第二節(jié) 從法律層面看以色列阿拉伯公民的地位

1948年5月14日，猶太復(fù)國主義運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人、以色列的國父本-古里安在特拉維夫宣讀《獨(dú)立宣言》，向全世界宣告以色列國的成立：“從今天午夜，猶太歷5708年以珥月六日，即1948年5月15日零時(shí)委任統(tǒng)治結(jié)束之時(shí)起到根據(jù)憲法（由民選的制憲會(huì)議不晚于1948年10月1日通過）產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)接管政權(quán)為止，全國委員會(huì)將行使國家臨時(shí)委員會(huì)的職權(quán)，它的執(zhí)行機(jī)關(guān)——全國行政委員會(huì)將行使猶太人國家臨時(shí)政府的職權(quán)。這一猶太人國家取名為以色列國。”

圖2-2 本-古里安宣告以色列國建立

資料來源：Rudi Weissenstein-Israel Ministry of Foreign Affairs，Public Domain，https：//commons.wikimedia.org/w/index.php？curid=33261039.

該《獨(dú)立宣言》中提到的制憲會(huì)議（即以色列第一屆國會(huì)，Knesset）選出來了，但沒有通過憲法。這是因?yàn)榻▏跗讵q太人內(nèi)部三大陣營（社會(huì)民主黨陣營、中產(chǎn)階級(jí)陣營和猶太宗教陣營）在立國思想和國家疆界上存在嚴(yán)重分歧，^[8]比如猶太復(fù)國主義者希望建立一個(gè)具有社會(huì)主義特色的世俗國家，而以正統(tǒng)派猶太教（Orthodox Judaism）為主的宗教力量則堅(jiān)持以猶太教規(guī)作為國家運(yùn)行的規(guī)范，各方?jīng)_突十分尖銳，導(dǎo)致制憲會(huì)議遲遲無法得出一致的結(jié)論。終于在1950年6月13日，在經(jīng)過一系列冗長的磋商與博弈后，由依察爾·哈拉里（Yizhar Harari）提出的方案得到了各方的認(rèn)同，即“哈拉里決定”。決定內(nèi)容包括：暫不進(jìn)行成文法典的編纂，而是由以色列國會(huì)的“憲法和法律委員會(huì)”（Constitution and Law Committee）準(zhǔn)備并提交給國會(huì)一系列基本法（Basic Laws），由國會(huì)通過并公布，作為“基本法體系”的組成部分，行使憲法的功能。自1950年第一部基本法《回歸法》頒布至今，60余年間，以色列國會(huì)總共頒布了12部基本法，包括：《回歸法》（1950年）、《國會(huì)法》（1958年）、《國家土地法》（1960年）、《總統(tǒng)法》（1964年）、《政府法》（1968年頒布，1992年重新頒布，2001年頒布修正案）、《國家經(jīng)濟(jì)法》（1975年）、《國防法》（1976年）、《耶路撒冷法》（1980年）、《司法制度法》（1984年）、《國家審計(jì)法》（1988年）、《人的尊嚴(yán)與自由法》（1992年）、《職業(yè)自由法》（1992年首次頒布，1994年重新頒布）和《公投法》（2014年）。

關(guān)注各基本法通過的時(shí)間，可以發(fā)現(xiàn)，在以色列建國后非常長的一段時(shí)間內(nèi)都沒有通過任何有關(guān)人權(quán)的基本法，直到1992年才通過《人的尊嚴(yán)與自由法》和《職業(yè)自由法》。可以說，人權(quán)法在以色列姍姍來遲的一個(gè)重要原因就是以色列境內(nèi)阿拉伯少數(shù)民族的存在。在建國初期，為了維護(hù)新生國家的安全，自1948年建國至1967年，以色列國家將生活在境內(nèi)卻“屬于敵對陣營”的阿拉伯少數(shù)民族置于嚴(yán)格的軍事管制之下。軍事管制的各項(xiàng)規(guī)定明顯違背了保護(hù)人權(quán)的原則，因此無法明確寫入憲法中。而長達(dá)數(shù)十年的人權(quán)基本法的缺失，實(shí)際上是在模糊法律的邊界，鉆法律的空子。從以生存為首要原則的以色列國的角度來看，這無疑是符合其國家和猶太主體民族利益的；但從少數(shù)民族方面來看，這是對其生存權(quán)的侵犯。

長期的人權(quán)法缺失對以色列阿拉伯公民的權(quán)益造成一定危害，但已有的法律涉及以色列阿拉伯公民時(shí)又是如何規(guī)定的呢？下文我將討論以色列除人權(quán)法之外的法律法規(guī)對以色列阿拉伯公民的影響。

一 基本法規(guī)定的平等原則及猶太民族享有的“積極歧視”

《獨(dú)立宣言》作為以色列國家的第一個(gè)正式官方文件，擁有基本法的地位。《獨(dú)立宣言》除了強(qiáng)調(diào)猶太民族建立猶太國家有著“天賦的和歷史的權(quán)利”并由聯(lián)合國決議賦予合法性之外，也明確了這一新生國家的根本性質(zhì)——以色列將是一個(gè)猶太人的國家，并“將向散居世界各國的猶太人敞開移居的大門”。除了猶太性之外，《獨(dú)立宣言》還規(guī)定了以色列國家的民主性，“[以色列國家]將全力促進(jìn)國家的發(fā)展以造福所有的居民”，“將以自由、正義、和平作為自己的基礎(chǔ)，不因信仰、種族和性別而對公民加以區(qū)分，將在全體公民中實(shí)現(xiàn)徹底的社會(huì)和政治權(quán)利的平等”。而在《獨(dú)立宣言》的結(jié)尾部分，猶太國的締造者們對當(dāng)?shù)氐姆仟q太居民發(fā)出呼吁：“盡管幾個(gè)月來我們一直遭到猛烈的攻擊，我們?nèi)蕴?hào)召生活在以色列地的阿拉伯居民起來維護(hù)和平，并在享有平等公民權(quán)利以及在各種臨時(shí)和永久的國家機(jī)關(guān)中擁有相應(yīng)代表權(quán)的基礎(chǔ)上為國家的發(fā)展建設(shè)貢獻(xiàn)出他們的力量。”《獨(dú)立宣言》中的這幾條原則，即以色列國家的猶太性、民主性和“遭受攻擊”特性，共同成為后來所有關(guān)于以色列少數(shù)民族政策及以色列阿拉伯公民地位的討論的基礎(chǔ)原則。

以色列國家的猶太性和民主性在其他法律中也得到強(qiáng)調(diào)，如在1985年通過的基本法《國會(huì)法》修正案中就明確規(guī)定，如果一個(gè)政黨明示或暗示以下三條原則中的任一條：①否認(rèn)以色列國作為猶太民族的國家的屬性，②否認(rèn)以色列國的民主本質(zhì)，③煽動(dòng)種族主義，其便不能參加國會(huì)選舉。^[9]

平等原則是《獨(dú)立宣言》中存在較大爭議的一項(xiàng)原則。其實(shí)這并非一句空洞的口號(hào)，而是一項(xiàng)在司法體系（包括在立法程序及司法判決）中得到遵守的基本原則。在以色列有諸多法律法規(guī)，如《就業(yè)服務(wù)法》（The Employment Service Law，1959）及《高等教育委員會(huì)規(guī)則》（Higher Education Council Rules，1964）中都明確規(guī)定不得因種族、性別、民族和社會(huì)階層而對雇員或者學(xué)生加以區(qū)別對待。但并非所有的國家法律都徹底貫徹了平等原則。不平等的法律既包括基本法也涉及普通法律。下面將從具體的法律來進(jìn)行分析。

以色列的第一部基本法——《回歸法》在1950年就被通過，可以說它定義了以色列作為猶太人民族家園的性質(zhì)，是以色列法律體系中最“明目張膽”區(qū)別對待猶太人與非猶太人的，也是最為以色列阿拉伯公民所詬病的“歧視性”基本法。依照《回歸法》，凡是猶太人（其生母為猶太人或皈依猶太教者）及其配偶、兒孫，及兒孫的配偶，均有權(quán)移民到以色列并取得國籍（原為猶太人但自愿皈依其他宗教者除外）。^[10]回歸以色列的權(quán)利與公民身份無關(guān)，而是一項(xiàng)基于民族屬性的猶太人獨(dú)享權(quán)利，這與《獨(dú)立宣言》中所承諾的全體公民平等的原則是相悖的。很多人因《回歸法》攻擊以色列的民主性，稱其是帶有民族歧視的法律，其目的是減少非猶太人在國家中的存在，以保持猶太人口的優(yōu)勢。^[11]但以色列方面則稱，《回歸法》并未歧視非猶太公民，而是針對猶太民族的“積極歧視”，非猶太人可以通過《國籍法》所規(guī)定的其他途徑得到以色列的國籍。理論上確實(shí)如此，非猶太人可以通過婚姻等方式取得以色列國籍，但在實(shí)際上，非猶太人（尤其是阿拉伯人）要想在以色列居留是非常艱難的。

以跟《回歸法》關(guān)系緊密的《國籍法》為例，有別于猶太人得到的“積極歧視”，非猶太人（主要是阿拉伯人）要得到以色列國籍要滿足以下特定條件。《國籍法》第三條規(guī)定：

a.一個(gè)人，在以色列建國前夕是一名巴勒斯坦公民，但不能依照《國籍法》第二條^[12]成為以色列公民的，從以色列建國之日起成為以色列公民，如果他滿足

1.在1952年3月1日按照1949年《居民登記條例》（Registration of Residents Ordinance）進(jìn)行登記，并且

2.他在本法生效日居住在以色列，并且

3.從以色列建國時(shí)到本法生效之日一直生活在以色列國土或在建國之后成為以色列國土的地方，或在此期間合法進(jìn)入以色列。

b.一個(gè)人，在以色列建國后直到本法生效之日期間出生，其父或其母按照條款a成為以色列公民的，則他從出生之日起取得以色列國籍。^[13]

沒有出生在以色列的非猶太人必須同時(shí)滿足以上條件才能得到以色列國籍，這些條件有效地阻止了那些在戰(zhàn)爭期間逃離或者被驅(qū)逐到周邊國家和地區(qū)的巴勒斯坦難民回歸成為以色列公民。1980年《國籍法》修正案通過，第三條沒有變化，但增加了3A條款：

1.他不能根據(jù)其他條款得到以色列國籍；

2.他在以色列建國之前是巴勒斯坦公民；

3.1952年7月14日時(shí)他是以色列居民，在“人口登記冊”登記；

4.在修正案生效之日他是以色列居民，在“人口登記冊”登記；

5.他不是《反滲透法》中列出國家^[14]的公民。

對于在以色列建國后出生的阿拉伯人，1980年《國籍法》修正案的條款有所放松，需要滿足以下三個(gè)條件：

1.他不能根據(jù)其他條款得到以色列國籍；

2.在修正案生效之日他是以色列居民，在“人口登記冊”登記；

3.他是滿足上面5個(gè)條件中前3條的人的孩子。

1980年修正案實(shí)際上對1952年《國籍法》中第三條a3款所規(guī)定的這個(gè)人從以色列建國到《國籍法》生效期間必須一直在以色列這一嚴(yán)苛條件有所寬限。1980年修正案中對于出生在以色列的人有新的規(guī)定，不論是猶太人還是非猶太人，只要其父母中有一方是以色列公民則可以擁有以色列國籍。

不管是在1952年《國籍法》中還是其之后的修正案中，我們都可以注意到以色列非常強(qiáng)調(diào)居民登記。繼1949年《居民登記條例》之后，1965年以色列正式通過《居民登記法》（Population Registry Law），要求所有居民必須登記，登記的細(xì)節(jié)包括“民族”和宗教信仰。16歲以上的公民出行須攜帶內(nèi)務(wù)部頒發(fā)的身份證，其中標(biāo)明“民族”，但沒有宗教信仰細(xì)節(jié)。當(dāng)然在身份證上標(biāo)明民族成分并非以色列獨(dú)有，但在以色列卻有兩個(gè)意義：安全方面——阿拉伯人被認(rèn)為是潛在的安全威脅，猶太人則不是；防止不同民族間的同化——區(qū)別不同民族、不鼓勵(lì)民族間的融合。^[15]

二 一些被賦予部分國家職能的猶太組織

有關(guān)國籍的法律——《回歸法》及《國籍法》，是以色列唯一明確區(qū)別對待猶太人和非猶太人的法律，但還有一些法律將部分國家職能賦予猶太組織，理所當(dāng)然地將阿拉伯公民排除在這些法律所涉及的權(quán)利和服務(wù)適用對象之外。在以色列，主要是以下三個(gè)猶太組織行使了部分國家職能。

1.世界猶太復(fù)國主義組織（World Zionist Organization）

世界猶太復(fù)國主義組織成立于1897年第一屆猶太復(fù)國主義大會(huì)，西奧多·赫茨爾是其創(chuàng)始人。在以色列建國之前，世界猶太復(fù)國主義組織是巴勒斯坦及全世界猶太復(fù)國主義運(yùn)動(dòng)政治活動(dòng)的框架組織，直到現(xiàn)在也是猶太復(fù)國主義運(yùn)動(dòng)在以色列及全世界的正式代表機(jī)構(gòu)。

2.猶太代辦處（Jewish Agency）

英國委任統(tǒng)治期間（1917～1948年），猶太代辦處是代表巴勒斯坦猶太人利益的“形成中的國家雛形”。1929年之前由世界猶太復(fù)國主義組織兼任猶太代辦處，之后猶太代辦處成為一個(gè)跟世界猶太復(fù)國主義組織關(guān)系極為密切的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，1942年再次與世界猶太復(fù)國主義組織合并。猶太代辦處對以色列1948年建國起到至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)作用，組織猶太人在巴勒斯坦定居，并負(fù)責(zé)接收新移民及社團(tuán)成員的教育等事宜。

3.猶太民族基金會(huì)（Jewish National Fund）

猶太民族基金會(huì)于1901年第五屆世界猶太復(fù)國主義大會(huì)成立，其目標(biāo)是為猶太人在巴勒斯坦和敘利亞購買土地以滿足猶太定居的需要。該組織是世界猶太復(fù)國主義組織的正式組成部分，但獨(dú)立在倫敦注冊為有限公司。土地問題是以色列阿拉伯人跟以色列國家最大的矛盾所在，我們將在后面章節(jié)專門就土地問題進(jìn)行討論。

上述三個(gè)組織/機(jī)構(gòu)，原本就是以色列國家尚未正式成立時(shí)代替其行使本該屬于國家的職能的組織和機(jī)構(gòu)，在以色列國建立后本來應(yīng)該由國家部門來接手這些組織及機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力，但以色列國并沒有這樣做，而是通過一系列立法，如1952年的《世界猶太復(fù)國主義組織-猶太代辦處（地位）法》[World Zionist Organization-Jewish Agency（Status）Law]和1953年的《猶太民族基金會(huì)法》等，賦予這些組織以正式地位繼續(xù)行使部分國家職能。以色列首任總理本-古里安曾明確稱：“在以色列國內(nèi)賦予猶太復(fù)國主義組織以權(quán)力和地位來開展某些標(biāo)準(zhǔn)的國家活動(dòng)，是必要的——如移民和定居事宜，尤其是在以色列國內(nèi)。”^[16]

世界猶太復(fù)國主義組織在以色列建國之后仍然繼續(xù)在其傳統(tǒng)領(lǐng)域運(yùn)作，以求實(shí)現(xiàn)猶太復(fù)國主義的政治目標(biāo)，主要從事“開發(fā)土地及定居、吸收世界各地的猶太移民并協(xié)調(diào)所有跟以上事宜有關(guān)的猶太組織和機(jī)構(gòu)的活動(dòng)”。^[17]

通過賦予猶太組織和機(jī)構(gòu)以部分重要的國家職能，以色列建國后的猶太定居事業(yè)及與其密不可分的土地管理、農(nóng)業(yè)扶持等，其服務(wù)對象就被限定在猶太人內(nèi)部了，而以色列阿拉伯人（絕大多數(shù)是農(nóng)業(yè)人口）及阿拉伯村莊都被排除在多項(xiàng)本應(yīng)面對全體國民的“國家支持”之外。比如在以色列的農(nóng)業(yè)定居計(jì)劃，就是由農(nóng)業(yè)部和猶太代辦處的官員共同制定的；針對新的農(nóng)業(yè)定居點(diǎn)的土地支持來自猶太民族基金，通路、通水、通電則由猶太代辦處資助，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的設(shè)備、原材料、種子、肥料等貸款和補(bǔ)貼也由猶太代辦處提供，農(nóng)業(yè)區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程也是由猶太代辦處提供相應(yīng)資金。^[18]

土地作為最重要的生產(chǎn)資料，也是以色列阿拉伯人受到最不公平待遇的方面。土地問題作為最影響以色列阿拉伯少數(shù)民族和國家關(guān)系的重要事件將在下文分章單獨(dú)討論，在此只做簡單介紹。通過立法及一系列繁瑣的手續(xù)，以色列的國有土地都屬于一個(gè)相當(dāng)于猶太民族基金（注冊地為英國）的以色列子公司KKL（Keren Kayemeth LeIsrael，Israeli National Fund）。國有土地禁止出售，而是以租借的形式給個(gè)人及集體使用，但猶太民族基金明確規(guī)定禁止將國有土地租給非猶太人。阿拉伯個(gè)人及集體，盡管是以色列的公民，但無法從國家得到任何土地。相反，國家還通過各種手段征用、剝奪阿拉伯人的私有土地，有關(guān)土地的沖突是以色列阿拉伯人跟以色列國家最大的矛盾所在。

除了以上介紹的公開區(qū)別對待猶太人和阿拉伯人的有關(guān)法律之外，以色列阿拉伯人還受到具有隱蔽性的法律歧視。

三 具有隱蔽性歧視的法律將絕大多數(shù)阿拉伯人排除在一些權(quán)利和優(yōu)待之外

在以色列，有些法律規(guī)定的適用對象不是全體公民，而是有所限定的，通過對限定條件的設(shè)置，可以把以色列阿拉伯人自然而然地排除在外。比如，有些法律法規(guī)的服務(wù)對象是服過兵役的人，但由于絕大多數(shù)以色列阿拉伯人不服兵役，因此這些法律及規(guī)章中所涉及的待遇就不適用于阿拉伯公民。

如《回歸工作法》（Return to Work Law，1949）的1970年修正案規(guī)定，以色列士兵或其家庭可以得到給未成年孩子的補(bǔ)貼，而其中對士兵的定義是：“現(xiàn)在正在或曾經(jīng)在以色列國防軍、以色列警察及監(jiān)獄服役的人，包括那些在1948年5月14日之前在后來被以色列國防部確認(rèn)的武裝力量服過役的。”^[19]該法規(guī)定士兵及其家庭成員（配偶、子女及父母）可以從第三個(gè)孩子開始得到以色列國民保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向全體公民提供的未成年孩子常規(guī)補(bǔ)貼之外的補(bǔ)貼，而如上所分析，絕大多數(shù)阿拉伯家庭根本無法享受這個(gè)額外補(bǔ)貼。^[20]再如《退伍軍人法》（Discharged Soldiers Law，1984）規(guī)定，相比于非退伍人員，退伍人員可以享受如下特權(quán)：①在就業(yè)辦公室（Labor Exchange）派遣工作時(shí)，某些種類的工作，退伍士兵相對于非退伍士兵享有優(yōu)先權(quán)；②某些具有公眾性質(zhì)的工作，在退伍人員符合工作要求并與非退伍人員具備同等條件時(shí)，具有優(yōu)先權(quán)；③退伍人員在參加國立職業(yè)培訓(xùn)課程錄取方面有優(yōu)先權(quán)；④退伍人員在參加國立職業(yè)培訓(xùn)課程時(shí)可減免部分學(xué)費(fèi)，參加非國立的職業(yè)培訓(xùn)課程時(shí)則享受補(bǔ)貼；⑤退伍人員可以得到國家補(bǔ)貼以完成高中學(xué)業(yè)；⑥若符合大學(xué)的入學(xué)要求或符合宿舍申請條件，退伍人員在上大學(xué)、申請大學(xué)宿舍方面有優(yōu)先權(quán)；⑦退伍人員在接受高等教育時(shí)可申請學(xué)費(fèi)貸款；⑧購房時(shí)退伍人員可得到更多國家貼息貸款；等等。

一般來說，將公民權(quán)利與義務(wù)掛鉤本無可厚非，但在以色列，兵役并不是阿拉伯人主動(dòng)的選擇，除個(gè)別社團(tuán)之外（德魯茲社團(tuán)），以色列國防部并不向適齡阿拉伯公民發(fā)入伍通知。^[21]而從另一個(gè)角度看，在以色列不服兵役的并非只有阿拉伯公民，而跟阿拉伯人一樣不服兵役，卻能享受這些待遇甚至更為優(yōu)厚待遇的極端正統(tǒng)派猶太教徒，則旁證了這些法律規(guī)章針對阿拉伯人確有歧視。^[22]據(jù)以色列阿拉伯少數(shù)民族權(quán)利法律中心（ADALAH）統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月在以色列已有65條對阿拉伯公民具有歧視性和不公正待遇的法律。^[23]

本節(jié)介紹了以色列阿拉伯公民地位的變化及有關(guān)的國家法律，可以說阿拉伯人在以色列經(jīng)歷了一個(gè)從非公民到權(quán)利不完整的二等公民這樣一個(gè)發(fā)展過程，至今仍然受到一些顯性和隱性的歧視和不平等對待。