一、權利與權力框架中的行政訴訟原告資格

行政訴訟是一種國家權力監督制約另一種國家權力的機制。這個機制的啟動，與其他國家權力的發起存在重要區別，即這種權力奉行“不告不理”原則，不可以主動發起對行政權力的“進攻”，而必須有公民的“抗告”，因而，哪些人可以提起行政訴訟，是行政訴訟首先需要解決的問題。在一定程度上可以說，行政訴訟的啟動要件有許多方面，但最為基礎，也是最為核心的，無外乎兩個方面的要件，一個是受案范圍，解決哪些事項歸法院管轄的問題，另一個就是原告主體資格問題，解決哪些人有權利提起訴訟的問題。前者解決的是權力與權力之間的關系和邊界問題，明確司法權對行政權的監管范圍，后者解決的是權力與權利之間的關系問題，明確公民權利挑戰行政權力的資格和門檻。因此，研究行政訴訟原告資格問題，不僅需要清楚法律的具體規定及其理解和適用，還需要放寬視野，從權利與權力的框架中進行深入觀察。

（一）權利與權力的互動是行政訴訟原告制度演變的內在動力

行政訴訟不是天生就有的，行政訴訟原告資格也不是從天而降的，而是社會發展、人類文明進步到一定階段的產物，在我國更是如此。行政訴訟本就是個舶來品，包括行政訴訟原告資格制度在內的行政訴訟制度，發展歷史并不長。如果以1989年頒布《行政訴訟法》作為中國行政訴訟制度正式建立的標志，二十多年來，我國行政訴訟原告資格制度，經歷了一個逐步變遷的過程。這個變遷，從外在觀察，是整個行政訴訟制度變遷的一部分；從內在觀察，則是權利與權力互動的自然邏輯。

1.權利意識逐步覺醒，權利觀念逐步變革，權利認識逐步深化，是行政訴訟原告資格制度演變的直接動因。行政訴訟制度的建立和發展，在于為公民合法權益救濟和彌補提供制度上的平臺和渠道，內在的動因是公民權利的覺醒，沒有公民權利的覺醒，行政訴訟制度不可能建立，現代法治化進程也不可能開啟行政訴訟篇章。從一定意義上說，新中國法治化（法制化）進程，就是從公民權利意識和觀念覺醒開始的。把公民的權利上升為法律的意志，就是為了更好地為權利提供保護，使權利免受侵害，在侵害時可以獲得公正的救濟。公民權利易受行政權的侵害，而我國在過去相當長一段時期內公民權對抗行政權的方式都具有傳統行政化的色彩，而缺乏現代、理性、文明的制度化路徑。正是在此背景下，20世紀80年代末行政訴訟制度應運而生，賦予了行政相對人依法挑戰行政權的途徑和方式。由于當時行政訴訟制度也是新生事物，全社會對權利以及行政訴訟制度的認識還都處于初始階段，所以對行政訴訟原告資格的把握也帶有時代的烙印，如一般把原告資格限定在直接的行政相對人。隨著法治化進程的加快，理論和實務界對公民權利認識的逐步深化和提升，公民權利保護的要求和訴求日益強烈，對行政訴訟原告資格的理解和把握要進一步發展和擴寬。可以說，正是對公民權利認識的不斷升華，促進了行政訴訟原告資格制度的發展和變遷。也正是這種變遷和發展，促進了行政訴訟制度的發展，直接推進了行政訴訟保障行政相對法人合法權益職能及作用的發揮。

2.強化行政權力控制的觀念日益深化，把行政權力關進制度籠子里的共識日益增強，是行政訴訟原告資格制度發展和演變的重要條件。過去之所以長時間沒有行政訴訟制度，固然與制度體系、傳統文化、法制進程有關，但也與行政權過于強大、權利不彰有關系。行政訴訟制度建立和發展，固然有權利意識覺醒、法治進程推進的原因，但全社會對行政權力的再認識和警惕性提高，加強行政權力控制的訴求和共識日益增加，是行政訴訟制度不可或缺的條件。原告資格制度，作為鑲嵌在行政訴訟制度中的有機組成部分，是調整、界定行政審判職能作用范圍和深度的重要標尺。影響行政審判對行政權力的調整范圍的，除了受案范圍，就是原告資格。因此可以說，隨著對司法權與行政權關系定位的認識逐漸深化，受案范圍日益拓寬，原告資格也在日益拓展，二者相得益彰，共同促進行政審判調整范圍走向深化，使得行政審判經由從無到有，走上了由弱到強、由小到大的發展道路。

3.原告資格制度的每一次調整，不僅是權利與權力互動的產物，更在深層次上把權利與權力的互動推向新的高度。行政訴訟原告資格制度，經歷了一個逐漸變化的過程。在1982年《民事訴訟法》試行階段，只有治安處罰相對人等部分行政管理領域的直接相對人有資格提起行政訴訟。1990年《行政訴訟法》實施后，本著“開口小步走”的穩妥原則，行政訴訟原告資格也基本上限定在行政行為的直接相對人。雖然后來回過頭來審視帶有“限縮”的味道，但這也是與當時理論和實務對行政訴訟制度、對權利與權力關系的認識以及原告資格制度的定位相一致的。隨著實踐的發展和對權利與權力關系認識的深化，原告資格逐漸“恢復”到《行政訴訟法》的定位上，這就是《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）的貢獻，原告資格不再僅僅局限于行政行為的直接相對人，而“恢復”為與行政行為“有法律上的利害關系”的相對人。這一認識得到了理論和實務的廣泛響應和充分肯定。盡管是“恢復”，但一定意義上也是進步和發展，這一定位最終被2014年新修訂的《行政訴訟法》所基本吸收，又為《行訴解釋》所發展。伴著全面推進依法治國的東風，行政公益訴訟又走進了行政訴訟的視野，作為法律監督機關的檢察機關也可以直接提起行政訴訟。盡管還是試點，不是正式的制度，盡管檢察機關在訴訟程序中地位還很特殊，不能稱之為原告，但畢竟在廣泛意義上說，仍然可以視為是行政訴訟原告資格的一次巨大拓展和飛躍，必將對我國的行政法治進程和行政訴訟制度發展產生深遠的影響。

（二）新《行政訴訟法》對原告資格的繼承和發展

原告資格并不是一個法律上的規范用語，但已在訴訟理論和實務中約定俗成，并不存在歧義，即指公民、法人或其他組織就行政爭議提起行政訴訟的法律能力。在《行政訴訟法》修改過程中，原告資格問題備受關注，概因該制度直接涉及公民權利的保護范圍和司法權對行政權的調整強度。可以說，新修訂的《行政訴訟法》關于行政訴訟原告資格的定位，既繼承了過去行政訴訟原告資格的基本標準，又在此基礎上更上一層樓。

1.繼承。修改前的行政訴訟制度，涉及原告資格的規定主要有這樣幾個關鍵條文。其中，修改前的《行政訴訟法》主要有三條，第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第二十四條第一款規定：依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。第四十一條第（一）項規定：原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。還有已與修改前的《行政訴訟法》融為一體的《若干解釋》，第十二條規定：與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

修改后的《行政訴訟法》，涉及原告資格的主要有兩個條文，即第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。第四十九條第（一）項規定，原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織。核心還在于第二十五條第一款。這一款規定，盡管與修改前的《行政訴訟法》的表述有很大不同，但無疑卻是對過去行政訴訟原告主體資格的很好的繼承。主要體現在：一是明確規定行政行為相對人可以提起訴訟。行政相對人本來并不是一個法律上的規范用語，只在這次修訂《行政訴訟法》中才正式成為法律上的規范用語，這是此次修改《行政訴訟法》在原告資格上的重要文字變化。其實，即使修改前的《行政訴訟法》沒有“行政相對人”這個規范用語，但行政相對人提起行政訴訟的資格卻一直是幾乎沒有爭議的事實。當然，這里的行政相對人應當是狹義的行政相對人，并不是與行政機關相對應的抽象的、廣義上的行政相對人。而且，這里的行政相對人也并非是行政行為的直接相對人，有的間接相對人也具有原告主體資格。只是，這并非行政相對人可以界定的，還需要第二個概念，即利害關系才能來完成對可以起訴的行政相對人內涵的界定。二是對自己合法權益可能受到侵害的可以提起訴訟。這是修改前后的《行政訴訟法》所秉持的共同立場，也是修改《行政訴訟法》過程中爭議甚大但基本維持原貌的制度。即，原告必須是認為自己的合法權益受到侵害，不能僅僅以國家利益、公共利益或他人合法權益受到侵害而提起訴訟，訴訟事項必須與自身的合法權益有關系。當然，這里的“侵害”并不一定是實際發生的侵害，也許已實際發生，或許必將發生，也許還是可能發生。三是將利害關系吸收進法律。這是修改后的《行政訴訟法》對修改前的《行政訴訟法》繼承和發展的“連結點”，即將過去與修改前的行政訴訟制度不可分割的《若干解釋》中關于行政訴訟原告資格“法律上的利害關系”吸收進修改后的行政訴訟，但并沒有照搬照抄，只是吸收了“利害關系”的標準，并將之作為界定行政相對人內涵的實質性標準。

2.發展。修改后的《行政訴訟法》對原告資格的表述有很多不同的地方，但關鍵性的變化是將《若干解釋》中原告資格“法律上的利害關系”標準修改為“利害關系”。“法律上的”四個字去除前后到底有何不同？有人認為并無實質的不同，都是法律上值得保護的利益，有沒有“法律上的”幾個字實質都一樣。也有人認為，法律是最嚴謹的，“法律上的”幾個字的修改應當是有深刻內涵的，絕不是可有可無那么輕巧。權威觀點認為，這次修改法律，將原告資格由“法律上的利害關系”修改為“利害關系”，實際上擴大了行政訴訟原告資格的范圍。這是因為，“過去，與對行政行為作狹義解釋相適應，在解釋‘利害關系’時，強調權利義務的增減、得失。現在，對行政行為的概念已作了廣義解釋，行政行為的內涵和外延已經發生了很大變化，這樣一來，‘利害關系’就不能再解釋為權利義務的增減、得失。只要某個行政行為對某公民、法人或者其他組織的權利義務產生了或必將產生影響，而不論是否為行政行為的相對人，原則上都有原告資格”。[1]

（三）訴的利益是界定利害關系不可或缺的內涵要素

雖然修改后的《行政訴訟法》用了“利害關系”作為界定可以提起行政訴訟的行政相對人的實質性內涵，但是，如何界定“利害關系”又是面臨的一個新的問題，因為利害關系本身既是一個開放性的概念，同時也是一個需要再界定的內涵。而界定這個開放性概念的內涵，需要從訴的利益說起。訴的利益，在一定程度上又是潛藏在利害關系之下的原告資格的實質性內核，支配著利害關系和原告資格的解釋框架和范圍。

訴的利益問題，是訴訟法學理論中的重要概念范疇。行政訴訟中訴的利益，是指公民、法人或者其他組織認為自己合法權益受到侵害并據此尋求司法救濟的必要性，屬于訴權構成要件和法院裁判的前提條件。訴的利益與原告資格并不是同一的概念，但二者密不可分，訴的利益構成了原告資格特別是利害關系的基礎內涵。無救濟即無權利，但無利益同樣無訴權。也就是說，在當事人欠缺訴的利益時，起訴同樣會遭到法院的駁回，起訴不符合條件的理由往往就是不具有原告主體資格。原告主體資格之所以需要訴的利益理論再升華，需要訴的利益理論對利害關系進行再界定，是因為僅僅有利害關系標準還不足以單獨對原告主體資格進行充分的闡明。一則，司法權的介入是以當事人的權利受到侵害為條件，這個“侵害”就是訴的利益，如果沒有訴的利益，則沒有救濟的必要，這也是維持法院審判職能正常行使的需要。二則，訴權作為基本權利，既要充分保護，但畢竟是稀缺和昂貴的社會資源，因此還需要防止濫用。如果允許沒有訴的利益的人任意提起訴訟，則是對司法資源的浪費。

在我國行政訴訟中，由于訴的利益理論并不是特別發達，在立案登記制度背景下如何規制濫訴問題一直缺乏有效的理論支持和方法論依據。其實，訴的利益理論完全可以大有可為，以之與行政訴訟原告資格架起連接的橋梁。

（四）實務中有關問題的理解和適用

修改后的《行政訴訟法》明確了行政訴訟原告資格的總體標準，《行訴解釋》又吸收肯定了過去《若干解釋》對許多特定領域和情形下原告資格的標準，如相鄰權人、競爭權人等的原告資格問題，等等。但是，由于利害關系是個開放的概念，在具體適用中還需要結合理論上訴的利益和實踐中個案情形進行判斷。這里，結合具體的案例，梳理兩個實踐中爭議較大的原告資格適用標準。

1.關于原告資格條款的內涵和舉證責任問題。實踐中，對于修改后的《行政訴訟法》原告資格條款中的法律詞匯如何理解以及利害關系的舉證責任等，容易存有爭議。最高人民法院在案件中對此給出了一定的回應。比如，在張西坤與山東省臨沂市蒙陰縣人民政府、山東省臨沂市蒙陰縣國土資源局再審行政案件中，最高人民法院經審理認為，修改后的《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”但這并非意味著任何人都具有提起行政訴訟的原告資格。該法第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”本條所說的行政行為的相對人，是指被訴行政行為直接針對的對象。凡屬行政行為的相對人，其都有權作為原告針對不利行政行為提起訴訟。所謂與行政行為有利害關系，是指公民、法人或者其他組織雖然不是行政行為的相對人，但其承擔行政行為的法律后果或者其合法權益因該行政行為受到實際影響。本案中，再審申請人張西坤的訴求是撤銷蒙陰縣國土局蒙國土民字〔2004〕1號批復，但根據原審法院查明的事實，該批復涉及的102戶居民不包括張西坤，因而其并非該行政行為的相對人。此外，再審申請人亦未能提供證據證明其對該批復中涉及的土地享有權利，因而其與被訴批復亦沒有利害關系。因此，再審申請人針對該批復提起訴訟，也就不具備原告主體資格。[2]這個案件的裁判，盡管沒有長篇大論，但都是“干貨”，不僅厘清了《行政訴訟法》第二條和第二十五條在原告資格問題上的關系，而且還具體解釋了何為行政相對人和利害關系，并就勢明確了舉證責任，對行政審判實踐具有較強的指導意義。

2.關于舉報投訴原告主體資格問題。司法實踐中，舉報投訴類案件的原告資格問題也一直備受關注和爭議。最高人民法院行政庭為積極回應爭議，曾經在涉行政復議案件法律適用的個案答復中，以確認舉報人的復議申請人資格的方式，間接對舉報人的行政訴訟資格作了確定和明確，認為：“根據《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項規定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。”[3]此后，此類爭議并沒有完結，相反隨著實踐中“打假”類投訴舉報案件的日益增多，爭議還有越來越大的趨勢。對此，最高人民法院發布的第十五批指導案例中，對此給予了明確。其中，指導案例77號，即羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案，最高人民法院給出的裁判要旨是這樣的：“舉報人就其自身合法權益受侵害向行政機關進行舉報的，與行政機關的舉報處理行為具有法律上的利害關系，具備行政訴訟原告主體資格。”[4]《行訴解釋》正式以司法解釋的方式將這一標專固定下來，《行訴解釋》第十二條第（五）項規定，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出等處理的，屬于“與行政行為有利害關系”的情形。由此，舉報投訴類案件中的原告主體資格問題得以明確，即只有舉報人就其自身合法權益受侵害向行政機關進行舉報的，才與行政機關的舉報處理行為具有法律上的利害關系，也才具備行政訴訟原告主體資格。