三、村民委員會依法辦理公共事務和公益事業的行政主體地位

(一)行政主體概念辨析

雖然我國的行政主體理論從法國、日本等國移植而來,但卻大相徑庭。在法國和日本行政主體是一種法律制度,是地方或公務分權的法律技術,兩國的行政主體均為法律創造,包括國家、地方團體和公務法人三類。[10]我國臺灣地區將國家與地方自治團體認為行政主體,但不以此為限,其他公法人及被委托行使公權力者亦屬之,也可能包括不具公法人地位之機關、學校或其他營造物。[11]目前來看,依法享有行政職權,能夠以自己名義實施行政活動,能獨立承擔行政責任還是我國當前定義行政管理法律關系中“行政主體”的主流觀點。[12]

(二)行政訴訟法的有關規定

由于我國行政主體理論比較特殊,一開始就與行政訴訟被告相聯系。最早的行政法理論認為,“村民委員會是基層性群眾自治組織,不是一級行政機關,也不屬于行政機構,因此村民委員會不是行政主體”,這種理論在背后仍然隱藏著行政的專權只屬于國家的思想。[13]在簡政放權為重要內容的國家治理體系和治理能力現代化大背景下,培育更多的社會組織承擔公共事務管理職能是大勢所趨,因此修訂后的《行政訴訟法》第2條規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為,包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。增加第2款的主要理由有:行政訴訟法調整范圍對應的是公共行政關系。實踐中,除行政機關能夠做出行政行為外,依照法律、法規、規章授權的組織也能做出行政行為,應將其納入行政訴訟法的調整范圍。所謂法律、法規、規章授權的組織,是指依據法律、法規、規章授權而行使特定公共管理職能的非國家機關組織,被授權組織在行使職權時享有行政主體地位,可以自己的名義作出行政行為,并由其本身對外承擔法律責任。[14]

(三)村民自治權的實質

在我國,學界對村民自治權的性質有不同的觀點,有學者認為村民自治權是一種自治權利而不是自治權力[15];有人認為村民自治權具有權利與權力雙重性質[16];有人認為村民自治權是一種準政府組織的權力[17];比較新的觀點認為是社會公權力,即國家之外的社會組織以“準公共產品”供給為目的,以社會利益實現為宗旨,對組織成員所產生的影響力與支配力。[18]囿于篇幅所限在此不展開論述,但無論哪一種觀點都可以推斷出村民自治的實質是村民通過選舉產生村民委員會,由這個自治組織來依法行使公共權力、管理公共事務和提供公共服務,實現村民自我管理、自我教育和自我服務。[19]

有關村民委員會是否具備行政主體資格關鍵在于如何判斷有無“法律、法規、規章的授權”,在土地管理法等部門法有明確授權,以及村委會違法收取鄉鎮統籌,村提留,違法要求承擔勞務、攤派、集資等情形下,村民委員會充當行政訴訟被告已趨于共識。矛盾的焦點是,盡管權威教科書上認為居民委員會、村民委員會根據相應組織法的授權行使多種行政職能,如村民委員會組織法授權村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛等。[20]但是由于規定過于籠統,自治權能否通過組織法轉化為行政職權極具爭議,導致村委會能否成為行政訴訟的被告各地做法極不統一。建議村民委員會組織法修訂時對村民委員會有關公共事務和公益事業管理的具體職權進行細化,從而明確村民委員會的行政主體資格。

(四)村民委員會、居民委員會參與行政訴訟的司法實踐

經過查詢近三年來全國村委會、居委會參與訴訟的行政裁判文書20件左右,除去村委會作為行政裁決糾紛案件第三人應訴外,裁判文書充分論證該案中村民委員會具備行政訴訟被告主體資格的只有同一個法院對類似案件的三份判決;其他判決差異較大,而且無論是村委會答辯還是法院認定,都把自治權和行政職權截然對立,具體歸納如下:

1.和行政機關一起作為共同被告,判決明確認定村委會不具備行政主體資格

例如,武漢市中級人民法院(2015)鄂武漢中行初字第00296號行政裁定書顯示,村委會并非行政機關,不是本案的適格被告。南部縣人民法院(2016)川1321行初43號行政裁定書顯示,因村委會不具有行政案件被告的主體資格,開庭時本院向雙方當事人進行法律釋明后,通知其退出了本案訴訟。江陰市人民法院(2014)澄行初字第0060號行政判決書顯示,行政訴訟的被告應是作出行政行為的行政機關……村委會的性質是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,不屬于行政機關,不具備行政訴訟被告的主體資格,故原告對涂鎮村委會的起訴應予以駁回。

2.和行政機關一起作為共同被告,判決認為其協助政府行使公權力,系適格被告

例如,嘉祥縣人民法院(2014)嘉行初字第44號判決書顯示,被告陸莊村委會雖不是行政機關,但其拆除原告房屋及院墻的行為不是處理村民自治范圍內的事務,而是協助鄉鎮人民政府即本案被告拳鋪鎮政府開展工作的行政管理行為。其行使的是一種公權力,而并非村民自治權。……確認被告拳鋪鎮政府、陸莊村委會均系本案適格的被告,確認強制拆除原告喬明鋒院墻的行為違法。

3.和行政機關一起作為共同被告,判決書回避村委會的被告主體資格問題

例如,宮某杰、梁某與赤峰市人民政府、喀喇沁旗人民政府、喀喇沁旗河北街道辦事處、喀喇沁旗河北街道西府村民委員會要求履行行政給付法定職責糾紛一審,赤峰市中級人民法院(2015)赤行初字第136號行政判決書。

4.判決認為居民委員會不是行政訴訟的被告

例如,郭某琴、陳某林與揚州市蜀崗—瘦西湖風景名勝區平山鄉雷塘社區居民委員會行政撤銷二審案,揚州市中級人民法院(2015)揚行終字第00125號行政裁定書顯示,涉案的協議非行政機關的行政行為,不屬于行政訴訟調整的范圍……被告是揚州市蜀崗—瘦西湖風景名勝區平山鄉雷塘社區居民委員會,該居委會非國家行政機關,也非法律、法規、規章授權的組織,故原告的起訴不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,依法應予駁回。

5.判決回避村委會行政訴訟被告主體資格的問題,以不屬于受案范圍或不具備法定職責為由駁回起訴。

例如,范某剛、王某、范某某、范某甲訴膠州市膠萊鎮徐家閘子村民委員會不分配土地,不發放生育補助糾紛一審,膠州市人民法院(2015)膠行初字第104號行政裁定書顯示,原告所提出的訴訟請求,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,裁定駁回起訴。鄒平縣人民法院(2015)鄒行初字第23號行政判決書顯示,原告李某峰要求被告村委會履行在其林木采伐許可申請上加蓋公章的法定職責,于法無據,本院不予支持。

(五)明確村民委員會行政主體地位的現實意義

近年來各地頻發的一些群體性事件,起因均為村委會在廣大村民不知情的情況下,以極低的價格與政府達成土地征收補償協議或者與他人簽訂合作開發合同等,村民實際拿到的補貼與土地價格相距甚遠,嚴重侵害了村民和集體的合法權益。實踐中長期存在的“村社合一”的局面容易導致二者職責不明,關系不清,甚至可能導致少數村委會干部控制集體財產,導致集體資產流失和滋生腐敗,這不利于農村集體經濟長遠發展,也不利于農村集體經濟的規范運作。民法總則實施后,明確村民委員會的行政主體地位有以下重要意義:

1.保證村委會與村集體經濟組織原則上相分離,并從法律上對村委會和農村集體經濟組織之間的關系作出更為清晰的規定,突出村委會的公共服務功能,剝離其在農村集體資產管理方面的功能,使之成為單純的村民自治組織,其所需經費由公共財政和集體經濟收益支付,村集體資產經營管理由村集體經濟組織全權負責。[21]

2.明確村民委員會的行政主體地位,有助于對其按照依法行使行政職權的要求進行規制,特別是程序正當方面,需特別加強民主管理和民主監督,明確村民會議的職權、村民會議對村民代表大會的授權范圍,規范村民代表履職行為;規定村務公開范圍、公開方式,建立村民對公開事項有異議時的常規申訴途徑;加強對村委會成員的監督,建立健全經濟責任審計制度,對村委會成員任期和離任經濟責任審計中具體的審計事項、組織和審計結果進行公示等,通過上述手段,確保村民委員會行使行政職權時做到公開、公平、公正,減少糾紛隱患。

3.在村民委員會為實現公共利益或公益事業而實施的管理行為都納入公法領域進行調整,明確村委會具備行政主體資格后,村民個體若認為村民委員會行使行政職權的行為侵犯其合法權益,將有權依法提起行政訴訟,通過人民法院對被訴行政行為進行合法性審查,將有效監督村民委員會依法行使自治權。