第一章 引言

第一節 全球經濟大變局

縱觀世界歷史，能夠引領全球增長，有能力提供跨境商品和金融流動為世界經濟發展提供動能的國家總在不斷更迭，世界經濟的版圖也伴隨主導國家的此消彼長經歷了幾次重大變化。公元16世紀前后，中國和印度曾經是世界經濟首要增長極；此后，工業革命讓歐洲列強走到了世界舞臺的中央；而第二次世界大戰結束后的這數十年，美國無疑是國際經濟體系的中心國家。

“二戰”以來的國際經濟秩序建立在美國與其主要盟國達成的一系列心照不宣的經濟和安全安排之上。因為美國承擔了維系國際經濟體系、維護開放市場、發行國際儲備貨幣的責任，美國的盟友，包括西歐國家和日本，也便默許了美國所享有的一系列特權，如鑄幣稅、國內宏觀經濟政策的自主權以及國際收支調節的靈活度等。發展中國家長期處于這一體系的邊緣，其宏觀經濟政策的制定以及對外經濟關系的維系都以從發達國家的經濟增長中分得一杯羹為目的。但與此同時，開放的全球經濟體系帶來的貿易增長和外國直接投資也為發展中國家提供了難得的發展機遇。

過去的20多年見證了新興經濟體的快速發展。21世紀世界經濟乃至國際地緣政治格局中最為引人注目的變化便是以中國為代表的新興經濟體的群體性崛起。新興經濟體在全球生產、貿易和金融中的地位不斷上升，催生了世界經濟的多極化趨勢。2008年國際金融危機之后，這一趨勢更為明顯。國際貨幣基金組織（IMF）2014年10月發布的《世界經濟展望》指出，以購買力平價（PPP）計算，七個最大的新興市場經濟體的國內生產總值（GDP）總和首次超過由老牌工業化國家組成的七國集團（G7）。世界銀行預測，2025年，全球50%的增長將來自巴西、中國、印度、印度尼西亞、韓國和俄羅斯這6個主要新興經濟體。這些國家將和發達國家一起成為驅動世界經濟增長的引擎。世界貿易組織（WTO）的統計也顯示，截至2014年，發展中國家貿易總額在全球的比重從1995年的30%上升至48%，其中發展中國家之間的貿易增長是主要原因。目前，發展中國家超過1/3的外國直接投資來自其他發展中國家，新興經濟體現在還掌握著全球2/3的外匯儲備，與數十年前全球2/3的外匯儲備掌握在發達國家手中的情況形成了鮮明對比。發展中國家的主權財富基金以及其他資本池也日益成為全球投資的主要來源。與此同時，新興經濟體的風險溢價也大幅降低，不少新興經濟體的融資成本甚至低于一些老牌歐洲國家。

以美元為中心的國際貨幣體系雖然勉強維系到今天，但已然疲態盡顯、步履維艱。自1971年尼克松總統宣布關閉美元兌換黃金的窗口以來，這一體系就開始松動。1976年《牙買加協定》正式承認浮動匯率體系以來，特別是1997年亞洲金融危機之后，越來越多的發展中國家采取浮動匯率制，國際儲備貨幣出現了多元化的苗頭。歐元誕生以來，以歐元結算的國際貿易和外匯儲備日益增多。而隨著國際投資者和跨國公司在新興市場國家經濟活動的增多，對新興市場國家貨幣的需求也逐漸上升，人民幣更是于2016年10月1日正式加入IMF的特別提款權（SDR）貨幣籃子。這些都為一個儲備貨幣更加多元的國際貨幣體系鋪平了道路。

顯然，當今的世界已經不同于布雷頓森林體系時期，也不同于布雷頓森林體系之后的“非體系”時期。彼時，世界經濟的游戲規則由美國一國單獨決定，歐盟、日本等發達經濟體負責跟從執行（Eichengreen，2011）。^[1]而今，亞洲乃至全球新興市場國家的群體性崛起改變了國家間互動的方式，2008年的國際金融危機進一步加快了變化的步伐。危機爆發以來，世界經濟多極化的趨勢越發凸顯，全球經濟的增長極變得更加多元，國際經濟重心東移。無疑，這是一件正在并將持續對全球經濟和地緣政治格局帶來深遠影響的大事。

繼布雷頓森林體系下英美交棒世界經濟盟主之后，又一次百年一遇的全球經濟大變局呼之欲出。對已經成為全球第二大經濟體的中國而言，這一過程隱藏著風險，更蘊含著無限的機遇。

一 全球經濟從“大緩和”到“新平庸”

2008年的國際金融危機之前，世界經濟經歷了以高增長、低通脹和低失業率為主要特征的黃金發展期，Bernanke（2004）^[2]等人將這段繁榮時期命名為“大緩和”（Great Moderation）。2008年的國際金融危機加速了國際經濟格局調整的步伐，與危機前相比，全球經濟結構和運行機理都發生了重要變化，進入一種以“低增長、高失業和低投資回報”為主要特征的“新常態”（New Normal）。^[3]

2008年的國際金融危機可以說是20世紀30年代以來最嚴重的經濟危機，危機爆發已過去將近10年的時間，全球經濟雖然出現復蘇跡象，但總體而言仍然動能不強，不確定、不穩定因素依舊突出。世界銀行和IMF多次下調全球經濟增長預期，不少主要國際金融機構預測中長期全球潛在增長將會陷入停滯，國際經濟形勢愈發錯綜復雜。這種情況下，IMF總裁拉加德指出，世界經濟面臨陷入“新平庸”（New Mediocre）的風險。^[4]“新平庸”指的是一種低增長和高失業長期持續的狀態，對于低增長將長時間持續的預期會壓縮當期的投資和消費需求，進而影響經濟復蘇進程，對于失業率居高不下和通縮壓力大的發達經濟體而言，這一問題尤為嚴重。“新平庸”也暗含各主要經濟體宏觀經濟政策不同步的風險。發達經濟體寬松貨幣政策刺激經濟復蘇的后續效果還有待觀察，但是這些政策通過利率和匯率等傳導渠道給世界上其他國家帶來的外溢性日益明顯，全球金融體系充斥流動性，資產估值位于歷史高位，利差和波動性卻處于歷史低位，金融穩定風險進一步加大。“新平庸”下，一方面金融危機遺留下來的高債務和高失業等問題尾大不掉；另一方面對“影子銀行”體系進行有效監管和金融機構“大而不能倒”的難題并沒有得到解決。與此同時，全球政策制定者還面臨老齡化、貧富差距加大等長期經濟結構性問題以及包括難民問題、以“伊斯蘭國”為代表的新型恐怖主義威脅等在內的一系列地緣政治風險。

從“新常態”到“新平庸”，措辭的改變表達了一種增長放緩可能長期持續的擔憂，如拉加德所言，目前各國普遍關注短期增長，缺乏對長期問題的關注。雖然全球經濟復蘇動能有所增強，通縮風險有所下降，但全球經濟依然面臨較多下行風險，如去全球化、投資和貿易保護主義抬頭、政治和政策的不確定性上升，以及人口老齡化、收入差距加大和勞動生產率增速放緩等影響經濟中長期增長的結構性問題。雖然各國都認識到在教育和養老方面存在問題，但是很多國家并沒有采取行動。世界經濟面臨拐點，如果不想碌碌無為接受平均水平以下的“新平庸”增長，就應該采取大膽的政策促進經濟增長、提高就業，加強多邊合作，確保所有人能夠從經濟全球化和技術進步中受益，促進經濟實現強勁、可持續、平衡、包容和高就業率的增長，開啟世界經濟發展的“新勢頭”（New Momentum）。

二 全球經濟“新勢頭”呼喚加強治理合作

在此次危機爆發之初，以二十國集團（G20）為平臺的國際經濟合作取得了極大成功，有效避免了世界經濟墜入又一場“大蕭條”。2009年倫敦G20峰會見證了高水平的國際宏觀經濟政策協調，各國的政策制定者同IMF的官員一起開展了高效的協調和配合。倫敦峰會出臺的擴張性宏觀經濟政策在避免國際金融危機演化成又一場大蕭條方面發揮了重要作用。

然而，一旦危機稍有緩解，國際合作的迫切性下降，國際合作的勢頭便開始消退，不少國家又走回“各家自掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的老路，只關注自身的經濟情況和經濟利益。這種做法和“大緩和”時期的遺風不無關系，“大緩和”時期主流經濟理論認為，市場力量會通過自動調整實現一國的內部均衡，而各國國內最優也會通過浮動匯率和資本自由流動等傳導渠道實現全球最優，因此國際合作的必要性不大。國際金融危機之前的經濟理論和實踐都深受這種理論影響。

值得注意的是，有且只有“大緩和”時期特定的世界經濟條件和協調規則才會保證“國內最優”自動引致“國際最優”，在一個總需求不足且流動性過剩的后危機世界中，各國的利益訴求碰到一起難以避免會彼此沖突，發達經濟體寬貨幣、緊財政的宏觀經濟政策帶來的顯而易見的全球外溢性便是明證。當全球的利率水平降至不能再降，各種大規模的財政政策以及此后的量化寬松政策都未能阻止產出的深幅下滑，這些都凸顯了在一個總需求不足的世界經濟之中加強國際合作的緊迫性，各國需要找到共同促進全球經濟增長的政策工具。

全球經濟正以低于過去30年的平均速度增長，國際金融危機的后續效應還在持續發酵，低增長、低通脹、高失業和高負債成為世界經濟的新常態。^[5]這種外國直接投資低迷，低利率、低貿易增長的狀態雖然不是危機，卻是危機后的一種經濟弱運行狀態。全球經濟低增長，但金融市場高波動，是我們面臨的新環境。有必要認識到全球經濟深刻的結構變化，當今的世界經濟處于類似“囚徒困境”的拐點：要么一直維持低增長現狀進入“新平庸”時代；要么開展有效的國際合作，促進形成增長的“新勢頭”。在一系列嚴峻的世界經濟挑戰面前，各國有必要協同采取措施，尋求超越不合作的“納什均衡”，實現各方共贏，為全球增長打造“新勢頭”，避免“新平庸”成為“新現實”。

三 全球經濟治理面臨真空

基辛格（2014）在《世界秩序》一書中指出，“一種不在任何秩序管控之下的力量將決定我們身處這個時代的未來”。長期以來，國際秩序建立在西方的世界觀之上，這一西方主導秩序的形成過程，世界上絕大多數國家都沒有參與，大多只是默認了西方主導的國際秩序。現在，西方所建立并推崇的國際秩序正處于轉折點，國家本身也面臨重重壓力，世界經濟現實和現有治理體系間的矛盾則進一步弱化了建立在現有世界秩序基礎上的共同方向感。雖然世界經濟已經高度全球化，各國經濟深度關聯，國際政治結構卻仍然是以民族國家為基礎的。經濟全球化的本質是超越國界，外交行動雖然旨在協調各國政策和彼此對世界秩序的理想，但其本質反而強化了國家邊界的存在。^[6]

在這樣的環境下，過去幾十年經濟的持續增長一直伴隨烈度似乎不斷升級的金融危機，從20世紀80年代的拉美、1997年的亞洲、1998年的俄羅斯到2001年乃至2007年的美國以及2010年的歐洲。沒有受到危機影響的國家也許對當前的體系沒有太多抱怨，而那些深受危機影響的國家，比如南歐的“邊緣國家”，往往會尋求一些對沖或阻礙當前國際經濟體制順利運行的解決方案。全球經濟面臨不少兩難選擇，出現了治理真空。

（一）治理體系的真空

增長極和經濟力量日益分散的全球經濟呼吁一套協調統籌的管理體系來應對多極化的挑戰。在一個多極化的世界里，全球經濟治理必須考慮的問題是維持世界經濟治理體系的成本，責任由誰來分擔以及怎么分擔；與責任相伴的收益由誰來分享，怎么分享。對全球經濟治理體系進行改革以適應世界經濟新現實的呼聲不斷高漲，布雷頓森林體系時期組成全球經濟治理體系的三大機構——世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）和世界貿易組織（WTO）都不同程度地遇到了治理改革的問題。國際金融危機以來，作為實力相對下降的中心國家，美國開始要求中國等新興經濟體承擔更多的全球治理責任，而新興經濟體則開始要求在國際經濟治理體系中擁有與其經濟地位相匹配的更大的發言權。

為體現新興市場和發展中國家在全球經濟中權重的上升，IMF董事會2010年通過份額和治理改革方案。根據該方案，IMF的總份額將增加一倍，約有6%的份額將向新興市場和代表性不足的發展中國家轉移。改革后，中國將成為IMF第三大成員國，印度、俄羅斯和巴西的份額都將在IMF內躋身前十，新興經濟體的投票權會明顯加強。美國的投票權較目前的16.75%將有所下降，但改革后依然可以保持超過15%的重大決策否決權。因為該改革方案賦予新興市場更多權利，也更能體現當前經濟格局的變化，這一改革也被認為是IMF成立70多年來最重要的治理改革。然而，改革方案通過5年多以后，2015年12月，美國國會參眾兩院才批準了IMF 2010年份額和治理改革方案，這項久拖未決的改革才正式啟動。另外，世界貿易體系也日益出現碎片化跡象。WTO多哈回合談判歷經16年，市場準入和規則談判難有成果，巴厘島部長級會議雖然在貿易便利化方面取得進展，但實質問題并未得到解決。國際金融危機以來，美國甚至不惜拋開WTO另起爐灶，與一些所謂的“自愿”國家展開了以《跨太平洋伙伴關系協定》（The Trans-Pacific Partnership，TPP）、《跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定》（The Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）為代表的“新一代”“高標準”大型區域自由貿易協定談判。而2017年1月特朗普政府更于上任伊始即簽署行政命令，正式宣布美國退出TPP，特朗普在競選中曾多次抨擊TPP將“摧毀”美國制造業，承諾當選后不再簽署大型區域貿易協定，而注重一對一的雙邊貿易協定談判。美國政府的貿易政策無疑使已不堪重負的國際貿易治理體系雪上加霜。

全球經濟治理的缺位會導致危機頻發、保護主義抬頭乃至有關國家政局動蕩，G20可以說是國際社會試圖合作解決有關問題的嘗試。G20誕生于應對1997年亞洲金融危機的實踐，最初是一個部長級的協調機制，2008年國際金融危機爆發后，升級為領導人會議，2009年9月美國匹茲堡峰會上，G20被正式確立為“國際經濟合作的主要平臺”。世界經濟多極化的現實要求有能力且有代表性的國家參與到解決問題的進程中，G20是改革現行國際經濟治理體系的有益嘗試，但作為一個新生機制，未來能走多遠還需觀察，而且存在危機中備受關注，危機一旦減退則受重視程度立刻大幅下滑的問題。

盡管發達國家和新興經濟體圍繞權利和責任分配的博弈層出不窮，但總體而言，全球經濟格局變化的速度要快于國際經濟治理體系變革的速度。目前的國際經濟治理體系和20世紀80年代相比并沒有顯著區別，滯后于國際治理的需要。以中國為代表的新興市場國家經濟發展和社會進步很快，而部分傳統發達經濟體陷入經濟停滯狀態，現有國際經濟治理體系缺乏相應的調整來反映這種力量對比的變化，存在明顯真空。

（二）治理理論的真空

2008年的國際金融危機暴露了世界經濟的相互關聯性和高度復雜性，全球需要一套新的宏觀經濟政策協調理論來超越民族國家的邊界以適應新的經濟現實。如果說此前的金融危機，包括1997年的亞洲金融危機，主要影響還局限于一國及其轄區之內，2008年的國際金融危機則告訴我們，沒有任何一個國家能在危機中獨善其身。貿易和金融領域更深層次的一體化使經濟沖擊的傳導速度更快、擴散范圍更廣。一體化程度的提高、相互依賴性的不斷加強以及日益廣泛的相互聯系成倍放大了危機的經濟沖擊力。一方面，各經濟體之間的相互影響不斷增強，特別是大型經濟體經濟政策的外溢性越來越顯著；另一方面，國際經濟政策協調依然存在難度大、成本高的問題。全球經濟治理則要求從超國家的視角看待經濟問題，但這種觀點往往與各國的主權和自由度發生沖突。在一些治理領域，如WTO對成員國的關稅要求，需要各國政府讓渡某些主權以及自我限制部分自由。

這些問題暴露了經濟全球化復雜程度高于政府間國際協調能力的現實，凸顯了當前全球經濟治理理論的真空，暴露了現有國際宏觀經濟政策協調工具的局限性。如何防止各國重新回到“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的老路，如何確保各國通過宏觀經濟政策協調促進全球金融穩定和經濟增長，成為亟待解決的問題。此外，貨幣政策和財政政策作為傳統國際宏觀經濟政策協調的兩大支柱，在后危機時代明顯力有不逮，G20布里斯班峰會首次提出的結構改革倡議，G20杭州峰會出臺的結構改革行動計劃都凸顯了結構改革作為新的宏觀經濟政策協調工具的重要性。2017年IMF、世界銀行和WTO共同發布三機構聯合起草的《將貿易打造為增長引擎——關于貿易與政策調整的研究》^[7]，指出當前除了實施改進勞動力市場政策、降低貿易調整成本、促進就業等結構性改革措施以外，還應推動貿易改革和一體化，形成普惠貿易環境，促進包容性增長，全球范圍內新興經濟體的崛起也要求今后國際經濟治理理論更具包容性。日益多極化的世界經濟版圖要求我們重新審視和重塑全球經濟治理理論，通過加強國際宏觀經濟政策協調來實現全球經濟治理的兩大目標——實現全球金融穩定和促進世界經濟增長。

（三）治理規則的真空

國際金融危機后，由于經濟格局的變化，現有的全球經濟治理規則疲態盡顯，無法很好適應世界經濟的新現實，與此同時，新的規則還在孕育過程當中，世界經濟進入一段可能持續相當長時間的規則重塑期。新的一輪游戲規則將在這段時間內逐步醞釀和成形，各國都試圖在這一輪新的規則博弈中搶占先機。奧巴馬政府當年與一些亞太國家擬議的TPP以及與歐盟之間的TTIP都有引領并塑造新一輪國際經濟治理規則之意。特朗普政府上臺后宣布退出TPP，而此前一直急于和美國達成TPP的日本在2017年G20漢堡峰會前夕則宣布與歐盟就自由貿易協定的框架在政治上達成一致，引領新一輪全球貿易規則的意圖呼之欲出。

當前，全球經濟治理主要集中在三大領域即貿易領域、貨幣領域和投資領域。貿易領域有WTO，貨幣領域有IMF，這兩個領域的全球治理體系和規則相對成熟，政策協調經驗相對豐富，唯有投資領域在全球還缺乏一個統一的治理機制和一套各國普遍遵循的投資規則，可以說是一個有待開發的“處女地”。

從國際經濟的現實來看，上一輪全球化主要以貨物貿易自由化為代表，在歷經《關稅及貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT，以下簡稱《關貿總協定》）以及此后WTO的八輪談判后，全球關稅水平大幅降低、非關稅壁壘明顯削減，形成了運轉相對成熟高效的全球多邊貿易規則體系。在新一輪的全球化中，服務貿易占整體貿易的比重越來越大，國際投資和服務貿易大有取代貨物貿易之勢，由于服務的提供一般都以在當地設立公司即投資為前提，服務貿易大發展的一個重要條件便是解決好準入前問題，也就是要解決好投資相關問題。投資自由化在全球化中具有越來越突出的地位，各國均把擴大投資視為重啟全球需求的新引擎，對投資合作尤為關注，引領并影響全球正在逐漸成形的投資規則也成為各國經濟戰略博弈的焦點。

金融危機以后，與全球貿易以及貨幣領域治理改革相對“冷清”的情況相比，全球投資領域的合作可謂如火如荼。和傳統的自由貿易協定相比，TPP和TTIP這些所謂“新一代”“高標準”的超級自由貿易協定的最大的特點就在于對投資問題的關注，投資章節可謂這些新貿易協定中最有新意也最為重要的組成部分。與此同時，以2012年修訂的美國《雙邊投資協定范本》（BIT Model Text）為基礎，中美兩國的雙邊投資協定（Bilateral Investment Treaty，BIT）也進入實質性談判階段。值得注意的是，2012年《雙邊投資協定范本》的投資章節和TPP、TTIP高度類似，中美兩大經濟體最終如能就此達成協定，很可能成為以后全球投資規則的基礎。

此外，基礎設施投資已經被2014年G20的布里斯班峰會確立為“全球增長戰略”的重要支點。就投資周期長，風險大、各國政府干預度高的基礎設施項目而言，更需要一套各國普遍遵守的投資規則來營造穩定的預期，解決可能出現的沖突，從而達到投資保護和投資促進的目的。