公安高等院校設置“公安法制”專業之我見

鄧國良^[1]

高等院校承載著人才培養、科學研究、服務社會、文化創新與傳承的基本任務，其根本職能是培養人才，目標是培養具有創新精神和實踐能力并適應或滿足社會需求的高素質專門人才，而培養具有創新精神和實踐能力并適應或滿足社會需求的高素質專門人才是以專業建設為載體，即通過設置相應的專業這一途徑來實現的；可以說，專業建設是人才培養的平臺或表現形式，它與人才培養之間具有緊密的關聯性，或者說人才培養依賴于專業建設，離開了專業建設，人才培養則難以落到實處。目前，公安高等院校在專業建設中面臨的瓶頸是已設置的法學專業因納入普通專業，即非公安類專業，無法享受國家對公安類專業進行制度設計的政策優惠待遇，同在公安高等院校沐浴警務化管理約束的法學專業畢業生由于不能參加招警考試，其滿懷憧憬的“警察夢”因制度設計而斷然破滅，致使就業前景十分茫然，歷年來的就業統計始終處于低迷狀態。對法學專業來說，選擇司法考試或報考研究生雖不失為提升或解決就業的途徑，但因其門檻高或難度大，司法考試通過率或考上研究生的人數或比例無法與公安類專業畢業生的錄警比例相均衡，這種競爭的不公平性使法學專業在就業環節始終處于“弱勢”狀態。公安高等院校如何化解這一瓶頸，設置“公安法制”專業不失為一條光明大道。下面就公安高等院校設置“公安法制”專業發表一點粗淺的意見，以求教于同仁。

一、公安高等院校專業設置的現狀評析

公安教育歷經了一個從無到有、從小到大、從弱到強、從培訓教育到學歷教育和培訓教育與學歷教育并重的漫長發展過程，在學科建設、專業建設、師資隊伍建設等方面的規模、層次都有了一個質的飛躍，公安學、公安技術作為一級學科的確立是標志性的進步，它終結了公安高等教育沒有一級學科的歷史。專業建設發展迅速，教育部印發的《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》中，公安學所屬專業是法學門類下設的一個專業類別，歸入公安學類專業目錄的只有治安學、偵查學和邊防管理3個專業；經過近幾年的發展，公安學類現有15個本科專業：

13個專科專業：治安管理、交通管理、信息網絡安全監察、特警、警察管理、公共安全管理、警察指揮與戰術、刑事科學技術、警犬技術、刑事偵查、國內安全保衛、經濟犯罪偵查、禁毒。可以說，從行業教育的視角來看，公安機關正處于公安高等教育迅速崛起的大好時機，呈現出良好的發展態勢，令人可喜可贊。縱觀公安學專業設置的現狀來看，面臨以下幾個問題：一是專業設置發展勢頭迅猛，由最初設置的3個專業（本科）擴展為15個專業，形成了一個學科的專業群，并留有發展空間。這里值得思考的問題是，公安學專業群設置多少個專業為適度，換言之，公安學專業群設置的范圍有沒有一個邊界，倘若有邊界，那么，其邊界在哪里，應當如何劃定其邊界。現有的專業設置是否能夠滿足公安職業崗位的需求，有無增設新專業的可行性。二是專業名稱的用語與設置沒有學科的用語與定位嚴謹、規范。在專業名稱的用語與設置中，有的專業名稱采用學科的名稱，如治安學、偵查學、公安管理學、禁毒學、犯罪學、公安情報學等；有的專業名稱則與警種的分工和崗位對接，如涉外警務、警務指揮與戰術、消防指揮等。三是教育部印發的《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》中，將專業劃分為基本專業、特設專業（在專業代碼后加“T”表示）和國家控制布點專業（涉及國家安全、特殊行業等專業由國家控制布點，稱為國家控制布點專業，專業代碼后加“K”表示）。公安學所屬專業已列入國家控制布點專業，其面臨的疑惑是列入國家控制布點的專業穩定性程度如何令人擔憂，國家控制布點專業是應急性的臨時設置的專業，還是持續設置的專業；從學理上講，不論列入哪一類專業類型都是一個動態的變化過程，隨著國家和區域經濟社會發展的需要，對原設置的專業進行相應地調整，包括取消或者增設都是必要的。即使是列入國家控制布點專業的公安學所屬專業，也將隨著公安職業崗位的變化與需求而進行適度調整。

二、公安高等院校設置“公安法制”專業的價值意義

（一）專業建設是公安高等院校持續發展的內在動力

任何一所高等院校要持續發展都不會忽視專業建設，這是因為學科和專業設置的取向都是為人才培養服務的，“人才培養是專業建設的出發點和歸宿，”^[2]專業建設在高等院校始終居于基礎地位。

1.專業建設是公安高等院校生存與發展的基礎性要素

作為共生共存關系的學科和專業是高等院校生存與發展的支撐力量，學科和專業是“源”與“流”的關系，學科建設的水平制約著專業建設的發展水平和人才培養的質量，專業建設是依托學科建設的發展而不斷發展；同時，專業建設可以吸收和展示學科建設的成果，學科和專業須臾不可分離。對公安高等院校而言，在學科建設方面不具有明顯的優勢，專業建設都是依托于其他學科（如法學、工科等）而求得生存，即使是公安學、公安技術確立為一級學科仍屬于“后進學科”或建設中的學科。但也必須看到，公安高等院校作為行業辦學的性質與特點，經過多年的努力與積累在專業建設方面具有明顯的優勢，如偵查學、治安學、刑事科學技術等專業有自己的鮮明特色，成為品牌專業。倘若增設“公安法制”專業，可以彰顯自身的優勢，打造特色專業。因此，公安高等院校應當將主要力量用于加強專業建設，促進專業建設的制度創新，專業建設始終是公安高等院校生存與發展的基礎性要素。

2.人才需求是公安高等院校專業設置的動力性要素

任何新專業的開設都不是盲目的、隨意的，它總應當具備相應的生存環境與辦學條件，包括是否有相應學科的支撐或依托、學校的辦學定位與承受能力、人才培養的目標是否清晰、師資配置是否能滿足專業設置的要求、課程與教材建設是否到位以及相匹配的實訓場所等。在專業建設上，要防止無視辦學條件而盲目地增設專業，導致低水平的重復；從專業設置的規律來思考，人才需求始終是高等院校專業設置的原動力，沒有人才需求，專業設置就沒有意義。“社會對人才的需求直接就體現為用人單位對人才的需求。用人單位在選擇人才時會對人才這種特殊資源提出特定的錄用標準，”^[3]而高等院校要以用人單位對人才的需求信息為依據選擇是否增設相應專業，用人單位對人才的需求是高等院校增設專業的重要選項。對公安高等院校而言，增設“公安法制”專業需要一個論證的過程，一是應當對公安機關法律人才的現狀與需求進行相應調研，了解公安機關對法律人才的知識、能力與素質的要求，為專業設置和確立人才培養目標與定位、制定人才培養方案、構建課程結構體系和優化師資結構奠定基礎。二是大力開展校局合作，強化專業教師與相關職業崗位的交流與協作，落實“雙千計劃”，聘請與專業建設相匹配的資深警官擔任教官，實現身份互認，角色轉換；也可以通過開門辦學、聯合辦學等形式促進專業建設的發展。

3.開設新專業是公安高等院校增強活力的發展性要素

公安學作為一級學科確定以后，公安高等院校應當抓住機遇，著力打造以公安學為依托的專業群建設，而開設新專業是公安高等院校增強活力的發展性要素。公安高等院校作為教學型的院校，應當根據學校的辦學定位與辦學條件，梳理與整合教育資源，不斷拓展專業建設的思路，要在打造以公安學為依托的專業群建設中有所作為，這就要求公安高等院校要在頂層設計中明確提出以打造公安類專業為己任，只有不斷彰顯自身的優勢與特色才是生存之本，發展之基。設置“公安法制”專業既是對公安高等院校打造公安類專業群建設的回應，又是展示公安高等院校專業建設充滿活力和持續發展的重要體現。

（二）設置“公安法制”專業的價值意義

1.促進公安學的學科建設

“公安法制”專業是一個跨學科的專業，它涉及法學、公安學、警察法學等學科領域；但從規范專業的設置來看，“公安法制”專業只能以公安學對接，并以公安學為依托，歸入公安學的專業群。2011年公安部向教育部提交的《公安學一級學科調整建議書》中，將公安學的學科內涵表述為：“公安學是研究維護國家安全與社會公共安全的公安警務活動及其規律的科學，是具有多學科交叉融合特點的新興學科。”^[4]既然公安學是以研究公安警務活動為其核心內容，而“公安法制”工作本身就是公安警務活動的組成部分，“公安法制”工作在保障警務活動的合法性、規范性等方面起到了重要的作用。公安學與“公安法制”專業是一個相互依存的共生關系，公安學的學科建設注重科學研究，產出學術成果，為培養高素質的專門人才提供支撐力量，學科建設的發展水平制約人才培養的質量；“公安法制”專業建設承載著人才培養的功能，注重人才培養的目標與規格、培養方案與課程體系、師資隊伍、實驗實訓場所等教學條件保障，目標是培養高素質的法律專門人才，人才培養的質量又有利于促進學科建設的發展，提升學科建設的水平，實行學科與專業的一體化建設，實現共存共贏。設置“公安法制”專業可以豐富公安學的專業群建設，拓寬公安學的研究視野，提升公安學的學術影響力。

2.加強公安法治人才隊伍正規化、專業化、職業化建設

黨的第十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：要積極“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。”這是對法治專門隊伍建設提出的新目標、新任務與新要求，對公安機關而言，要加強公安法治人才隊伍正規化、專業化、職業化建設就必須重視法治人才的培養，提高法治人才的素質，這是擺在我們面前的現實課題。客觀地說，加強公安法治人才隊伍正規化、專業化、職業化建設，提高其職業素養和專業水平的途徑與措施是多方面的，但也給公安高等院校的專業建設提供了一個極好的機遇，開設“公安法制”專業，有針對性地培養高素質的專門法治人才，可以為公安法治人才隊伍正規化、專業化、職業化建設輸送新鮮血液，補充后備力量，提升公安法治人才隊伍的素質與能力。

3.強化專業設置與公安法制崗位相對接

高等院校的人才培養是按照專業來劃分的，不同的專業培養不同的人才；專業是與社會的職業崗位緊密聯系，它體現了社會職業的特殊性。公安高等院校設置“公安法制”專業的取向是要與公安法制崗位相對接，培養服務于公安法制崗位的專業化人才，其要求：一是“公安法制”專業的設置要適合公安法制工作發展的需要，貼近公安執法實戰，滿足公安執法實戰部門對法制人才的需求；二是“公安法制”專業是培養具有良好政治、道德素質，諳熟法律法規，熟悉公安業務和辦案流程的專門人才，突出法律、業務與技能并重，能夠勝任公安法制崗位履職的素質和能力；三是推進校局合作機制，有條件地實行公安高等院校與公安法制部門共同辦學體制，公安法制部門參與“公安法制”專業人才培養的過程，使公安法制部門的資源融入公安高等院校的專業建設。同時，建立校局合作二級院系管理體制，使“公安法制”專業人才培養與公安法制崗位融為一體，提高公安高等院校的“公安法制”專業建設與公安法制部門的適應度，實現雙方互利共贏。

4.拓展警察法學教育的發展空間

“公安法制”專業是警察法學教育的載體，具有濃厚的警察法學教育的色彩，設置“公安法制”專業強化了公安高等院校與公安執法崗位的對接，教師的眼光和注意力會更多地投入到關注公安執法實踐問題，并致力于探索與研究，提升課堂教學的針對性與實效性，豐富警察法學教育的內容與形式，進一步拓展警察法學教育的發展空間。同時，由于設置“公安法制”專業，使警察法學教育從依賴走向獨立。以往在尚未設置“公安法制”專業時，有的公安高等院校又不主張設置普通專業——法學專業（法學專業是教育部規定的國家控制布點專業），不得已在治安管理專業中設置“公安法制”方向，以替代法學專業的設置，這種辦學形式只是權宜之計；倘若單獨設置“公安法制”專業，就可以擺脫依賴而走向獨立。

5.彰顯就業公平，提升畢業生就業率

倘若設置“公安法制”專業就自然進入公安類專業的行列，享受制度設計的招警考試和錄用的優惠待遇，這不僅提升了畢業生就業率，消除了區別對待，而且彰顯就業公平。由于畢業生就業率高，社會公眾對公安類專業的認同感不斷攀升，公安高等院校可以吸引優質生源錄入公安類專業，錄入公安類專業的學生分數高，起點高，素質相對也會好一些，這是十分可喜的現象。吸引優質生源錄入公安類專業，是公安高等院校專業建設良性運行的基本保障。

三、制約或影響“公安法制”專業設置的因素

（一）制約 “公安法制”專業設置的因素

“公安法制”能否成為一個公安類專業還有很長的路要走，究其原因就在于公安高等院校設置“公安法制”專業還面臨著諸多的困難和急待克服的障礙，其顯性的困惑主要是：

1.“公安法制”專業尚未納入教育部公布的公安學類專業目錄

按照專業設置的程序設計，公安高等院校要設置“公安法制”專業，須由相關公安高等院校進行專業申報，并論證、說明增設該專業的理由，包括必要性與可行性、人才需求、人才培養的定位、目標與培養方案、課程體系、師資隊伍、辦學條件等。然后由本學科教學指導委員會審定，是否同意開設該專業。最后由教育部審批，并正式列入某學科的專業目錄。是否納入教育部公布的公安學類專業目錄是考量“公安法制”專業的正當性和合法性的標準，未納入教育部公布的專業目錄則意味著“公安法制”還不能成為一個正式專業，這就基本上堵塞了公安高等院校設置“公安法制”專業的路徑。盡管教育部頒布的《普通高等學校本科專業設置管理規定》第13條明確規定，高校設置尚未列入《專業目錄》的新專業也可以按程序報批，但審批難度更大、更嚴，成功率很低。

2.公安機關對公安法律人才的需求并不凸顯

長期以來，各級公安機關及其領導在思想觀念上對法律人才的需求缺乏足夠的認識，不夠重視法制部門及相關業務部門法律人才的培養與補充，仍然鐘情于偵查、刑事技術、治安、交管等公安類專業的人才培養與補充，法律人才被邊緣化，這種現狀不僅具有普遍性，而且始終主導公安隊伍人才建設的走向。公安機關及其領導要從思想觀念上真正轉變為重視法律人才建設是一個十分艱難的過程，

3.公安高等院校設置“公安法制”專業的辦學條件有待完善

從公安高等院校的現狀來看，“升本”較早且設置了法學專業的院校相對來說辦學條件較好，不僅積累了專業建設的經驗，而且在專業定位與目標、人才培養方案、課程建設、師資隊伍及實訓設施等方面具有良好的基礎，這類院校基本上已具備了設置“公安法制”專業的辦學條件；而對于哪些“升本”較晚且沒有設置法學專業的院校來說辦學條件則有待于完善。客觀地說，專科專業建設的經歷與本科專業建設是不同的，有開辦法學專業建設的經歷與沒有開辦法學專業建設的經歷是存在一定的差異的，沒有開辦法學專業建設經歷的院校在專業建設的理念、定位、人才培養目標與方案、師資隊伍建設等方面都有一個探索、積累與完善的轉變過程。

4.公務員招錄中設置法律人才的崗位數量少

公安高等院校法學專業的畢業生之所以就業率低與歷年來公務員招錄中設置法律人才的崗位數量少有直接的關系，即使設置了“公安法制”專業，畢業生的就業問題仍然心中無底。這是因為，公安高等院校設置了“公安法制”專業，其畢業生的就業能否與公安機關的法制崗位對接是一個疑慮，這取決于在警察崗位招錄中能否設置法制崗位，另外即使設置法制崗位但如招錄人數少，“公安法制”專業的畢業生也只能競爭其他的公安類崗位，這與設置“公安法制”專業的初衷也是相悖的，一定程度上會造成專業人才的浪費或難以凸顯專業人才的優勢。上述制約因素不能得到有效地化解，設置“公安法制”專業的價值及其意義則難以實現。

（二）影響“公安法制”專業設置的因素

1.區域性

高等教育的使命是培養社會需求的高級專門人才，其專業設置主要是滿足于地方的人才建設需求，服務于地方經濟發展，立足本省，輻射全國。設置“公安法制”專業應當考慮：一是本區域是否需要該專業人才，譬如從維護國家安全和社會穩定的角度以及公安機關因擔負的任務或職責的要求是否急需法律人才；二是現有的高校是否能夠滿足公安機關急需培養公安法律人才的需要；三是高校是否具備了設置“公安法制”專業的教學環境與相應的教學條件，是否能夠滿足“公安法制”專業建設發展的要求。

2.職業性

“高等學校的專業是依據特定社會職業分工的需要以相關學科為依托進行人才培養的基本單位。”^[5]換言之，專業設置的著眼點在于為社會培養所需人才，這就意味著專業要對應社會某一個行業的職業，是針對社會某一個行業的職業崗位設計的，專業設置的職業性是其鮮明的特征。譬如設置“公安法制”專業就必須對應公安機關的法律人才崗位，除法制部門所設崗位外，還包括各警種所需的法制員崗位及相關執法崗位；那種認為“公安法制”專業只能對應公安機關的法制部門所設崗位的認識是不準確的。事實上，各警種也需要專門的法律人才，“公安法制”專業培養的是復合型人才，其畢業生可以適用于公安機關執法部門中所需的專門法律人才崗位。

3.動態性

專業設置與調整是高等院校的一項常態性工作，高等院校應當順應社會發展變化的要求，尤其是根據職業崗位人才需求適時進行專業調整，包括專業的淘汰與專業的增設，要“完善專業準入、調整和退出機制，構建科學的學科專業體系，”^[6]以體現專業建設的動態性。對公安高等院校而言，在人才培養的結構中面臨著兩種顯性的變化，一是公安機關因履行職責的變化，越來越重視職業化、專業化建設，新警種不斷出現，內部崗位分工越來越細，這就為公安高等院校適時設置與調整專業帶來了契機，注入了活力。二是隨著社會治安形勢的變化，治安案件和刑事案件的總量不斷攀升，作為承擔法律審核把關的法制部門或各警種負責法律審核把關的任務越來越重，現有的人員捉襟見肘，不堪重負，對專業人才的需求日益凸顯，這就為公安高等院校設置“公安法制”專業提供了良機。設置“公安法制”專業不僅可以滿足公安機關對法律專業人才的需求，也體現了專業建設的與時俱進，使專業建設真正具有旺盛的生命力和活力。

四、公安高等院校設置“公安法制”專業的構想

開設新專業是公安高等院校進行規模發展的重要舉措，也是提升辦學競爭力的重要途徑，開設新專業對“進一步拓展辦學思路，優化學科專業結構，增強辦學活力，滿足經濟社會及個人對高等教育需求發揮了積極作用。”^[7]換言之，公安高等院校只有重視專業建設，并根據人才需求而開設相應的新專業，才能不斷促進專業建設的持續發展，增強辦學活力。設置“公安法制”專業的思路與設想可以從以下幾個方面加以探究。

（一）積極探索專業建設的規律和發展機制

任何事物都有其自身發生、發展的規律，專業建設也有規律可循，譬如專業建設的核心是培養各種類型的專門人才，那么，培養什么樣的人才，怎樣培養人才，培養人才的目的是什么等諸多問題都是專業建設必須面對的。高等院校在人才培養中要根據社會發展和行業對人才的現實需求與潛在需求進行深入調研，并依據調研信息予以分析、研判，把握社會發展和行業對人才需求的整體發展趨勢，作為是否增設相關專業的頂層設計。高等院校要建立以大學生就業為導向的高校專業設置預測系統，對專業的供需數進行預測，包括職業崗位的人才需求數和高等院校人才培養的供給數，做到均衡、協調發展，實行“職業預測先行，專業預測隨后跟進”的戰略思路。^[8]因此，公安高等院校要設置“公安法制”專業就必須根據公安法治隊伍建設的整體發展思路與趨勢，對公安法治人才的現實需求與潛在需求進行調研、分析，進而確定是否需要設置“公安法制”專業以及招收的人數或規模，公安法治人才的需求狀況制約或決定了“公安法制”專業是否設置的走向。

（二）梳理、整合與優化教育資源

專業建設不僅要依托學科建設的發展，而且需要配置相應的教育資源和辦學條件的保障。公安高等院校要設置“公安法制”專業就必須對現有的教育資源進行梳理、整合與優化，包括辦學理念與定位、學科建設現狀、科研實力、專業建設布局、課程建設、師資隊伍、實驗實訓設施、人才培養質量等專業建設的辦學條件。通過梳理、整合可以摸清已有的教育資源和教學能力，既可以看到自身的優勢與特色，也可以發現自身的劣勢與不足，對優勢與特色發揚光大，對劣勢與不足要采取相應地措施補足短板，消除或緩解劣勢與不足，不斷完善辦學條件，以滿足增設新專業的需求。

（三）優化師資隊伍結構

師資隊伍建設是專業建設的核心要素，沒有相應的師資隊伍，專業建設就失去了依托，加強和優化師資隊伍建設始終是專業建設關注的重要因素。公安高等院校現有的師資隊伍盡管在學歷層次已有飛躍的發展，但普遍缺乏公安工作的實踐經歷，這是開設新專業所面臨的短板，公安教育的職業性、實踐性決定了公安高等院校優化師資隊伍建設的走向。公安高等院校設置“公安法制”專業在優化師資隊伍建設方面應當考慮以下幾個方面：一是成立相應的專業教研室，如“公安法制”教研室，科學、合理地配齊、配強教師隊伍，建立專職教師到職業崗位掛職鍛煉、調研、項目合作等制度，使其常態化；二是建立和完善兼職教官制度，利用外部人力資源來彌補專任教師的不足；三是著力打造學科帶頭人、名師、骨干教師、教學科研新秀等優秀教學團隊和科研團隊，尤其是要鼓勵和培育“雙師型”的教師隊伍以及引進高層次人才，不斷優化教師隊伍結構，提升教師隊伍的素質與能力，以滿足和適應開設新專業的軟件要求。

總之，公安高等院校應當加強學科與專業的一體化建設，根據自身的優勢與特色找準專業定位，確定專業方向，而設置“公安法制”專業則不失為一個明智的選擇，它適應了公安隊伍正規化、專業化和職業化建設的迫切需求，期盼“公安法制”專業的設置夢想成真。

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[1] 鄧國良，男，江西警察學院首席教授。

[2] 唐紀良、曾冬梅、武波：《論學科建設與專業建設的互動關系》，載《改革與戰略》2007年第11期。

[3] 李明、熊曉熙：《人才需求與高校專業建設的研究文獻述評》，載《中國電力教育》2012年第1期。

[4] 轉引自張超：《公安學二級學科體系基本構架探究》，載《公安教育》2014年第7期。

[5] 王瑛、喻道安：《地方普通高等院校新專業建設的困境及對策》，載《中國大學教學》2010年第9期。

[6] 鐘秉林、李志河：《試析本科院校學科建設與專業建設》，載《中國高等教育》2015年第22期。

[7] 張炳生、王樹立：《學科、專業一體化建設研究》，載《中國高等教育》2012年第12期。

[8] 曹洪軍：《建立高校專業設置預測系統的理性思考》，載《遼寧教育研究》2008年第3期。