四 國家主權(quán)與人權(quán)國際保護的關(guān)系

（一）國家主權(quán)的概念

主權(quán)這個概念最早是由16世紀中葉法國哲學(xué)家讓·博丹提出來的。他在其名著《論共和國》（1577年）中指出，主權(quán)是國家內(nèi)的最高權(quán)力，除了受上帝的戒條和自然法的限制外，不受任何限制。他的觀點顯然受當時很流行的自然法觀念的影響。19世紀以后，實在法觀念流行時期，主權(quán)的性質(zhì)是絕對的還是相對的就開始出現(xiàn)爭論。在國際關(guān)系中，主權(quán)的概念是伴隨國際法的出現(xiàn)而必然出現(xiàn)與發(fā)展的。因為國際法是規(guī)范主權(quán)國家的關(guān)系的，它自身又是根據(jù)各主權(quán)國家的明示或默示的同意或接受而形成的。既然主權(quán)是國家存在的要素之一，那么其也是國家作為國際法主體所固有的和不可缺少的屬性；而國際法效力的根據(jù)就在于各國的主權(quán)的意志。正是由于這一根本理由，尊重國家主權(quán)的原則，得到了《聯(lián)合國憲章》的確認和保障。憲章的序言莊嚴宣布：“大小各國平等權(quán)利之信念”；第2條明確肯定：“本組織系基于各會員國主權(quán)平等之原則”，并且鄭重聲明，“不干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件”。中華人民共和國政府在1954年倡導(dǎo)的、作為國際關(guān)系指導(dǎo)原則的“和平共處五項原則”（即互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處），就是以貫徹與實施國家主權(quán)原則為出發(fā)點，切實實施這些原則的，這對維護國家主權(quán)原則具有重大意義。中國政府一直信守這五項原則，也為現(xiàn)代國際法基本原則的豐富與發(fā)展作出了重要貢獻。

國家主權(quán)原則作為國際法最重要的基本原則，其重要的理論與現(xiàn)實意義已為國際關(guān)系的歷史經(jīng)驗所證實。每個國家應(yīng)當根據(jù)自己的主權(quán)行事，不接受任何其他權(quán)威的命令與強制。歷史上曾經(jīng)有過的不少所謂的“保護國”“附庸國”就是因違反這一原則而紛紛解體。在一個主權(quán)國家內(nèi)不得有任何外來權(quán)威行使部分主權(quán)，即主權(quán)具有排他性。因此像過去的那些強加于人的不平等條約，在別國領(lǐng)土內(nèi)行使領(lǐng)事裁判權(quán)，是對主權(quán)原則的破壞而逐步成了歷史陳跡。在通常情況下，國家只有自愿，其主權(quán)的行使才受限制。如一國永久中立，則意味著其國家締約權(quán)受到限制，這就必須出于國家自愿。主權(quán)國家也不能被強制把它的國際爭端提交仲裁或司法解決，如此等等。^[49]

（二）國家主權(quán)的要素

在國際法的觀點看來，國家是定居在特定的領(lǐng)土之上，并結(jié)合在一個獨立自主的權(quán)力之下的人的集合體。《奧本海國際法》認為：“當人民在他們自己的主權(quán)政府下定居在一塊土地之上時，一個正當意義的國家就存在了。”^[50]1933年在蒙得維的亞簽訂的《美洲國家間關(guān)于國家權(quán)利和義務(wù)的公約》第1條規(guī)定：“國家作為一個國際人格者必須具備下列條件：①固定的居民；②確定的領(lǐng)土；③政府；④與他國交往的能力。”^[51]

現(xiàn)今國際上絕大多數(shù)學(xué)者認為，構(gòu)成國際法上的國家應(yīng)當具備如下四個要素。（1）固定的居民。國家必須由一定的固定居民即在國家領(lǐng)土上長久定居的人所組成，否則將不稱其為國家。一個國家里可能存在定居在那里的外國人或無國籍人，但國家必須有依法確定的即享有這一國家國籍的固定居民——本國國民（或稱公民、臣民）。至于它是否有多個民族或種族，它的人口有多少，并不影響它作為一個國家而存在。（2）確定的領(lǐng)土。領(lǐng)土是國家存在與發(fā)展的前提，是國家行使排他性權(quán)力的空間，是確立國家屬地管轄權(quán)的基礎(chǔ)。至于它的領(lǐng)土面積大小，并不影響作為一個國家而存在。同時，有的國家邊界沒有完全劃定，或者大片領(lǐng)土被外國占領(lǐng)，這也不影響它是一個國家。（3）政府。政府的存在也是構(gòu)成國家的必備要素。這里所謂的“政府”是廣義的，不單指行政機關(guān)，也包括立法機關(guān)和司法機關(guān)，亦即指構(gòu)成國家在政治與法律方面公共權(quán)力組織的整體。只有在一個政府的有效統(tǒng)治與管理下，這個國家的居民才能有序地生活。在國際關(guān)系中，政府能代表國家進行國際交往，享有國際法上的權(quán)利和承擔(dān)國際法上的義務(wù)。由于內(nèi)戰(zhàn)或國與國的戰(zhàn)爭而導(dǎo)致政府無法在全部領(lǐng)土上行使全部權(quán)力或政府流亡海外的，國家依然存在。（4）主權(quán)。主權(quán)是指國家所具有的對內(nèi)的最高權(quán)力與對外的獨立權(quán)力。沒有主權(quán)就不稱其為獨立的國家，其就不是或不完全是國際法的主體，就不能與他國或其他國際法主體獨立地交往，就不能獨立地承擔(dān)國際法律義務(wù)。主權(quán)的對內(nèi)最高權(quán)包括對其境內(nèi)的人與物的屬地優(yōu)越權(quán)，以及對其國民（或公民、臣民）的屬人優(yōu)越權(quán)。主權(quán)的對外獨立權(quán)表現(xiàn)為該國家在國際社會的獨立地位，不受任何他國的管轄與支配。

（三）主權(quán)概念的絕對性與相對性

自19世紀末以來，國家主權(quán)與國際法的關(guān)系已成為國際法學(xué)一個爭論十分激烈的問題。既然國家主權(quán)是對內(nèi)的最高權(quán)和對外的獨立權(quán)而國際法對各國有約束力，這兩者之間是不是有矛盾，是不是絕對對立，如何解決這個矛盾？圍繞這一問題，學(xué)者之間存在各種不同見解，而不同的觀念有時受不同國家的政治立場與外交政策的影響；不同的觀念反過來又對不同國家的政治立場與對外政策發(fā)揮作用。本書作者認為，國家主權(quán)同國際法的約束力之間的矛盾是客觀存在的，從理論上說清楚這個問題，必須承認國家主權(quán)是絕對性與相對性的統(tǒng)一。必須肯定兩者既對立又統(tǒng)一，必須合理平衡與具體問題具體分析和處理好兩者的關(guān)系。為此，必須反對兩種極端傾向：其一是主張徹底否定主權(quán)概念，其二是把主權(quán)概念絕對化。

波利蒂斯是西方國際法學(xué)者中第一個主張徹底否定主權(quán)觀念的人。他說：主權(quán)的觀念多年支配了國際法理論，它意味著國家的一種絕對的而無問題的權(quán)力，這使得國家可以按照自己的意思在對外關(guān)系上采取行動，除自愿外不受任何限制。但是事實是，隨著國際法的發(fā)展，國家的行動繼續(xù)受到限制。這個現(xiàn)象說明，如果國家的意志真是主權(quán)的，它就不能為強制性的規(guī)則限制。他認為，承認主權(quán)可以削減，就是承認它不存在，有限制的獨立就已經(jīng)不是獨立。于是他提出，在國家主權(quán)與國際法兩者之間必擇其一：要么，主權(quán)觀念必須放棄；要么，國際法的約束性必須否定。規(guī)范法學(xué)派的創(chuàng)始者凱爾遜也持同樣的觀點。他認為，國家有無主權(quán)的這一問題是與國際法是不是高于國內(nèi)法的問題一致的。主權(quán)如果意味著一個無限制的權(quán)力，它是肯定同國際法不相容的。國際法既然課國家以義務(wù)，那就限制了國家的權(quán)力。為了避免誤解，最好關(guān)于國家完全不使用這一模糊的名詞——“主權(quán)”。國際法學(xué)家絕對地反對主權(quán)概念的，尚有社會連帶主義學(xué)派的塞爾和法國巴黎大學(xué)的盧梭。^[52]這種觀點之所以不正確，是因為從哲學(xué)上看，任何事物都是絕對與相對的統(tǒng)一。即使像“獨立”這樣的概念，也同“自由”“平等”一樣，都有其相對性的一面，不能認為有一點“限制”，獨立、自由與平等就不存在和不應(yīng)當存在了。從國際法自身的原理看，國家主權(quán)同國際法應(yīng)當是并行不悖的。因為一方面國際法對主權(quán)國家有約束力，另一方面國家也是國際法的制定參與者。主權(quán)國家遵守國際法就是履行它自愿同意承擔(dān)的國際義務(wù)。雖然兩者有時有沖突，但并不存在理論與實踐不可解決的矛盾。再從實踐看，國際法是由各國的主權(quán)的意志所形成的，國家主權(quán)是國際法的基石，否定國家主權(quán)就勢必動搖國際法的基礎(chǔ)。即使未來國際法的運用與權(quán)威有擴大的趨勢，國家主權(quán)概念也永遠不會消失，否則國際法自身也就失去其基礎(chǔ)而變質(zhì)。作為維護國際法律秩序根本條件的國家主權(quán)原則一旦遭到全面否定，那將會使世界無寧日。

另一種極端的觀點，也是從否定國家主權(quán)概念具有一定的相對性出發(fā)，得出國家主權(quán)絕對不容限制的相反結(jié)論。持這種觀點的學(xué)者雖然不多，但國內(nèi)外都有。其實，把國家主權(quán)解釋成為沒有相對性的絕對，也就否定了國際法。堅持國家主權(quán)原則，并不意味著一個國家可以在對外關(guān)系上為所欲為。國家主權(quán)所受限制，可以歸結(jié)為兩種不同情況。一是自愿性限制。例如，任何國家都有尊重他國主權(quán)的義務(wù)；參加了聯(lián)合國，就要受《聯(lián)合國憲章》的約束；自愿批準加入某些國際公約或簽訂某些雙邊與多邊條約，就有遵守那些公約或條約的義務(wù)；要受到國際法院判決的限制；在區(qū)域性國際組織中，參加國的主權(quán)也要受制于有關(guān)的章程和協(xié)議；依國際法與國際慣例，某類人員在他國領(lǐng)土內(nèi)享有一定的特權(quán)與豁免，所在國管轄權(quán)的行使就受限制；等等。二是強制性限制。如果一國嚴重違背了國際法準則而構(gòu)成國際犯罪，如種族滅絕、發(fā)動侵略戰(zhàn)爭、實行國際恐怖等等，不論其是不是聯(lián)合國成員國，或者是否已批準加入某些國際公約，其他國家或國際組織都可對其采取制裁措施。

（四）不干涉內(nèi)政原則與人權(quán)國際保護的關(guān)系

要在人權(quán)問題上正確開展國際合作和正確實施國際保護，一個極為重要的問題，是必須在理論與實踐上處理好促進人權(quán)國際保護與尊重國家主權(quán)的關(guān)系。西方的一些理論家和政治家宣揚“人權(quán)高于主權(quán)”，“人權(quán)無國界”，是錯誤的和有害的。這種理論和觀念，違背了聯(lián)合國憲章和一系列國際人權(quán)約法的宗旨和原則，違背了國際法的公認準則。我們反對將人權(quán)的國際保護與國家主權(quán)對立起來，主張兩者的協(xié)調(diào)一致和高度統(tǒng)一。

國家主權(quán)原則是一項公認的國際法準則。《聯(lián)合國憲章》第2條第7款明確規(guī)定：“本憲章不得認為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國內(nèi)管轄之事件，且不要求會員國將該事件依本憲章提請解決。”1965年通過的《關(guān)于各國內(nèi)政不容干涉及其獨立與主權(quán)之保護宣言》也鄭重宣告，任何國家不得以任何理由直接或間接干涉任何其他國家的內(nèi)政、外交。1970年通過的《關(guān)于各國依聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系及合作之國際法原則之宣言》又重申上述原則。國際上，對于人權(quán)是否屬于“內(nèi)政”范疇，是否屬于《聯(lián)合國憲章》第2條第7款所說的“本質(zhì)上屬于國內(nèi)管轄事項”一直存在意見分歧。其中有三種主要的見解。第一種意見是絕對的肯定，認為其屬于內(nèi)政；第二種意見是絕對的否定，認為人權(quán)已完全不屬內(nèi)政問題；第三種意見認為，《聯(lián)合國憲章》第2條第7款在起草時不包括內(nèi)政，后來人權(quán)國際保護在實踐中發(fā)展后，人權(quán)已不屬于內(nèi)政的范疇。我們認為，在一般情況下，人權(quán)屬于內(nèi)政范疇，屬于國內(nèi)管轄事項，國際社會不應(yīng)也不能干涉；但在某些情況下，它又不屬內(nèi)政范疇，不屬國內(nèi)管轄事項，國際社會可以干預(yù)。“在本質(zhì)上”應(yīng)被解釋為“在一般情況下”“在多數(shù)情況下”。這樣解釋比較符合實際，也易為國際社會所普遍接受。現(xiàn)今的國際社會由100多個平等的主權(quán)國家所組成。尊重國家的主權(quán)，是在國際范圍內(nèi)進行政治、經(jīng)濟與文化合作的基礎(chǔ)，也是有效地實現(xiàn)人權(quán)的國內(nèi)保護與國際保護的根本條件。

人權(quán)問題在一般情況下，屬于國內(nèi)管轄事項，應(yīng)由各個國家自主處理。人權(quán)的促進和保障，主要依靠主權(quán)國家通過在法律、政治、經(jīng)濟、文化與社會等各個領(lǐng)域創(chuàng)造條件予以實現(xiàn)；在人權(quán)遭受侵犯的情況下，也主要依靠主權(quán)國家通過國內(nèi)立法、司法、行政措施加以救濟。國際人權(quán)文件承認主權(quán)國家有權(quán)根據(jù)本國安全的需要，通過法律對某些人權(quán)加以合理限制；國際人權(quán)公約規(guī)定的國際監(jiān)督程序，未經(jīng)一個國家的明示同意，對它不發(fā)生拘束力；在一國為某項國際人權(quán)公約當事國的情況下，也只有在用盡國內(nèi)救濟辦法以后，有關(guān)國際人權(quán)機構(gòu)才能處理有關(guān)該國侵犯人權(quán)申訴的程序。因此，人權(quán)的國際保護應(yīng)當也只能以充分尊重國家主權(quán)為基礎(chǔ)。從國內(nèi)范圍看，國家主權(quán)是實現(xiàn)人權(quán)的手段和保證；但從國際上看，國家主權(quán)又是該國人民人權(quán)的實際內(nèi)容和集中體現(xiàn)。某些國家或國際組織超出國際人權(quán)保障的合理界限而侵犯某些國家的主權(quán)，就是侵犯了該國人民的根本利益，就是對該國人民人權(quán)的侵犯。

同國家主權(quán)原則一樣，人權(quán)國際保護也是一項重要的國際法準則。按照《聯(lián)合國憲章》和國際人權(quán)公約的規(guī)定以及聯(lián)合國組織的有關(guān)決定，在某些特定情況下，聯(lián)合國及其會員國對某些國家侵犯人權(quán)的行為，諸如侵略戰(zhàn)爭、種族滅絕、販賣奴隸等等有權(quán)進行干預(yù)；對國際人權(quán)公約的締約國故意違反公約的規(guī)定，不履行公約義務(wù)的行為，其他締約國可按公約規(guī)定的程序加以追究。所有這些都不構(gòu)成對一國國家主權(quán)的侵犯和對他國內(nèi)政的干涉。

因此，我們既反對籠統(tǒng)地講“人權(quán)高于主權(quán)”，也反對籠統(tǒng)地講“主權(quán)高于人權(quán)”，因為這兩種理論觀念都不符合客觀現(xiàn)實。我們強調(diào)，維護國家主權(quán)和加強人權(quán)國際保護，都是國際法的重要原則，兩者是統(tǒng)一的，并不相互矛盾。如果一定要講誰高誰低，那就應(yīng)作具體分析。當人權(quán)問題屬于一國國內(nèi)管轄事項，國際社會與其他國家不應(yīng)干預(yù)時，主權(quán)高于人權(quán)；當人權(quán)問題超出了一國管轄范圍，國際社會或其他國家可以進行干預(yù)時，人權(quán)就高于主權(quán)。我們反對所謂的“人權(quán)無國界”，也不泛泛地講“人權(quán)有國界”。因為實際情況是，在一般情況下，人權(quán)屬于國內(nèi)的管轄事項，它應(yīng)當是有國界的；在特殊情況下，國際社會對某些國家嚴重侵犯人權(quán)的行為可以實行各種形式的制裁和干預(yù)，人權(quán)又是沒有國界的。片面強調(diào)國家主權(quán)原則或片面強調(diào)人權(quán)的國際保護，都不符合世界人民的根本利益和共同愿望。

中國政府在理論上明確承認，有些人權(quán)問題國際社會是可以干預(yù)的。例如，國務(wù)院新聞辦公室1991年發(fā)表的《中國的人權(quán)狀況》白皮書就指出：“對于危及世界和平與安全的行為，諸如由殖民主義、種族主義和外國侵略、占領(lǐng)造成的粗暴侵犯人權(quán)的行為，以及種族隔離、種族歧視、滅絕種族、販賣奴隸、國際恐怖組織侵犯人權(quán)的嚴重事件，國際社會都應(yīng)進行干預(yù)和制止，實行人權(quán)的國際保護。”在實踐上，新中國成立以來，中國政府已盡力參與了國際上各種人權(quán)的國際保護。

按照有關(guān)國際人權(quán)法的規(guī)定，國際社會可以和應(yīng)當進行干預(yù)和制止的，并受到普遍關(guān)注和比較突出的人權(quán)問題有以下各類。

（1）殖民主義。根據(jù)1960年制定的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》，被壓迫民族有反對殖民主義的民族自決權(quán)。該宣言第四項尤其具有重要意義，即要求制止對解放運動采取一切武裝行動和鎮(zhèn)壓措施。在該實證主義指導(dǎo)下，聯(lián)合國曾有力地推動了殖民地解放運動。中國是這一運動的堅強后盾。

（2）種族歧視與種族隔離。根據(jù)1963年通過的《聯(lián)合國消除一切形式種族歧視宣言》及以后制定的《消除一切形式種族歧視國際公約》《禁止并懲治隔離罪行國際公約》等國際人權(quán)文書，聯(lián)合國采取了各種有力措施包括制裁措施，維護種族與民族的平等權(quán)。其典型是對前南非種族主義政權(quán)的制裁。聯(lián)合國安理會1960年3—4月首次介入南非問題，后來它的幾乎所有機構(gòu)，包括聯(lián)合國大會、經(jīng)社理事會及其下屬的人權(quán)委員會、安理會、國際法院等，都參加了這一實踐。中國不僅批準了上述反種族歧視與隔離的兩公約，也積極參與了對前南非種族主義政權(quán)的制裁。

（3）外國侵略與占領(lǐng)。這首先是嚴重地、直接地違背了聯(lián)合國維護人類和平與安全的根本宗旨和原則；同時也是對各國人民享有和平與安全權(quán)的嚴重侵害。《聯(lián)合國憲章》第2條第4款規(guī)定：各會員國在其國際關(guān)系上不得使用威脅或武力，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方法侵害任何會員國或國家之領(lǐng)土完整或政治獨立。《國際法原則宣言》重申了這項原則，并對其具體內(nèi)容作了詳細規(guī)定。《非洲人權(quán)與民權(quán)憲章》是明確將和平與安全權(quán)作為各民族與人民應(yīng)當享有的一項人權(quán)的第一個國際文件。該憲章第23條規(guī)定：“一切民族有權(quán)享受國內(nèi)和國際的和平與安全。”之后，聯(lián)合國又專門通過了《各國人民享有和平權(quán)利宣言》，它“莊嚴宣布全球人民均在享受和平的神圣權(quán)利”，并明確規(guī)定“維護各國人民享有和平的權(quán)利和促進實現(xiàn)這種權(quán)利是每個國家的根本義務(wù)”。前伊拉克政權(quán)侵略科威特，嚴重侵犯了他國人民的和平與安全權(quán)，因而遭到聯(lián)合國的制裁。中國政府對其絕大多數(shù)制裁措施都投了贊成票。

（4）國際恐怖。《國際法原則宣言》規(guī)定，各國有義務(wù)避免組織或鼓勵組織非正規(guī)軍或武裝團隊侵入他國領(lǐng)土，或在他國發(fā)動、煽動、協(xié)助或參加內(nèi)爭或恐怖活動，或默許在其本國境內(nèi)從事此種活動。這方面最新最典型的事例，就是聯(lián)合國對前阿富汗塔利班政權(quán)的制裁，中國政府對其中的大多數(shù)制裁措施也投了贊成票。

（5）人道主義災(zāi)難。由于內(nèi)戰(zhàn)或自然災(zāi)害等原因，而出現(xiàn)大規(guī)模逃離或大批難民或類似事件，不提供援助就會造成大批人死亡，這些人就有權(quán)享有國際一級的人道主義援助權(quán)。這種人道主義救援早已出現(xiàn)，而近些年來出現(xiàn)的“維和行動”也與此密切相關(guān)。中國已積極參與了諸如東帝汶、柬埔寨等國家的維和行動。

（6）大規(guī)模污染空氣與海洋。全人類都有在一個良好自然環(huán)境下生活以保護其心身健康的權(quán)利。國際環(huán)境法作為國際法的一部分，一系列宣言和公約都肯定了這一權(quán)利。1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》規(guī)定：“依照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國有按照其環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權(quán)權(quán)利，同時亦負有責(zé)任，確保在它管轄或控制范圍內(nèi)的活動，不致對其它國家的環(huán)境或其本國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境引起損害。”1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》重申了這項原則。這一原則也得到了不少國際公約的確認，如《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。由于大規(guī)模污染大氣與海洋，其后果嚴重，而且受害者無國界之分，因而國際社會可以強行干預(yù)和制止。如著名的越境環(huán)境污染責(zé)任案件——特雷爾冶煉廠案在20世紀30年代即已發(fā)生并經(jīng)國際仲裁法庭審理。

這里有兩點必須注意。第一，國際集體人權(quán)中還有發(fā)展權(quán)等。但它們主要是屬于需要通過各國合作以及國際組織采取“積極”的措施予以逐步實現(xiàn)的人權(quán)。第二，依據(jù)“武裝沖突法”的有關(guān)規(guī)定，可以也應(yīng)當懲罰戰(zhàn)爭罪犯和對犯有嚴重違反國際人道主義法行為的人追究他們個人的刑事責(zé)任。這同追究主權(quán)國家的責(zé)任是有區(qū)別的。這是國際法特別是武裝沖突法的重大發(fā)展。