一 我國糧食生產補貼的歷史變遷

（一）補貼消費者階段

1978年，國家開始以包干到戶的形式實行家庭聯產承包責任制的政策，此時糧食市場才開始進入流通階段。但先前計劃經濟體制下農民的生產積極性不高，使得1978年農產品依然欠缺、農民收入水平依然很低，面對第一產業這種發展低下的現狀，國家為了鼓勵更多的農民參與到包產到戶的種糧政策之中、提高全國糧食收入量，也為了鼓勵更多的農戶和經銷商參與到糧食購銷的市場之中去，實施了對購銷過程中的差價以及經營費用進行補貼的政策，補貼的費用均由國家財政承擔。從1979年開始糧食的統購價格提高了20%，涉及的統購品種也越來越多。截至目前，全國小麥、稻谷等6種糧食的統購價格增加到12.86元/50公斤，糧食統購價格大幅度上調。另外，國家還針對糧食交易過程中相應的指標做了調整，使得糧食市場逐漸活躍起來。除了上調統購價格之外，國家還對征購指標做了調減，糧食市場也得以恢復。在整個政策實施的過程中，國家對糧食購銷的補貼力度逐年加大，也有更多農戶和經銷商參與到糧食購銷市場中。但是，這時期的補貼政策更側重于對經銷商的補貼，農戶獲得的補貼相對較少。

1985年，國家為了均衡經銷商與農戶之間的補貼力度，進一步提高農戶種糧的積極性，出臺了“雙軌制”糧食補貼政策，該政策不僅規定了對購銷差價和經營費用進行補貼，還強調了對農戶種糧過程中使用的化肥、柴油和預交定金一律實行平價政策，而且為了獲得真正的平價效果，國家廢除了糧食統購政策，轉而開始實行糧食合同訂購政策，但是實行這項政策并不是為了讓所有的糧食都必須通過這種措施進行銷售，剩余的其他糧食依然可以用別的方法進行銷售，并且還規定了對其收購不得低于保護價格。“雙軌制”糧食補貼政策的實行的確使農民獲得的補貼的優惠力度更大，但當地相關部門為了完成自身業績指標，往往急于求成，采取強硬手段逼迫農民定購更多糧食，這又削弱了農民的積極性與自主權。到20世紀90年代初期，“國家定購”政策開始盛行起來，農民可以根據自身實際情況定購糧食，由此獲得了很大的自主權，而且這種政策沒有被地方相關部門采取強制執行措施，使得定購數量比以前減少了很多，另外，糧食品種的多樣化、優質化也在不同品種之間形成了差異化的價格，糧食價格總體上呈現提高的趨勢。1990年，國務院決定實行“國家定購”取代“合同定購”政策，農民應按規定完成定購任務，這就使得糧食定購數量減少，定購價格得以提高。從“雙軌制”發展歷程中可以看出，該政策在實行過程中，對化肥、定金和柴油的補貼力度逐漸加大，每年財政撥款總額也呈現增長的趨勢，這就在很大程度上降低了農民的種糧成本。伴隨著糧食價格的提高，該政策也大大提高了農民生活水平，促進了國家經濟的整體發展。

（二）糧價放開階段

經歷了最初的以購銷差價為補貼重點的時期之后，國家在1991年開始逐漸出臺“保量放價”的政策，這是因為前期實行對購銷差價進行補貼的形式導致國家財政吃緊，當時又恰逢我國經濟轉型時期，大力發展第二產業與第三產業被提上發展日程，需要大量的資金，“保量放價”的政策就順應歷史發展趨勢誕生了。該政策主要是由國家來出臺提高糧價的政策，據相關數據統計，1991～1993年糧食的價格就提高到了原來的1.6倍甚至更高。經過循序漸進地推進“保量放價”政策，到1993年底，購銷差價補貼的政策基本上退出了歷史舞臺。除此之外，為了更好地維護和保住糧食最低價格的政策，國家也相應建立了用來專門補貼糧食價格、維護糧食生產安全的體系，即糧食風險基金與儲備體系。自此以后，農民種植糧食的自主權利增大，像以往的化肥、柴油等實物的補貼形式也不復存在，統一利用現金補貼的形式占據主導地位。這種讓農民根據自身土地情況選用相應輔助物品品種，大大提高了農民種糧的積極性，而且輔助物品企業之間的相互競爭也更有利于質優價廉的新品種的推出，進而提高糧食畝產量，推動農業現代化發展。

（三）補貼流通環節階段

針對流通環節的補貼而言，能夠做到更好地深入糧食流通的細節之中去，補貼形式相比較購銷差價而言也更合理。國家特別重視該補貼政策的實施，實施之初就采取了省長負責制度，省長對本省的糧價穩定負責，并且保證糧食價格穩中提高。1994～1997年，省長負責制如火如荼地進行，也的確使得糧價一再提高。在全國范圍內，不同糧食主產區的不同品種糧食的價格都有所提高，尤其是主要農作物的價格。在這期間，糧食的定購銷售往往被劃分為兩種形式：一是在國家糧食行政管理部門的統一領導下，省內根據自身實際情況以某一固定價格收購糧食；二是各糧食收購企業與農戶以市場協議價作為糧價來收購糧食。通常情況下，政府部門負責收購的糧價都要低于市場自主決定的價格，當然政府收購的價格也是糧食最低收購價格，能夠在一定程度上保證糧價的穩定性，維持農民的收入水平，提高農民種糧積極性。在省長負責制下，農民手中的余糧也能夠得到更好的處理，只要不是發霉或變質的糧食，政府均可以以其不低于規定的當年最低價格為限將其收購，農民的利益就再次受到了保護，這種開放性的收購糧食政策使得農民獲益頗多，農民也因此更愿意保質保量地完成種糧要求，進而保護了我國糧食安全。糧食根基穩定了，我們國家的經濟就可以更好更快地發展了。

1998年后，我國又實行“四分開、一完善”、“三項政策、一項改革”和“放開銷區、保護產區、省長負責、加強調控”體制，使得糧食流通環節的補貼政策更加完善。糧食風險基金與國家儲備糧補貼體系在這一時期也被引入糧食補貼政策之中。相比較于1997年以前，在糧食上流通方便的補貼比起其他環節上的補貼更能夠引起農民的興趣，我國糧食產量也大大增加，當然還要根據具體國情來后續完善相應的補貼政策。國家逐漸放開了對糧食生產的控制權，糧食產業的控制權有很大一部分下放給了地方政府，國家也是根據各地大致需要的糧食補貼金額，將糧食補貼金額劃撥給地方，地方再根據各地糧食流通的具體情況發放糧食補貼金額，進而來保證糧食價格。在這個過程中，各省份糧食流通環節的補貼資金大部分或全部是來自糧食風險基金的，剩余的不夠的部分由當地財政部門來補貼，或者特殊情況下，再向中央申請。同時，又在銷售區實行放開政策，在主產區實行的保護政策既能夠保證糧食安全又可以抑制糧食過剩的現象，加之該期間“打工潮”的出現，更多的農民選擇了外出務工，也更有利于抑制糧食過剩，又能夠促進主產區農民種糧的積極性。2001年以后，國家又再次強調了“放開銷區、保護產區、省長負責、加強調控”這一政策，進一步說明了該政策是符合時代發展要求的，當然，該政策也的確發揮了其積極的作用。流通環節的補貼政策無論是以何種形式進行的，都能夠使農民從中獲取糧食補貼政策的優惠，而且也能夠保證糧食收購的最低價格，鞏固我國糧食穩定與安全，這也預示著，我國再也不是糧食匱乏的國家，人們的溫飽問題得到了解決，也更好地邁向了全面小康社會。

（四）糧食進入直接補貼階段

隨著農業經濟的發展，流通環節的補貼也已不再適應國情，基于此，2004年以后，國家逐步開始對糧食、良種、農機具以及農資綜合方面實行直接補貼政策。補貼種類的多樣化以及補貼程序的直接化，使農民更直接地享受到了糧農直補政策的優惠。

在21世紀初期，我國結合農業生產的現狀，并且開始著手實行農業補貼的政策。2002年，國家選擇了湖南、河南、遼寧、湖北等糧食主產區為試點推行糧食直接補貼政策，試點獲得了良好的效果，直接補貼政策推行的有效性得以驗證。從此，直接補貼政策開始在全國范圍內普及，進入了糧食補貼的新階段。雖然，國家實行糧食直補政策能夠使農民更直接地感受到優惠力度，但是化肥、農藥、農具等的使用又使得農民在種糧過程中仍然需要耗費“巨額”的成本，能夠獲得的實際每畝收入也并不高。為了降低種糧過程中消耗的成本，切實提高農民收入，國家在糧食直補政策實施以后，又添加了農資綜合直補政策，該項政策主要是對農民種糧過程中的化肥、農藥等方面進行補貼，政策實施初期就得到了很好的反應。除此之外，國家也考慮到要想增加糧食產量，僅依賴于農民種糧積極性與低成本是不可行的，還要依賴于高產的優質良種，為此國家也出臺了良種補貼政策，鼓勵農民使用優良品種，越來越多的農民選用了優良品種種植。還有不可忽略的一點就是，我國正在走農業現代化路線，農機具的使用越來越普遍，也越來越被農民所青睞，但也有很多農民考慮到成本問題，依然選擇傳統的耕作方式，這無疑會阻礙我國農業現代化進程，因此國家又相繼實施了農機具直接補貼政策，全方位地為農民著想，也加快了我國農業現代化進程。

1.糧食直接補貼政策

（1）糧食直接補貼政策的特征。這一政策具有以下特征：政策對應的對象就是擁有相應土地使用權的農戶；具體的糧食補貼農作物品種明細和補貼的衡量標準是由各省份依據國家政策因地制宜的；雖然各省份在補貼政策的制定上多少存在一些差異，但常見的補貼依據是以計稅面積、計稅常產、糧食交售數量和糧食的種植面積為衡量標準的。

（2）糧食直接補貼的標準。補貼標準的制定是糧食直補政策能真正達到激發農民種糧積極性和提高農民實際收入，進而縮小城鄉收入差距效果的重要前提。糧食直補資金的來源是糧食風險基金，設立這個基金的主要目的就是降低我國糧食產業的風險，穩定我國的糧食市場。這個基金又分為兩個部分，分別是隸屬于財政部管理的中央糧食風險基金以及隸屬于地方財政廳管理的省份糧食風險基金。就我國而言，各省份的糧食直接補貼標準都比較低，另外還存在糧食主產區和糧食主銷區之間補貼標準不同的現象，通常糧食主產區的補貼標準相比較低。這主要是因為糧食主產區發展資金不充足時可以向中央財政部申請借款，然后逐年歸還，而其他地方糧食發展資金欠缺時，卻只能靠地方財政廳（局）自己籌集。因此，相比較糧食主產區而言，糧食主銷區發展的壓力就比較大，主銷區政府為了確保糧食供應，在所轄區制定了較高的糧食直補標準，這就造成主銷區直補標準高于主產區標準。

（3）補貼的程序。首先，中央在年初按照當年預算和每年具體分配標準，從糧食風險基金中撥付出當年核準金額分配給各個省份；然后，由省財政廳（局）將資金具體分解劃撥到縣（區）財政局；縣（區）財政局緊接著將得到的補貼金額按照當地補貼面積、品種等的細分情況進行具體分配，當然要保證所有提供的信息真實可靠。根據相應的國家政策規定及其地方補貼特征，還要具體計算每畝的補貼金額以及每戶應得的補貼金額。糧食補貼標準的計算方法如下：每畝補貼標準（元）=某地獲得的糧食直接補貼金額總額/某地經核實過的農戶種植面積總和。根據這個每畝糧食直接補貼金額的計算標準，具體的執行步驟就可以按照以下羅列流程步步實現：第一，確定補貼面積，相關部門要采用合理的方式來如實填寫每戶農戶實際種糧面積；第二，將補貼面積公之于眾，為防止補貼面積存在差錯，應將補貼面積實際情況進行公示，讓農戶及時了解；第三，在調查結果確定了之后，相關部門就要開始進行相應土地的面積測量工作；第四，在相關部門測量土地面積并且確定無誤之后，就要把測量結果錄入網絡系統之中；第五，補貼面積在確定了之后，就需要通過相關部門報給上級；第六，相關部門在收到信息并且進行核查無誤之后，就要根據標準下發補貼資金。

2.良種補貼

（1）良種補貼的目的和對象。糧食產量的多少，除了受土壤墑情、氣候變化以及農戶在作物生長期的各種護理的影響之外，種子本身的優良與否也是很重要的影響因素，我國是農業大國，因此也很重視對優良種子的培育。通常情況下，糧食種子的優良程度是與糧食產量呈正比例關系變化的，因此，如果在糧食播種初期就篩選優良種子，摒棄那些劣質的種子，那么就會做到在保證糧食質量的同時提高糧食的產量，進而提高農業生產效率。在我國，這項措施的主要作用對象就是使用符合國家規定的優秀等級種子的農戶。國家需要根據種子的優良等級、種植面積或者其他標準對農戶進行相應的補貼。

（2）良種補貼的品種與標準。為了提高農戶使用優良種子的積極性，國家相關部門從2002年開始以來在全國范圍內的糧食主產區的代表性省份分別實現了對小麥、水稻等主要糧食作物的良種補貼政策。在這個過程中，隨著良種補貼品種的增多，補貼的范圍也逐漸擴大，補貼的力度更是持續加大，良種補貼政策的實行也的確起到了提高農戶使用優良種子的積極性的作用，使民眾花更少的錢獲得了更為優質的種子。這不僅能夠保證農產品的質量，而且自己也能夠得到國家的補貼，這個政策又與我國穩定糧食價格緊密相關，進而起到了提高農民收入、改善農民生活的作用。

財政部門與農業部門，每年都會更新良品補貼的具體標準，據現有資料統計，各個品種的補貼標準如下：小麥、玉米10元每畝，花生的良種補貼也是10元每畝，水稻和棉花的良種補貼則是15元每畝，還有一些特殊地區的農作物品種補貼標準也都是在10～15元每畝，從總體來看，良種補貼的力度還是比較大的，補貼品種也更加多樣化，也適合品種多樣性的現狀。

（3）良種補貼的實施程序。

第一，優良品種需要經過國家權威部門的認定。

糧食優良品種的選擇是一項非常重要的工作，這關系到良種補貼政策能否實現提高全國良種使用率的目標。因此，優良品種將由國家專業機構和部門通過一整套嚴格的程序來選擇，包括對現有品種的生產能力、質量和服務水平等項目的多次專業化測試以及對新型品種的研究實驗和專業化測評，在這整個過程中，將本著公平公正、客觀求實的原則來進行，切實選中優良品種，帶動農業整體水平的提高。同時還要選中有能力和有水平來生產優良種子的生產單位，并向全社會公開優良品種的價格。

第二，種植面積的確定以及方案的制定。

種植面積的確定是一項比較細致、煩冗的工作，應該采取自下而上和自上而下雙向結合的方式來最終確定，即上級部門公開良種補貼標準，農戶根據自身實際情況上報符合標準的種植面積，然后由上級部門委派相關人員做好核實工作，最后分級匯總上報直至中央。中央審批下來以后，各個省級相關部門就要研究自身的實際情況，進而確定具體的方案政策。在確定政策的時候，除了向下級下達指令之外，也應該向上級部門進行報備。這個方案之中應該包括以下內容：種子的品質、補貼方式和補貼款項等。這些款項的統計結果就是國家劃撥資金的依據。

第三，良種補貼發放的形式及流程。

目前，全國普遍采取的補貼發放形式就是“一卡通”模式，農民可以直接獲得購買優良品種的補貼差價，這種方式比較直接，也易于被農戶接受，自實施以來獲得了農民的一致好評。當然，這種補貼形式的使用，也是基于縣級財政部門能夠意識到市場現狀并且愿意相信農戶會主動優先購買優良品種的推斷來實施的。當然，除此之外，有些省區由于情況特殊，采取的是差價供種補貼方式，這種方式通常是由上級統一訂購良種，當然也是本著農戶自愿的原則，先由上級提供樣品，農戶自己到相應地點（通常是村委會）填報訂購數量，農戶選擇上級統一訂購的良種即可享受到良種補貼政策的優惠。

3.農機具購置補貼政策

農機具購置補貼是指國家對農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農機作業服務組織購置和更新大型農機具給予的部分補貼。我國實施此政策意在推動農業機械化發展的需求，盡早實現現代化農業生產的模式。當今社會的農業發展趨勢就是機械化生產，農業機械化的普及，不僅可以提高農業生產效率，而且能夠節省大量的人力、物力和財力，農民可以將節省下來的時間用于其他方面的工作，提高家庭總體收入。

農機具購置補貼政策實施程序如下。

（1）農機具購置補貼的對象是那些高質量與高效率兼備的農業專用機械，因此，在該政策實施的初期，就要將選中的機械器具名稱載入冊中。大致可以將該類機械器具分為通用類機具和非通用類機具。這兩類機械器具有其各自的適應范圍以及產品歸類標準，前者主要包括適用全國的拖拉機等，而后者則要根據各地種植產品品種和特定環境的現狀來具體確定相應的機具種類。

（2）補貼資金的運作流程。農機具購置補貼金下放分撥的流程與糧食直接補貼金的流程大致相同，都是由中央財政部根據各省份具體情況劃撥相應額度的補貼金到各省份財政廳，再由省級財政廳根據相關部門匯報的情況將補貼金額下放到具體的農機具生產企業和各個單位。

（3）農機具購置補貼形式與公示。在我國現行的關于農機補貼的政策中，一直是按照全額付款、定額進行補貼，由縣級相應機構進行資金發放、資金發放到農戶的銀行卡這一政策。購機的價格是買方市場和賣方市場遵循市場供求價格機制，自行決定的。當然，農機具購置補貼的對象和程序的執行等方面都是事先經過嚴格篩選制定的，在一定程度上控制了舞弊現象的發生。確定了享受補貼政策的單位之后，要及時公示，切實讓社會各層了解實際情況，也有利于更好監督。

（4）加強對農機具購置補貼政策實施的監督。農機具購置補貼政策如何切實執行實施下去，是要靠社會各層來共同監督的。首先，外在層面的監督。這個層次包含兩個方面，一是社會公眾的監督，二是相應職能部門的監督。因此，在農機具購置補貼名單出來時，就要公示，讓社會公眾知曉實情，進而關注到農機具購置補貼政策的實施。而相應部門則應該盡守職業，督促監管該項政策的實施，及時糾正不恰當的地方。其次，就是該政策系統內部的監督。這就要求，相關人員要謹慎執行每一步，切實旅行自己的職責，秉著公平合理、為民謀利的原則，達到該項政策執行的目標。最后，搭建信息共享平臺，享有農機具購置補貼政策的單位具體名單、實施的標準與流程、政策實施效果的及時更新等都應該包含在該信息平臺中，以便更好地發揮各層次的監督作用。

（5）建立農機具購置補貼政策相關方的合理考核機制。農機具購置補貼政策的實施是一個長期性且細致的工作，實施的過程中涉及比較多的參與者，而且該項政策實施效果的好壞也確實關系到我國現代化農業發展的水平高度以及農業生產效率和農民的收入能否提高的問題。因此，必須要嚴格制定對相關方工作績效評價的考核制度，相應的激勵政策與懲罰政策都要到位。對于工作表現良好的參與者，應給予相應的獎勵，而對待那些不顧全大局，侵害他方利益的參與者則應做出相應懲罰，以儆效尤。

農機具購置補貼政策的實行符合我國農業國情的政策。由于我國農業歷史悠久，有許多耕作方式已經根深蒂固，農民考慮到機械化成本高的問題，有很大的可能性仍然堅持傳統的耕作方式，中國現代化農業的發展就會受阻。此時，推行農機具購置補貼政策，可以大大節省農業生產方面的成本，推進農業機械化的進程，加快農業生產效率，提高農民的生活水平。

4.農業生產資料綜合直接補貼

農資綜合補貼是國家的又一項惠農政策，也是糧食直補階段的重要一項。該政策主要是為了降低農民種糧成本，由于農機具購置補貼政策的實施，越來越多的農民選擇購買或租用能夠享受優惠政策的農機具來進行農業耕作，其中對于成品油、化肥等的使用就會增加，而農民又不愿意為此花費“昂貴”的價格，國家正是認清農民的這一點心理，才進一步出臺了農資綜合補貼政策。農資綜合補貼資金的接收與發放也有其自己的一套專有賬戶，本著專款專用的原則，省（市）財政局接收到國家劃撥過來的專款，再用專有賬戶將資金劃撥到下面的縣（區），當然縣（區）也有專用的賬戶，縣（區）根據鎮里匯報的農戶實際使用化肥、柴油等的情況，再具體將其細分到每戶的農資綜合補貼金額。該政策的出臺使得農民種植成本又一次下降，種糧積極性大大提高，越來越多的農民表示相比于傳統的種糧模式，更愿意利用機械化來種植糧食，這也進一步推進了我國農業現代化的建設。

與其他三項直接補貼政策類似，農資綜合補貼政策也是按照因地制宜的原則，根據各省（市）具體情況來制定具體執行標準的，各地之間存在一定的差異。針對補貼標準的確定而言，各地有所不同，具體表現為：有些地區就是按照糧食直補面積來確定補貼金額的，而有些地方則又會根據不同年度的種植面積、糧食產量等各種綜合因素來確定補貼金額。盡管各地之間存在差異，但都能夠很好地適應當地發展需求，這使得農資綜合直補政策充分發揮了其自身作用。

5.農業“三項補貼”

2016年，國家又出臺了相關政策，將良種補貼、農資綜合補貼與糧食直接補貼歸為支持農業發展的“三項補貼”政策。這一政策的出臺，使得農民種糧過程中所享有的優惠得到了進一步的保障，而且規定中也有表明種糧多的農民可以得到更多的優惠政策，使得更多的農民投入實際的種糧行動之中去成為種糧大戶，尤其提高了種糧農場的種糧積極性。如同規模經濟一般，種糧也開始產生了規模種植效應，農民的種糧觀念在潛移默化地改變著，這在一定程度上可以推動我國農業的整體轉型與變革。2017年，中央發布一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，指出要切實完善農業補貼有關制度。農業補貼相關政策的指向性與精準度要進一步明確與提高，重點支持糧食主產區、鼓勵農業產業適度規模化經營、增加農民收入、促進綠色生態發展。進一步推進農業“三項補貼”政策制度的改革。建立國家糧食主產區的利益補償有關機制，保持糧食產糧大縣相關獎勵政策的穩定，對產糧大省的糧食獎勵資金的使用范圍做出調整，進一步盤活糧食風險基金。農機具購置補貼政策進一步完善。