三、爭議中前行的行政訴訟第三人資格問題

行政訴訟脫胎于民事訴訟，第三人制度就帶有典型的印記。修改前的《行政訴訟法》第二十七條規定，同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。該規定在實施中一直存在爭議，追加第三人或通知第三人參加訴訟的標準一直比較模糊和混亂。修改后的《行政訴訟法》第二十九條規定，公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。該規定有效回應了司法實踐中的一些爭議，但新制度如何具體理解和適用，料想在實踐中還會有許多爭議。在修改后的《行政訴訟法》實施初期，行政訴訟第三人方面的老問題可能不一定得到完全解決，新制度可能還會帶來一些新的困惑和問題。因此，行政訴訟第三人資格問題，不會因為新《行政訴訟法》的修改而迎刃而解，仍將在爭議中前行，還需要司法實踐在探索中前行。

（一）行政訴訟第三人制度的依附性

第三人制度本就是訴訟法理論中較為薄弱的環節，在行政訴訟制度起步晚的背景下，行政訴訟第三人制度就更顯得理論先天不足，制度后天營養不良。實踐中有一些較為混亂的現象，比如，有的案件應該追加第三人的沒有追加第三人，有的不應作為第三人的卻又追加為第三人了，不僅司法裁判標準不一，也稀釋了司法權威。

之所以如此，固然有許多因素，既有理論和制度供給不足的問題，也與法官職業素養有關，但不可忽視的是行政訴訟第三人本身在很長一段時期內具有較強的依附性。這個依附性，主要體現在三個方面：一是依附于行政訴訟原告。修改前的《行政訴訟法》確定第三人標準為“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”，而這個標準正是行政訴訟原告資格標準，導致行政訴訟第三人與原告資格標準的混同。盡管這一標準首先是由法律確定給第三人，隨后再被原告資格所吸收的，但卻無法改變第三人資格依附于原告資格的格局。二是依附于行政程序。不論是修改前的《行政訴訟法》還是修改后的《行政訴訟法》，都明確規定與行政行為有利害關系是第三人的資格條件。而與行政行為存有利害關系，背后的實質，其實是與行政程序有關系，即行政機關在行政程序中需要考量其合法權益，只有行政機關在行政程序中需要考量其合法權益的當事人，才是行政行為的利害關系人。三是依附于民事訴訟法。此次《行政訴訟法》的修改，有一個較為明顯的特征，就是《行政訴訟法》從民事訴訟法脫胎而來，現在又有重新回歸民事訴訟法的感覺。比如，關于與判決結果有利害關系的，可以作為第三人參加訴訟，還有在第三人上訴權問題上，也是借鑒的民事訴訟法規定。正是這種依附性，導致行政訴訟第三人缺乏自己的獨特的一套標準體系，在實踐中的理解和適用也極易產生模糊和分歧。

（二）新《行政訴訟法》對第三人制度的發展與定位

修改后的《行政訴訟法》，在行政訴訟當事人制度方面創新點比較豐富，基本定位就在于強化當事人權利救濟的周延性和無漏洞性，同時增強當事人權利救濟的便利性和有效性。

在第三人制度創新和發展方面，集中體現了這一立法精神，具體來說主要有兩個方面：一是擴大第三人的資格條件。修改前的《行政訴訟法》，確定第三人的資格為“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系”，修改后的《行政訴訟法》，在保留這一基本條件之后，又增加一個確立標準，即“同案件處理結果有利害關系”。這樣，第三人的標準更加豐滿，對當事人權利保護也會更加到位，有的時候不再局限于行政程序中需要考量的相對人，還包括訴訟結果中需要考量的潛在當事人。二是在原有規定基礎上增加了專門的一款，明確了第三人的上訴權問題，為第三人上訴權的行使設定了門檻和資格。修改后的《行政訴訟法》第二十九條第二款規定，人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。這就意味著，第三人的資格對原告資格具有依附性，但在上訴權方面則具有相對獨立性，即其與原告在一審訴訟程序中的訴訟權能基本相同，但在上訴問題上則有所區別，只有判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人才有權提起上訴。過去只要第三人參加訴訟程序，不論裁判結果對其有無利害都可以任意行使上訴權的情形，今后或許就不會再出現了。

（三）實務中有關問題的理解和適用

1.關于行政復議被申請人的第三人地位問題。關于行政復議被申請人的訴訟地位問題，一直存有爭議。在修改后的《行政訴訟法》確立復議維持雙被告制度的情況下，爭議更加明顯，在維持的情況下原行政機關是共同被告，那么，在行政復議不予受理或改變原行政行為的情況下，原行政機關是否可以作為與行政行為有利害關系的主體，以行政訴訟第三人身份參加訴訟呢？對此，實踐中存在不同觀點。贊成者認為，行政復議被申請人理當作為行政訴訟第三人參加訴訟，理由為：現行《行政訴訟法》并未排除行政復議被申請人作為第三人參加訴訟，如果沿著復議維持雙被告的制度邏輯，行政復議被申請人理當作為行政復議決定的利害關系人參加訴訟；而且，法律規定與行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織可以作為第三人，原行政機關作為機關法人，既然在復議程序中是當事人，則在復議決定涉訴案件中當然是利害關系人；此外，復議被申請人參加訴訟還有利于法庭查清事實，更好地公正裁判案件，實現行政爭議的實質性化解。反對者則認為，行政復議與行政訴訟一樣，都是行政爭議的救濟程序，指向的都是行政行為，當相對人對行政行為提起訴訟后，與之相對應的當事人只能是作為行政行為的主體，這也是復議維持雙被告制度的本意，因為復議決定是復議機關作出的，將其作為共同被告符合法理邏輯。筆者認為，從目前司法實踐掌握的標準來看，對于行政復議不予受理或者復議改變原行政行為的，原則上不宜將復議被申請人列為第三人。這是因為，“在有領導關系的上下級行政機關之間，由于上級行政機關對下級行政機關享有命令權、指揮權等權力，可以直接改變或撤銷下級行政機關違法或不當的行政行為，所以當上級行政機關在對原告某一行為的處理否定了下級行政機關有關行政行為合法性時，屬于上級行政機關的權限，下級行政機關應予服從，不存在與上級行政機關被訴行政行為的利害關系”。[9]當然，案件情況是千變萬化的，在具體案件審理過程中也不能排除法官根據實際情況通知復議被申請人作為第三人參加訴訟的空間，畢竟訴訟的本質屬性在于解決行政爭議，如果復議被申請人作為第三人參加訴訟對查清事實、適用法律、作出公正裁判以及促進行政爭議實質化解不可或缺，那通知其作為第三人參加訴訟也是順理成章的事情。

2.關于第三人上訴權的把握和適用問題。對行政訴訟而言，這一制度變革具有相當的創新性，因為過去的模式為無論是何種形式的第三人，只要參加了一審程序就都有上訴權。因此，可以預見，在修改后的《行政訴訟法》背景下，第三人上訴的情況將會有所減少，但具體對第三人制度的影響到底有多大，制度的實際效果還有待實踐探索和觀察。至于如何把握“第三人承擔義務或者減損第三人權益”的標準問題，總體來說，“這里的承擔義務或者減損權益的范圍小于利害關系”。[10]

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[1]. 江必新、邵長茂著：《新行政訴訟法修改條文理解和適用》，中國法制出版社2015年版，第85頁。

[2]. 參見（2016）最高法行申1945號行政裁定書。

[3]. 最高人民法院〔2013〕行他字第14號《關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》。

[4]. 最高人民法院法〔2016〕449號《關于發布第15批指導性案例的通知》。

[5]. 胡建淼主編：《行政訴訟法學》，法律出版社2004年版，第20頁。

[6]. 參見楊小軍：《行政被告資格辨析》，載《法商研究》2003年第6期。

[7]. 江必新、邵長茂著：《新行政訴訟法修改條文理解和適用》，中國法制出版社2014年版，第29頁。

[8]. 袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第77頁。

[9]. 江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》（上卷），北京大學出版社2009年版，第435頁。

[10]. 江必新、邵長茂著：《新行政訴訟法修改條文理解和適用》，中國法制出版社2014年版，第107頁。