第三章 答辯策略

從行政訴訟的答辯思路上看,行政機關(guān)需要在應(yīng)訴工作中結(jié)合案情進行研究,及時作出判斷和決策,以便開展下一步的工作。從實務(wù)工作的角度,行政訴訟的答辯工作,大致有3種答辯的路徑可供選擇:

一、程序答辯

程序答辯主要是從原告提起的訴訟不符合起訴條件的角度進行答辯,不涉及被訴行政行為的合法性問題。這類答辯比較簡單有效,一旦答辯成功,法院將裁定駁回原告起訴,但是需要精準(zhǔn)的判斷,因為采取此種策略時應(yīng)訴機關(guān)在答辯階段往往不需要提供實體證據(jù)。而一旦答辯期間未提供證據(jù),過后一般情況下不允許補充提交證據(jù)。本章分兩個部分介紹程序答辯的具體策略,即一般行政訴訟的程序答辯策略和行政賠償訴訟的程序答辯策略。

(一)一般行政訴訟的程序答辯策略

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第69條規(guī)定:“有下列情形之一,已經(jīng)立案的,應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴:

(一)不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的;

(二)超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規(guī)定情形的;

(三)錯列被告且拒絕變更的;

(四)未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的;

(五)未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機關(guān)申請復(fù)議的;

(六)重復(fù)起訴的;

(七)撤回起訴后無正當(dāng)理由再行起訴的;

(八)行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的;

(九)訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的;

(十)其他不符合法定起訴條件的情形。

前款所列情形可以補正或者更正的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定期間責(zé)令補正或者更正;在指定期間已經(jīng)補正或者更正的,應(yīng)當(dāng)依法審理。”

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第69條的規(guī)定,一般的行政訴訟案件有下列情形之一,已經(jīng)立案的,應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴:

1.不符合《行政訴訟法》第49條規(guī)定的

《行政訴訟法》第49條規(guī)定,提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件:(一)原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實根據(jù);(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。第25條規(guī)定,行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止,承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟。

2. 超過法定起訴期限且無《行政訴訟法》第48條規(guī)定的不可抗力或和客觀延誤情形的

(1)不服復(fù)議決定的起訴期限為15天

《行政訴訟法》第45條規(guī)定,公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的,可以在收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的,申請人可以在復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。

(2)不服行政行為直接起訴的期限一般為6個月

《行政訴訟法》第46條規(guī)定,公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年,其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的,人民法院不予受理。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第64條、第65條和第66條的規(guī)定,起訴期限的計算規(guī)則具體包括:

①未告知起訴期限的,起訴期限為1年。行政機關(guān)作出行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算,但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過1年。

復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,適用前述規(guī)定。

②最長起訴期限為5年,涉及不動產(chǎn)的案件為20年。公民、法人或者其他組織不知道行政機關(guān)作出的行政行為內(nèi)容的,其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計算,但最長不得超過《行政訴訟法》第46條第2款規(guī)定的起訴期限。

③起訴行政機關(guān)不履責(zé)的,起訴期限為6個月。公民、法人或者其他組織依照《行政訴訟法》第47條第1款的規(guī)定,對行政機關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起6個月內(nèi)提出。

(3)對《行政訴訟法》第48條的把握

《行政訴訟法》第48條規(guī)定,公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的,在障礙消除后10日內(nèi),可以申請延長期限,是否準(zhǔn)許由人民法院決定。《最高人民法院關(guān)于審理與低溫雨雪冰凍災(zāi)害有關(guān)的行政案件若干問題座談會紀要》第2條第1款規(guī)定,公民、法人或者其他組織因低溫雨雪冰凍災(zāi)害耽誤法定起訴期限,在障礙消除后的10日內(nèi)申請延長期限的,人民法院應(yīng)當(dāng)認定屬于行政訴訟法第40條規(guī)定的不可抗力。低溫雨雪冰凍災(zāi)害的起止時間,原則上應(yīng)以當(dāng)?shù)貧庀蟛块T的認定為準(zhǔn)。

根據(jù)上述規(guī)定,公民、法人或者其他組織因正當(dāng)理由耽誤起訴的,被耽誤的時間是被直接扣除的。因此,應(yīng)訴人員應(yīng)嚴格把握正當(dāng)理由的認定。其中,不可抗力一般是指相對人不能預(yù)見、不能避免、無力克服的事由,如地震、洪災(zāi)以及臺風(fēng)、低溫雨雪冰凍災(zāi)害等。其他不屬于其自身的原因,主要是不可抗力之外的其他客觀原因。但是關(guān)于正當(dāng)事由的認定最終由法院確定,所以行政應(yīng)訴中不宜單純以期限作為應(yīng)訴的唯一內(nèi)容。

3.錯列被告且拒絕變更的

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第26條第1款規(guī)定,原告所起訴的被告不適格,人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告;原告不同意變更的,裁定駁回起訴。因此,根據(jù)行政訴訟的被告確認規(guī)則,如果原告所列的被告有誤,法院可以要求原告變更。原告不同意變更的,法院可以直接駁回起訴。根據(jù)司法解釋的規(guī)定,被告的確認規(guī)則主要包括:

(1)公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出行政行為的行政機關(guān)是被告。

(2)經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告;復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的,復(fù)議機關(guān)是被告。

(3)復(fù)議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定,公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機關(guān)是被告;起訴復(fù)議機關(guān)不作為的,復(fù)議機關(guān)是被告。

(4)兩個以上行政機關(guān)作出同一行政行為的,共同作出行政行為的行政機關(guān)是共同被告。

(5)行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為,委托的行政機關(guān)是被告。沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定,行政機關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的,屬于《行政訴訟法》第26條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以該行政機關(guān)為被告。

(6)行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的,繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告。

(7)當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)的行政行為,向人民法院提起訴訟的,以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告。

(8)行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機構(gòu),以自己的名義作出行政行為,當(dāng)事人不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。

(9)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織,超出法定授權(quán)范圍實施行政行為,當(dāng)事人不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。

(10)當(dāng)事人對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的,以該開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告;對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的,以其職能部門為被告;對其他開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的,以開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為被告;開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)沒有行政主體資格的,以設(shè)立該機構(gòu)的地方人民政府為被告。

(11)行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更,沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的,以其所屬的人民政府為被告;實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的,以垂直領(lǐng)導(dǎo)的上一級行政機關(guān)為被告。

(12)當(dāng)事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的,以村民委員會或者居民委員會為被告。當(dāng)事人對村民委員會、居民委員會受行政機關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的,以委托的行政機關(guān)為被告。

(13)當(dāng)事人對高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實施的行政行為不服提起訴訟的,以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會為被告。當(dāng)事人對高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會受行政機關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的,以委托的行政機關(guān)為被告。

(14)市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為,被征收人不服提起訴訟的,以房屋征收部門為被告。征收實施單位受房屋征收部門委托,在委托范圍內(nèi)從事的行為,被征收人不服提起訴訟的,應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告。

4.未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的

《行政訴訟法》第28條規(guī)定,當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟,可以由當(dāng)事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當(dāng)事人的訴訟請求,應(yīng)當(dāng)經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意。第30條規(guī)定,沒有訴訟行為能力的公民,由其法定代理人代為訴訟。法定代理人互相推諉代理責(zé)任的,由人民法院指定其中一人代為訴訟。法定代理人、指定代理人、代表人之外的人以被代理人的名義提起訴訟的,屬于無效代理,不能視為被代理人提起訴訟,對此,人民法院可以直接裁定駁回起訴。

5.未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機關(guān)申請復(fù)議的

《行政復(fù)議法》第30條第1款規(guī)定,公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟。對于復(fù)議前置的行政行為,必須先申請復(fù)議才能提起行政訴訟,未經(jīng)過復(fù)議不得直接提起訴訟。

6.重復(fù)起訴的

當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴,同時具有下列情形的,構(gòu)成重復(fù)起訴:

(1)后訴與前訴的當(dāng)事人相同;

(2)后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同;

(3)后訴與前訴的訴訟請求相同,或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。

7.撤回起訴后無正當(dāng)理由再行起訴的

行政訴訟中的撤訴,是指原告撤回起訴的情形,包括兩種類型,一是視為撤訴。《行政訴訟法》第58條規(guī)定,經(jīng)人民法院傳票傳喚,原告無正當(dāng)理由拒不到庭,或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的,可以按照撤訴處理。二是主動申請撤訴。《行政訴訟法》第62條規(guī)定,人民法院對行政案件宣判或者裁定前,原告申請撤訴的,或者被告改變其所作的行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準(zhǔn)許,由人民法院裁定。無論何種情形下的撤訴,一旦人民法院撤訴裁定下達,無正當(dāng)理由,不得再行起訴。

8.行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的

行政訴訟中,“行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的”這一標(biāo)準(zhǔn),主要適用于如信訪決定、對行政行為申訴的重復(fù)處理、為公共利益舉報的舉報人等,這些主體雖然會得到行政機關(guān)的答復(fù),但是行政行為對其合法權(quán)益沒有任何實際影響,不納入行政訴訟受案范圍。

9.訴訟標(biāo)的已為生效裁判或調(diào)解書所羈束的

對于一個行政行為,人民法院已經(jīng)在之前的行政判決中對其效力進行了判斷,這樣的判決生效后,如果有其他當(dāng)事人再起訴該行為的,人民法院不再啟動訴訟程序進行審理。

10.其他不符合法定起訴條件的情形

這是法院裁定駁回起訴情形的兜底條款,具體的起訴條件是否符合法律規(guī)定,由人民法院根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,并結(jié)合涉案情形綜合考慮后作出裁定。

(二)行政賠償訴訟的程序答辯策略

對于行政賠償訴訟的案件,有下列情形之一的,可以請求法院裁定駁回起訴:

1.原告不具有請求資格。

2.不具有明確的被告。

3.不具有具體的賠償請求和受損害的事實根據(jù)。

4.加害行為為具體行政行為,該行為未被確認為違法。

5.不屬于人民法院行政賠償訴訟的受案范圍和受訴人民法院管轄。

6.單獨提起的行政賠償之訴沒有先向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償申請的。

7.未在法定期限內(nèi)提出賠償請求的。

其中,單獨提起的行政賠償之訴的起訴期限為:自賠償義務(wù)機關(guān)作出賠償或不予賠償決定之日起3個月內(nèi)(未告知訴權(quán)訴期的1年);賠償義務(wù)機關(guān)在規(guī)定期限未作出是否賠償?shù)臎Q定,自申請人遞交賠償申請后的2個月屆滿之日起3個月內(nèi)。

與一般行政訴訟一并提起的行政賠償之訴的起訴期限與一般行政訴訟的起訴期限一致。

8.與行政訴訟一并提起行政賠償之訴,不符合行政訴訟受理條件的。

二、實體答辯

實體答辯是行政訴訟應(yīng)訴的常見答辯類型,需要根據(jù)原告的訴訟類型、被訴行政行為的特點,通過各種方法證明本機關(guān)所作行政行為的合法性,最終使法院駁回原告關(guān)于撤銷被訴行為或者確認被訴行為違法的訴訟請求。具體實體答辯的內(nèi)容如下所示:

1.撤銷之訴:被訴行為合法、適當(dāng);起訴理由不成立。

2.履責(zé)之訴:不存在不作為的情形。

3.行政協(xié)議之訴:行政行為合法適當(dāng);起訴理由不成立。

4.復(fù)議機關(guān)作為共同被告之訴:被訴復(fù)議行為合法適當(dāng);起訴理由不成立。

5.規(guī)范性文件附帶審查之訴:被訴行為合法適當(dāng)、規(guī)范性文件合法;起訴理由不成立。

6.變更之訴:被訴行為合法適當(dāng);起訴理由不成立。

7.行政賠償之訴:賠償請求不成立;起訴理由不成立。

三、程序加實體答辯

在行政訴訟的應(yīng)訴實務(wù)中,最常見的狀態(tài)是程序加實體的混合答辯模式。一個案件,既有程序答辯的事由,也有實體答辯的事由。這種答辯是比較謹慎的答辯方式。從行政訴訟的規(guī)則看,應(yīng)訴機關(guān)在答辯期內(nèi)沒有提交證據(jù)依據(jù)的,沒有機會在訴訟中另行提交證據(jù)依據(jù)。所以在答辯階段,僅僅進行程序答辯而得不到法院認可的情況下,應(yīng)訴機關(guān)就失去了對案件實體問題進行答辯的機會。因此,在行政訴訟應(yīng)訴實務(wù)中,在有程序答辯的理由的情況下,仍然輔之以實體答辯的內(nèi)容,是比較常見的做法。