破解反腐難題應加快公職人員財產監督制度建設
田禾 呂艷濱[1]
相對于查辦大案要案，推行財產監督制度不但可以有效規范公職人員財產行為，預防公職人員陷入利益沖突，更有助于提升公職人員公信力。目前，雖然已經推行了領導干部報告個人財產及有關事項的制度，但適用的公職人員及財產范圍較窄，對申報的事項缺乏有效的監督核查機制，對社會一般不公開，起不到監督公職人員行為的作用。2012年，有數名公職人員均是因為網絡曝光被查出有嚴重的貪腐問題，其財產狀況與所申報的內容嚴重不符。為了徹底扭轉反腐敗工作的被動局面，加快試點并全面實施財產監督制度刻不容緩。2010年6月至2011年5月，中國社會科學院法學研究所法治國情調研組開展了“公職人員廉潔從政法律對策”國情調研，以公職人員和公眾為對象，進行了問卷調查和訪談。
一 調研概況
調研組分別在北京、四川、貴州、山東、湖北、湖南、廣東、河南、青海、浙江、江蘇、河北、天津、黑龍江、重慶、山西、吉林、云南、甘肅、遼寧、江西、安徽、陜西23個省份，對公職人員和公眾開展了廉潔從政的問卷調查。2010年調查了16個省份，2011年調查了7個省份。
（一）公職人員調查的基本數據
公職人員廉潔從政的問卷調查共向23個省份的公職人員發放問卷1617份，回收有效問卷1464份。
被調查的1464位公職人員的年齡分布為：25歲及以下的有60人，26—35歲的有608人，36—45歲的有436人，46—55歲的有272人，56歲及以上的有34人，未回答年齡狀況的有54人。26—45歲的被調查公職人員占被調查人數的71.3%，屬于正態分布，這部分人是公職人員的骨干，能滿足調查的要求。
被調查的公職人員來自各級黨委、人大、政協、政府部門、法院、檢察院、事業單位及國有企業、黨團組織等多個部門和層級。被調查公職人員有266人來自省部級（含副級）單位，295人來自地廳級/司局級（含副級）單位，409人來自縣處級（含副級）單位，429人來自科級單位，65人未回答單位級別情況。
從政治面貌來看，被調查的公職人員有1237人是中共黨員，占84.5%；34人為民主黨派，占2.3%；73人為共青團員，占5.0%；37人為無黨派人士，占2.5%；59人為群眾，占4.0%；24人未回答政治面貌問題，占1.6%。
文化程度方面，具有本科學歷的被調查公職人員人數最多，有862人，占58.9%；研究生學歷的有314人，占21.4%；大專學歷的有245人，占16.7%。這三項相加人數達1421人，占總人數的97%。這說明中國公職人員的知識化程度已經較高。其余公職人員的學歷分布情況分別為：初中及以下的有10人，占0.7%；高中文化程度的有30人，占2.0%；未回答文化程度的有3人，占0.2%。
接受問卷調查的公職人員的行政級別情況如下：省部級（含副職）有15人，占1.0%；地廳級/司局級（含副職）有58人，占4.0%；縣處級（含副職）有290人，占19.8%；科級（含副職）有605人，占41.3%；科級以下有463人，占31.6%；有33人未回答本人的行政級別，占2.3%。從人數分布來看，科級和科級以下的官員最多，縣處級也占有一定比例。
（二）公眾調查的基本數據
同期，調研組分別在上述23個省市，對公眾開展了公職人員廉潔從政的問卷調查。一共向公眾發出1555份，回收有效問卷1505份。
從年齡來看，25歲及以下的有341人，占22.7%；26—35歲的有578人，占38.4%；36—45歲的有294人，占19.5%；46—55歲的有170人，占11.3%；56歲及以上的有97人，占6.4%；未回答年齡問題的有25人，占1.7%。
政治面貌方面，被調查公眾中有690人是中共黨員，占45.8%；26人為民主黨派人士，占1.7%；339人為共青團員，占22.5%；86人為無黨派人士，占5.7%；群眾為349人，占23.2%；未回答政治面貌的有15人，占1.0%。需要說明的是，被調查公眾中可能也有公職人員，因不是按照國家機關系列發放的問卷，故將其歸類于公眾中。
文化程度方面，小學及以下文化程度有9人，占0.6%；初中文化程度（含同等學力）有62人，占4.1%；高中學歷（含同等學力）為173人，占11.5%；大學專科為495人，占32.9%；大學本科為582人，占38.7%；研究生為179人，占11.9%；未回答文化程度的有5人，占0.3%。從學歷狀況來看，受過高等教育的人占83.5%。
就業狀況是考察公眾對預防腐敗措施的有價值的變量。在被調查公眾中，1188人有職業，占78.9%；無業（含失業、待業）人士有65人，占4.3%；學生有136人，占9.0%；離退休人員有105人，占7.0%；未回答就業狀況的有11人，占0.7%。被調查公眾的月收入情況為：185人為無收入者，占12.3%；133人月收入在1000元及以下，占8.8%；667人月收入在1001—3000元，占44.3%；387人月收入在3001—5000元，占25.7%；98人月收入在5001—10000元，占6.5%；10000元以上（不含10000元）有22人，占1.5%；未回答本人收入狀況的有13人，占0.9%。月收入在1000—5000元中等收入的對象居多。考查被調查人員的收入狀況對調查其對權力行使和規范的看法有重要的參考價值。
從調研情況看，當前在中國，加強公職人員的財產監督已經在不同人群中形成共識。調查顯示，在被調查的公眾中，認為公職人員應當公開其財產狀況的比例高達81.4%。不僅如此，被調查的公職人員也普遍認同加強財產監管，有70%的被調查者認為應當公開公職人員的財產，在不同行政級別的被調查者中，支持公開公職人員財產的也占絕對多數。
二 財產監督的范圍有待進一步擴大
調查顯示，國家的相關實踐對提高人們的認識、預防腐敗起到了一定的作用，但與當前反腐敗的需要相比，仍有一定差距，推進財產監督還需整體有序，財產監督的范圍還有待進一步擴大。被調查者均傾向于將實施財產監督的對象擴展到更大范圍的公職人員。在認同對財產實施公開監督的公職人員中，僅有1.4%的人認同公開措施只適用于省部級以上人員；認為只適用于地廳級及司局級以上人員的占6.8%；認為只適用于縣處級以上人員的占35.8%；認為只適用于科級以上人員的占18.6%；認為適用于全體公職人員的占32.7%。另外，未發表看法的占4.7%。在認可對公職人員財產實施公開監督的公眾中，對上述五種觀點表示認同的比例分別為1.1%、3.7%、17.6%、26.6%和43.7%。另外，未發表看法的占7.3%。由此可見，無論是公職人員還是公眾，多數傾向于對更大范圍的公職人員財產實施監督。
而且，社會各界對于逐步擴大被監督財產的范圍仍有相當大的期待。調查顯示，除現行規定的財產范圍外，無論是公職人員還是公眾，都支持進一步公開下列財產：私車，持有的超過一定價值的工藝品及其他貴重物品，股票、證券、期貨等交易收入，收受的與行使職權相關的禮金、禮品等，繼承、受贈、偶然所得的財產，兼職活動所獲得報酬或財產利益，租借的資產（如借用他人的汽車、房屋等），負債狀況（如銀行貸款、私人借貸等），入股企業的股份。
從調查結果看，主張繼續擴大受監督的公職人員親屬范圍的被調查者不在少數。在認同以實施公開作為財產監督措施的被調查者中，46.5%的公職人員和57.8%的公眾同意公開未成年子女的財產，41.7%的公職人員和65.0%的公眾同意公開成年子女的財產，25.5%的公職人員和48.8%的公眾同意公開公職人員父母的財產，23.1%的公職人員和43.5%的公眾同意公開公職人員岳父母的財產，18.0%的公職人員和36.5%的公眾同意公開公職人員兄弟姐妹的財產。這與近年來中國腐敗行為日益隱蔽化，個別腐敗分子通過親屬轉移財產、逃避處罰有著密切的關系。
三 財產監督的方式尚需改進
對公職人員實施有效的財產監督必然要不斷擴大財產公開的對象，擴展各種公開渠道。當前，從中央到地方已經實施的財產監督措施，對于公職人員財產的監督方式主要是以向主管機關報告財產為主，一些地方則試點采取了適度向公眾公開相關信息的做法。但普遍還是以機關內部自我監督為主，公眾參與監督的渠道和方式相對不足，財產監督的透明度和開放性不夠高，制約了財產監督的實際效果。
調查顯示，有相當多的被調查者認同向公眾公開公職人員的財產狀況、讓公眾參與監督公職人員的財產。在所有認同以公開方式監督公職人員財產的被調查者中，有相當多的公眾（占認同采取公開監督措施的被調查者的68.3%）認為應當向全社會公開公職人員的財產狀況；僅有15.1%的公眾認為只需要向本單位所有人員公開；認為只需要向本單位領導公開的則只占5.3%。這反映出人們對公職人員財產的關注度較高，對公職人員財產來源的合法性持有一定的疑慮，對現有監督機制的成效不盡滿意，也說明現行僅內部掌握公職人員財產狀況的做法與公眾的需求之間還存在一定的差距。而在認同采取公開監督措施的公職人員中，認為應當向全社會公開公職人員財產狀況的比例也很高，為63.6%；認為只需要向本單位所有人員公開財產狀況的則只有17.7%；認為只需要向本單位領導公開的則僅占7.7%。可見，多數公職人員也認同擴大公開范圍，讓公眾參與監督。因此，為了提高財產監督的效果，消除公眾對公職人員財產來源合法性的質疑，提高公職人員廉潔從政的可信度，有必要逐步加大公職人員財產狀況的公開程度，合理引導公眾參與監督公職人員財產狀況，提升公職人員的公信力。
公職人員財產狀況的公開方式當前大致包括在政府機關公告欄、政府網站、新聞媒體上予以公開以及允許公眾自行查閱4種方式。公眾對上述4種方式的支持度最高的是允許公眾自行查閱公職人員的申報材料（占認同采取公開監督措施的被調查者的67.1%，以下同），其次是通過政府網站公開（占61.2%）和通過政府公告欄公開（占59.4%），最低的則是通過新聞媒體公開（占37.3%）。這在一定程度上說明，公眾更在意自身在監督公職人員財產活動中的主動性，希望通過自主的活動參與監督。而相對應的，雖然公職人員對于上述4種方式的認可程度從高到低的順序與公眾的調查結果相同，分別為54.7%、48.9%、48.5%和27.6%，但是對每一項的認可程度都比公眾略低。兩類群體都將媒體作為最后一種選擇，這很耐人尋味。
四 財產監督制度的推進路徑
公職人員財產監督制度應采取由點到面的方式逐步推進。如前所述，公眾與公職人員對財產監督對象的確定存在認識差異，而且不同級別公職人員的差異也很大。在實踐中，一步到位地將所有部門、所有地方、所有級別的公職人員不加區分地納入被監督的范圍，必然會遇到巨大阻力。現在一些地方已經開始了試點，但問題在于，試點的地方在級別上都比較低，試點措施的合法性不能得到有效解決。解決此問題需要恰當地選擇切入點，自上而下逐步推行。該過程中至少有兩條路徑可以考慮。一是從新考錄、提職的公職人員開始實施財產監督，即凡是新進入公職人員行列或者新晉升職務的公職人員，都必須報告財產等事項，并依法接受有關機關乃至社會公眾的監督。在此基礎上，逐步將該制度擴大到適用于所有的公職人員，以減少制度推行對公職人員隊伍和全社會的沖擊。二是選取一些腐敗高發易發的領域，對其中的公職人員先實行財產監督，在這些領域試點后逐步推行到其他領域。
（本文原載于《中國黨政干部論壇》2013年第2期）
[1] 田禾，時任中國社會科學院法學研究所研究員、法治國情調研室主任、法治藍皮書主編；呂艷濱，時任中國社會科學院法學研究所副研究員、法治國情調研室副主任。