢？答案在《憲法》序言中，憲法“規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力”。通過這段描述，我們得知憲法之所以是根本法是因為其規定了國家的根本制度和根本任務，因此結合憲法文本，可以抽象出中國憲法的五大根本原則，即“（1）黨的領導；（2）社會主義制度；（3）民主集中制；（4）現代化建設；（5）基本權利”。[17]在憲法中這五條根本原則構成了憲法的精神和核心，所有的抵觸歸根到底是對這五條原則的抵觸。從最高人民法院對地方法院請示的批復可以看出，一些被最高人民法院判定為抵觸的地方立法，如《福建省實施〈漁業法〉辦法》、[18]《重慶市林業行政處罰條例》、[19]《河南省公路管理條例》[20]等都屬于觸犯了“基本權利”這一憲法根本原則。同時還有一些例外情況，某些地方立法雖然表面上侵犯了“基本權利”這一憲法根本原則，但仍然沒有被判定為抵觸。這是因為憲法根本原則之間存在一定程度的沖突，即便某些地方立法觸犯了其中一個憲法根本原則，但可能符合另外一個憲法根本原則，所以沒有被判定為抵觸。比如大城市出臺的有關限行、限購等地方立法，這些規定侵犯了公民的財產權（“基本權利”原則），但這些舉措出臺的目的是解決環境污染、治理城市擁堵等“現代化建設”過程中產生的問題，符合“現代化建設”這一憲法根本原則，因此依然不能簡單地判定為抵觸。引入憲法五大根本原則是判定抵觸最后的撒手锏，地方立法若嚴重違背憲法五大根本原則，則應當判定為抵觸。
五 結論
《立法法》賦予了所有設區的市立法權，今后會出現更多的地方立法與上位法的規定不一致的情況，因此明確抵觸的標準和判定方法至關重要。將抵觸標準確定為“與上位法的立法精神和原則不一致”能夠更好地激發地方立法積極性，讓地方能夠放開手腳，破除不必要的限制，根據地方的實際需要，大膽立法，為地方的改革創新提供制度支撐。而在判定地方立法是否與上位法抵觸時應當遵循以下步驟。（1）是否存在與上位法規定不一致的內容，若存在則判定是否符合上位法的立法目的，若符合則不抵觸，若不符合則抵觸。（2）若地方存在多個上位法，且上位法之間存在沖突，此時應當分情況討論。①上位法既有法律又有行政法規，若行政法規符合法律的立法精神，則地方立法符合任意上位法皆可；若行政法規不符合法律的立法精神，則地方立法只能與法律保持一致，否則構成抵觸。②上位法之間處于相同位階，則適用新法優于舊法、特別法優于一般法的原則。③若通過上述方法仍然無法判定，則引入憲法五大根本原則進行判定。符合憲法五大根本原則的則不被認為抵觸，若嚴重違背憲法五大根本原則，應當被判定為抵觸。
（本文原載于《北京社會科學》2017年第3期）
[1] 劉雁鵬，中國社會科學院法學研究所助理研究員。
[2] 孫波：《地方立法“不抵觸”原則探析——兼論日本“法律先占”理論》，《政治與法律》2013年第6期。
[3] 如有的學者認為，在中央未予以立法的事項上，地方立法不得先行涉足。因為不抵觸隱含著要有中央法律為地方依據的前提，在這個前提下，地方立法不得先于中央。參見李林《走向憲政的立法》，法律出版社，2003，第379頁。持有同樣觀點的學者還有苗連營，參見苗連營《論地方立法工作中“不抵觸”標準的認定》，《法學家》1996年第5期。
[4] 如有的學者認為，不抵觸是指不得與憲法、法律、行政法規相沖突、相違背。一是不得與憲法、法律、行政法規的具體條文的內容相沖突、相違背（即直接抵觸）；二是不得與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相沖突、相違背（即間接抵觸）。參見周旺生主編《立法學》，法律出版社，2000，第379頁。
[5] 如有的學者認為，抵觸的實質是要求合乎國家法律的基本精神，朝著發展社會主義民主、健全社會主義法制的方向發展，地方立法順著這個精神和方向去補充、增添、延伸、完善，盡管不一致，甚至有了新的規定，國家法律都是允許的、能容納的，從根本上講就不存在抵觸的問題。參見沈關成《對地方立法權的再認識》，《中國法學》1996年第1期。
[6] 我國《憲法》第45條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。
[7] 《旅游法》2013年頒行實施，因此在《青島市旅游條例》出臺之時是沒有上位法的。
[8] 姚明偉、許曉蕊：《對地方立法中不抵觸問題的思考》，《人大建設》2007年第5期。
[9] 希爾使用功能主義的觀點把規范沖突分成三類：規范抵觸、規范碰撞和規范競爭。規范抵觸是指純粹的義務規范的沖突，它可以用“不可能同時遵守原則”來說明，每個規范實現特定的功能，當其中一個規范所希望的行為不能實現時，則兩個規范就沖突了。規范碰撞是如果一個規范影響或者阻礙另一個規范的功能或目的的實現，就會產生規范碰撞。規范競爭是指兩個規范分別來自兩個不同管轄權，相互產生了競爭。參見H.Hammer Hill，“A Function Taxonomy of Normative Conflict，” Law and Philosophy，Vol.6，No.2，1987：227-247。
[10] 顧建亞也將超越立法權限作為抵觸的判斷標準之一，參見顧建亞《行政法律規范沖突的適用規則研究》，浙江大學出版社，2010，第42—47頁。持有相同觀點的還有張春生，參見張春生《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社，2000，第249頁。
[11] 參見易穎、高巖《蘇州園林的“私有化”道路》，《南方周末》2002年12月19日。
[12] 最高人民法院從審判實踐中總結，下位法不符合上位法的常見情形有：（1）下位法縮小上位法規定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利主體范圍；（2）下位法限制或者剝奪上位法規定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利范圍；（3）下位法擴大行政主體或其職權范圍；（4）下位法延長上位法規定的履行法定職責期限；（5）下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規定的義務或者義務主體的范圍、性質或者條件；（6）下位法增設或者限縮違反上位法規定的適用條件；（7）下位法改變上位法已規定的違法行為的性質；（8）下位法超出上位法規定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件；（9）法規、規章或者其他規范文件設定不符合行政許可法規定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件；（10）其他相抵觸的情形。參見劉德權主編《最高人民法院司法觀點集成：行政及國家賠償卷》，人民法院出版社，2014，第507頁。
[13] 胡建淼：《法律規范之間抵觸標準研究》，《中國法學》2016年第3期。
[14] 董書萍：《法律適用規則研究》，中國人民公安大學出版社，2012，第101—102頁。
[15] 胡建淼：《法律規范之間抵觸標準研究》，《中國法學》2016年第3期。
[16] 謝立斌：《地方立法與中央立法相抵觸情形的認定》，《中州學刊》2012年第3期。
[17] 《憲法》第1條第1款規定：中華人民共和國是工人階級領導的、工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。工人階級是國家的領導階級，共產黨是工人階級的先鋒隊，因此第一大根本原則就是“黨的領導”。《憲法》第1條第2款規定：社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，所以作為根本制度的“社會主義制度”成為第二大根本原則。作為中國的權力組織原則，“民主集中制”作為第三大根本原則。《憲法》序言表明：“國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設。”因此作為根本任務的“現代化建設”屬于第四大根本原則。“基本權利”是憲法能成為高級法的最重要理由，因此屬于第五大基本原則。參見陳端洪《論憲法作為國家的根本法與高級法》，《中外法學》2008年第4期。
[18] 《福建省實施〈漁業法〉辦法》第34條在《漁業法》的基礎上增加了沒收漁船的規定。
[19] 《重慶市林業行政處罰條例》第22條第1款第1項增加了沒收無運輸證的林產品的規定，超出了《森林法》規定的沒收范圍。
[20] 《河南省公路管理條例》增加了欠繳養路費扣押車輛的規定，超出了《公路法》和《公路管理條例》規定的處罰范圍。