上卷 應(yīng)訴實(shí)務(wù)手冊

第一章 行政訴訟概述

一、行政訴訟的基本內(nèi)涵

行政訴訟是指行政行為的相對人、利害關(guān)系人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后,依法向法院提起訴訟,法院依照法定程序?qū)彶樾姓袨榈暮戏ㄐ?部分情況下還要審查合理性),并判斷原告的主張是否成立,以作出裁判的一種活動。對于應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)而言,從以下角度扼要理解行政訴訟是必要的:

1.行政訴訟的審查對象主要是行政行為的合法性。行政行為既包括行政法律行為、行政事實(shí)行為,也包括準(zhǔn)行政行為。合法性是指程序合法性和實(shí)體合法性。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,行政行為明顯不當(dāng)?shù)?法院可以撤銷,行政處罰顯失公正的法院有權(quán)變更,這說明行政行為的合理性在一定程度上也屬于法院審查的對象。

2.行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在行政訴訟中是被審查方。原告的舉證能力也顯著弱于被告。因此,行政訴訟法進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì),以彌補(bǔ)這種舉證上的弱勢地位,其中最有特色的是由被告承擔(dān)訴訟中的主要證明責(zé)任。《行政訴訟法》第34條規(guī)定,被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù),視為沒有相應(yīng)證據(jù)。但是,被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益,第三人提供證據(jù)的除外。同時,法律對原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)作出了特別規(guī)定。《行政訴訟法》第38條規(guī)定,在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中,原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外:(1)被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的;(2)原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的,由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

3.行政訴訟本質(zhì)上是一種糾紛解決方式。原告提起行政訴訟,本質(zhì)上還是解決其個案訴求。因此,行政訴訟的主要功能與民事訴訟一樣,是作為一種糾紛解決方式而存在的。對于應(yīng)訴機(jī)關(guān)而言,這一認(rèn)識帶來的啟示是,如果判斷敗訴風(fēng)險(xiǎn)較大,且案件適于協(xié)調(diào)解決的話,行政機(jī)關(guān)可以主動與原告進(jìn)行協(xié)商,爭取案外解決糾紛,促使原告主動撤回起訴。

二、行政訴訟的基本類型及區(qū)分意義

(一)基本類型

1.以訴訟的架構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)的分類

以訴訟架構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分,可將行政訴訟分為:

(1)撤銷之訴。撤銷之訴是指原告的訴訟目的是要求法院撤銷被告對其作出的不利處分的訴訟類型,典型的撤銷之訴是被處罰人要求法院撤銷行政機(jī)關(guān)對其作出的行政處罰決定。

(2)履責(zé)之訴。履責(zé)之訴是指原告的訴訟目的是要求法院判令被告作出一定行為,以滿足其利益的訴訟類型,典型的履責(zé)之訴是行政許可申請人要求法院判令行政機(jī)關(guān)對其許可申請作出處理。

(3)行政協(xié)議之訴。行政協(xié)議之訴是指原告認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等而提起的訴訟。

(4)復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告之訴。復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告之訴,是指復(fù)議機(jī)關(guān)作出了維持原行為的復(fù)議決定,從而與原行為一起接受司法審查的訴訟。在該類訴訟之中,法院全面審查原行為的合法性,同時審查復(fù)議決定作出程序的合法性。

(5)規(guī)范性文件附帶審查之訴一般是原告認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查的訴訟。

(6)變更之訴一般是原告對行政行為不服要求法院予以變更提起訴訟,人民法院經(jīng)審查認(rèn)定,行政處罰明顯不當(dāng),或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的,判決變更的訴訟。

(7)行政賠償之訴一般是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán),侵犯其合法權(quán)益,對行政機(jī)關(guān)行政賠償決定或不予賠償決定不服的,向人民法院提起的行政訴訟。

由于確認(rèn)之訴本質(zhì)上是撤銷之訴和履責(zé)之訴的變種,其與撤銷之訴和履責(zé)之訴區(qū)別主要在于裁判方式不同,本文不對確認(rèn)違法和確認(rèn)無效之訴單獨(dú)作列舉。

2.以被訴行政行為的類型為標(biāo)準(zhǔn)的分類

以被訴行政行為的類型為標(biāo)準(zhǔn)劃分,可將行政訴訟劃分為:

(1)信息公開類訴訟。政府信息公開訴訟是指相對人依據(jù)《政府信息公開條例》向行政機(jī)關(guān)提出公開或更正相關(guān)政府信息的申請,后對行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)、決定或者不予答復(fù)、不予處理不服,向法院提起的行政訴訟。

(2)行政復(fù)議類訴訟。行政復(fù)議類訴訟是指相對人依據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請,后對行政機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定或者不作出復(fù)議決定不服,向法院提起的行政訴訟。

(3)投訴舉報(bào)類訴訟。投訴舉報(bào)類訴訟是指相對人依據(jù)《食品安全法》等實(shí)體法及《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》等程序法向相關(guān)行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)違法事實(shí)并要求處理,后對行政機(jī)關(guān)對其投訴舉報(bào)的處理決定或未予處理不服,向法院提起的行政訴訟。

(4)行政許可類訴訟。許可類訴訟是指相對人對行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定不服,或者對行政機(jī)關(guān)不依照其申請作出相應(yīng)的行政許可決定不服,從而提起的行政訴訟。

(5)行政處罰類訴訟。行政處罰類訴訟是指相對人對行政機(jī)關(guān)對其作出的行政處罰不服,或者對行政機(jī)關(guān)未對相關(guān)人員作出行政處罰不服,從而提起的行政訴訟。

(6)行政強(qiáng)制類訴訟。行政強(qiáng)制類訴訟包括行政強(qiáng)制措施類訴訟和行政強(qiáng)制執(zhí)行類訴訟。行政強(qiáng)制措施類訴訟是指相對人對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制措施不服而提起的訴訟,如對行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制拆除房屋行為不服提起的訴訟等。行政強(qiáng)制執(zhí)行類訴訟是指相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行行為超出了被執(zhí)行的文書確定的范圍,從而提起的行政訴訟。如甲認(rèn)為法院將其名下的A房屋確權(quán)給乙,房屋登記機(jī)關(guān)卻一并將甲名下的B房屋也登記給乙的行為違法,從而提起的行政訴訟。

(7)房屋征收、補(bǔ)償類訴訟。補(bǔ)償類訴訟是指相對人對行政機(jī)關(guān)作出的房屋征收、補(bǔ)償決定或行政機(jī)關(guān)不作出房屋征收、補(bǔ)償決定不服從而提起的行政訴訟。如相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的房屋征收、補(bǔ)償決定錯誤,從而提起的行政訴訟。

(8)其他。如相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險(xiǎn)待遇而提起的訴訟等。

(二)區(qū)分意義

由于訴訟架構(gòu)是根據(jù)爭議焦點(diǎn)、原被告責(zé)任等主要訴訟要件對行政訴訟所進(jìn)行的分類,本書以訴訟架構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn),將應(yīng)訴的常規(guī)性工作分為撤銷之訴、履責(zé)之訴、行政協(xié)議之訴、復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告之訴進(jìn)行分類闡述,較為全面和合理。同時,由于在行政訴訟中,被告對被訴行政行為合法性的證明具有一定的共性問題,本書總結(jié)了行政訴訟中證明行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確的共性要領(lǐng),進(jìn)行闡述,并對各領(lǐng)域行政訴訟的多發(fā)問題進(jìn)行專題研究。

三、新行政訴訟法實(shí)施帶來的挑戰(zhàn)

2014年11月1日,行政訴訟法進(jìn)行了修正,降低了立案標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大了受案范圍,為行政相對人解決行政糾紛帶來了較大便利。同時也對行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴提出了更高要求。

(一)受案范圍擴(kuò)大,可訴行為增多

《行政訴訟法》第2條規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為,包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。與舊法相比,“具體行政行為”的表述擴(kuò)大為“行政行為”,增加了規(guī)章授權(quán)的組織也可做被告的規(guī)定。《行政訴訟法》第12條明確列舉的可訴行為比原規(guī)定增加了行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行、自然資源權(quán)屬的行政確認(rèn)、行政征收、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、排除或限制競爭的行政權(quán)力濫用、行政給付、行政協(xié)議;未明確列舉的可訴行為由原規(guī)定的侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為擴(kuò)大為侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的所有合法權(quán)益的行政行為。

以上修訂中尤為令人矚目的兩點(diǎn)是:

1.將行政協(xié)議之訴納入行政訴訟范圍

《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定,人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟:……(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。根據(jù)該條的規(guī)定,行政協(xié)議被納入了行政訴訟的受案范圍。當(dāng)然,經(jīng)過兩年的實(shí)踐,對于行政協(xié)議的概念、類別和審理標(biāo)準(zhǔn)、審理方式等均具有一定的爭議。

2.法院可附帶審查規(guī)范性文件

《行政訴訟法》第53條規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。第64條規(guī)定,人民法院在審理行政案件中,經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的,不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。這要求應(yīng)訴機(jī)關(guān)在法律適用問題上,充分了解和理解上位法的規(guī)定。

(二)立案登記制取代立案審查制,行政案件數(shù)量劇增

《行政訴訟法》第51條第1款、第2款、第4款規(guī)定,人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮Ξ?dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)接收起訴狀,出具注明收到日期的書面憑證,并在7日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證,以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的,當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴,上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正,并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定,人民法院對依法應(yīng)該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴,實(shí)行立案登記制。第2條第1款、第2款規(guī)定,對起訴、自訴,人民法院應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀,出具書面憑證并注明收到日期。對符合法律規(guī)定的起訴、自訴,人民法院應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記立案。第9條規(guī)定,人民法院對起訴、自訴不予受理或者不予立案的,應(yīng)當(dāng)出具書面裁定或者決定,并載明理由。第13條規(guī)定,對立案工作中存在的不接收訴狀、接收訴狀后不出具書面憑證,不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正訴狀內(nèi)容,以及有案不立、拖延立案、干擾立案、既不立案又不作出裁定或者決定等違法違紀(jì)情形,當(dāng)事人可以向受訴人民法院或者上級人民法院投訴。人民法院應(yīng)當(dāng)在受理投訴之日起15日內(nèi),查明事實(shí),并將情況反饋當(dāng)事人。發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為的,依法依紀(jì)追究相關(guān)人員責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。上述規(guī)定使得原本被法院拒之門外的案件得以進(jìn)入司法程序,行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴工作量也相應(yīng)劇增。

(三)負(fù)責(zé)人及工作人員出庭

《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定,被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第128條第1款規(guī)定,行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。因此,所有的行政應(yīng)訴案件,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都必須出庭應(yīng)訴或者委托其機(jī)關(guān)工作人員出庭,不能夠僅委托律師出庭。

(四)復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告

《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定,經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第133條規(guī)定,行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”,包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形,但以復(fù)議申請不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。

這意味著,復(fù)議機(jī)關(guān)無論維持或者改變原行為,都可以成為行政訴訟的被告。

(五)選擇管轄和跨區(qū)域管轄

《行政訴訟法》第18條第1款規(guī)定,行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件,也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。也即復(fù)議維持的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)工作人員可能需要互相去對方所在地法院應(yīng)訴,這一制度安排給省級機(jī)關(guān)作原行為,部委作復(fù)議維持決定案件的兩級行政機(jī)關(guān)帶來的影響尤其大。《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定,經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。如經(jīng)北京市高級人民法院確定,目前北京市第四中級人民法院集中管轄以區(qū)(縣)政府為被告的行政案件(以區(qū)級政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件除外)等。因此相應(yīng)行政機(jī)關(guān)可能需要跨區(qū)域應(yīng)訴。

(六)增設(shè)先予執(zhí)行,強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督

《行政訴訟法》第57條規(guī)定,人民法院對起訴行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會保險(xiǎn)金的案件,權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響原告生活的,可以根據(jù)原告的申請,裁定先予執(zhí)行。《行政訴訟法》第96條針對行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的行為,比舊法增加了4項(xiàng)措施:(1)對應(yīng)當(dāng)歸還的罰款或者應(yīng)當(dāng)給付的款額,通知銀行從該行政機(jī)關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥;(2)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的,從期滿之日起,對該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處50~100元的罰款;(3)將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告;(4)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書,社會影響惡劣的,可以對該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。這要求應(yīng)訴機(jī)關(guān)完善制度設(shè)計(jì),進(jìn)一步重視訴訟后的執(zhí)行工作。