一、集體所有權向集體經濟組織財產權的過渡問題

集體經濟組織的產生并不來源于產權制度,而是通過行政力量建立的,是指自實行家庭聯產承包責任制和雙層經營體制改革之后, 形成的包括鄉、村、村民小組和部分農民共同所有的農村勞動群眾集體所有制性質的經濟組織。其特征是以土地集體所有制為基礎, 以鄉、村區域為范圍,以村落或居住小區為單位, 以農業為基礎,第一、第二、第三產業綜合經營,實行集體統一經營和家庭分散經營相結合的雙層經營體制,是具有集體性、地域性和雙層經營性的經濟組織。[3]集體經濟組織與集體所有權有關,但現有法律并沒有明確規定集體經濟組織是集體所有權的主體,在實踐中的做法也各不相同,如何從集體所有權過渡為集體經濟組織財產權,是必須面對的問題。

(一)集體經濟組織是集體所有權的行使主體

集體經濟組織的存在以集體所有制為基礎,在法律上表現為集體所有權,但是我國所有權制度并非源自以羅馬法為源頭的傳統大陸法系,而是以蘇聯法為圭臬的,被社會主義化的大陸法系——社會主義法系。[4]因此,也就不能簡單適用大陸法系的所有權概念來解釋我國所有權的類型。這種所有權安排強調國家和集體對重要生產資料和自然資源的占有,同時也在農村構建出一個“集體”,在集體化的過程中,集體所有權漸漸形成。如果適用傳統的所有權理論,則會發現在集體所有權問題上,特別是在農民集體土地所有權問題上,農民集體、集體經濟組織和村民自治組織之間的關系含混不清。

就現有相關立法的內容來說,關于集體所有權主體的規定是農民集體與集體經濟組織并存。除此之外,國家法還規定了集體所有權的行使機制。集體經濟組織是行使農民集體所有權的主體之一,除此之外,村民委員會也是集體所有權的行使主體,[5]從而使集體所有權的行使更具有公法的性質。

如果集體經濟組織并不當然是集體財產的所有權主體,而僅僅是集體財產的行使主體,那么集體經濟組織本身并沒有獨立的財產,而必須有賴于其成員的出資,在這種情況下,就會出現集體所有權、集體經濟組織法人財產權、集體經濟組織成員對其出資財產的權利等多方面的權利關系。

這是因為農村土地集體所有制的創建是對土地國家所有和農民個人私有的一種折中,這種設計的一個重要假設便是“農村集體”能夠成其為一個完備而堅定的主體,而實踐證明這種假定不能成立。[6]從表面上看,集體所有權的主體是明確的,也就是由本集體成員集體所有,但是其主體到底是誰,是否存在一個實體性的集體所有權的主體,在理論和實踐中并不確定。較為廣泛接受的觀點是成員集體是所有權的主體,集體經濟組織或者是村民自治組織則是集體所有權的行使主體。這種權利的行使方式并沒有明確所有權主體,恰恰相反,是在虛化所有權的前提下對產權所進行的一種安排。作為所有權的主體,是由若干人組成的一個團體,既不能因集體的存在而否認成員的主體地位,也不能因為成員是主體而否認集體的存在,[7]團體與成員不可分離,從某種意義上說缺少一定的實體性;但是作為行使主體,集體經濟組織是一個實體性的組織,因而可以賦予其法人地位。如果以此為依據,在現有的法律框架下,集體經濟組織的特別法人地位并不能解決集體所有權主體的法律地位問題,而是在一定程度上解決了集體所有權的行使問題,集體經濟組織法人財產權要有另外的來源。

(二)集體經濟組織是集體所有權的主體

雖然集體經濟組織作為集體所有權的主體缺少中央層面的立法依據,但是除地方層面的規定外,在政策層面,集體經濟組織也可以成為集體所有權的主體,并以權利登記的形式予以確認。按照國土資源部的統計, 2013年我國已完成集體土地所有權的確權工作,而土地登記是由各地方國土部門完成的,具體執行文件是國土資源部頒布的兩個各有依據、內容卻相互矛盾的文件。《國土資源部、財政部、農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》(國土資發〔2011〕60號)規定,“力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織”;《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》(國土資發〔2011〕178號)規定“集體土地所有權主體按××村(組、鄉)農民集體填寫”,各地在以這兩個文件作為依據進行土地確權時,關于主體的規定并不一致。按照178號文的規定,農民集體擁有土地所有權,但按照60號文的規定,集體經濟組織擁有土地所有權,集體土地所有權證雖然已經基本頒發完畢,但并不代表“集體土地所有權人為誰”這個問題已經解決;反而是把該問題更加凸顯地擺在明面(權利證書)上暴露了出來。[8]

但是對于集體經濟組織法人財產權的構建來說,可以直接以集體財產作為財產權的來源,只是需要確定集體財產、集體經濟組織成員和集體經濟組織之間的關系,但是集體經濟組織作為集體所有權的主體,也就不需要成員的出資,這不僅與法人制度相矛盾,與集體所有權也相矛盾。

在這種情況下,不論集體經濟組織是集體所有權的行使主體,還是集體所有權的主體,離法人財產權的構建都還有相當的距離。因為如果集體經濟組織是集體所有權的行使主體,則必須在集體所有權之外另構建其財產權。唯一可能的路徑就是農村集體經濟組織成員出資,而這又可能使得農村集體經濟組織法人化舉步維艱,因為是否對集體經濟組織出資,對哪個集體經濟組織出資,如何出資,需要取決于各個成員的個人意志和決定。如此一來,農村集體經濟組織法人化的效果未必優于之前的法律架構。[9]而如果集體經濟組織是集體所有權主體,將集體所有的財產轉化為法人財產,不僅涉及法律依據的問題,而且涉及所有制的問題,更可能與憲法等上位法相悖。